II GSK 5649/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Protokolant Magdalena Chewińska po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 22 września 2016 r. sygn. akt III SA/Gd 493/16 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od M. K. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 1800 (tysiąc osiemset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 22 września 2016 r. (sygn. akt III SA/Gd 493/16) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku (dalej: WSA), działając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: ppsa), oddalił skargę M. K. (dalej: skarżący) na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: GITD) z [...] lutego 2016 r. (nr [...]) w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym. WSA orzekał w następującym stanie sprawy. W dniu [...] sierpnia 2015 r. w [...] na drodze dojazdowej do ogrodu zoologicznego został zatrzymany do kontroli ośmioosobowy samochód marki Volkswagen (nr rej. [...]), którym kierował I. S. (dalej: kierowca). W trakcie kontroli ustalono, że pojazdem była wykonywana przez skarżącego (prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą M. K. [...]) usługa okazjonalnego przewozu osób. Przewóz został zamówiony telefonicznie przez pracowników Pomorskiej Inspekcji Handlowej, przy czym zamówienia dokonano telefonując pod numer telefonu uwidoczniony na stronie internetowej oraz dostępny na ulotkach kolportowanych na terenie Trójmiasta. Kierowca wydał pasażerom paragon z kasy fiskalnej potwierdzający wykonaną usługę zarobkowego przewozu osób. Stwierdzono, że na samochodzie umieszczone jest oznaczenie w postaci pasa z szachownicą koloru żółto-czarnego, przy czym pasy szachownicy umieszczono na obu bokach pojazdu, a na każdym pasie umieszczono dodatkowo po dwa znaki graficzne przedstawiające [...]. Decyzją z [...] października 2015 r. Pomorski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego (dalej: WITD) nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 8000 zł za naruszenie zakazu, o którym mowa w art. 18 ust. 5 pkt 2 ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1414 ze zm.; dalej: utd), tj. umieszczania - przy wykonywaniu przejazdów okazjonalnych pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą - w sposób widoczny i czytelny z zewnątrz pojazdu oznaczeń z nazwą, adresem, telefonem, adresem strony internetowej przedsiębiorcy lub innych oznaczeń mających na celu identyfikację przedsiębiorcy, a także reklam usług taksówkowych i przedsiębiorców świadczących takie usługi. Skarżący złożył odwołanie od decyzji WITD. Decyzją z [...] lutego 2016 r. GITD utrzymał w mocy decyzję WITD. Zdaniem GITD, umieszczenie przez skarżącego na pojeździe charakterystycznego symbolu graficznego [...] zawartego w logo, jakim posługuje się w ramach prowadzonej działalności gospodarczej w zakresie wykonywania przewozów okazjonalnych, wraz z oznakowaniem w postaci pasa czarno-żółtej szachownicy stanowi zabronione oznaczenie pojazdu, ponieważ służy identyfikacji przedsiębiorcy, upodabniając go jednocześnie do firmy wykonującej przewozy taksówkowe. GITD dodał, że oznakowanie umieszczone na skontrolowanym pojeździe pozwala na zidentyfikowanie skarżącego nie tylko dlatego, że jest zawarte w logo i na stronie internetowej skarżącego, ale również dlatego, że wpisując w wyszukiwarkę internetową słowo "[...]" z łatwością można ustalić dane przedsiębiorcy, takie jak adres i telefon, pod którymi wykonuje działalność gospodarczą. Skarżący wniósł do WSA skargę na decyzję GITD. Stwierdził w szczególności, że grafika [...] nie odnosi się do przewozów i w żaden sposób nie może sugerować, że oznaczony pojazd wykonuje przewozy okazjonalne, a samo zapoznanie się z wizerunkiem [...] na drzwiach nie daje jeszcze wystarczających informacji pozwalających na zwrócenie się zapytaniem o możliwość zawarcia umowy przewozu. WSA oddalił skargę. WSA wskazał, że zakazy wprowadzone w art. 18 ust. 5 utd mają na celu stworzenie całkowitego zakazu informowania przez przewoźników wykonujących przewozy okazjonalne pojazdami do 9 osób o wykonywanych przez siebie usługach przewozowych, aby wyeliminować przypadki wykonywania transportu drogowego pojazdem upodobnionym do taksówki i omijania restrykcyjnych przepisów dotyczących uzyskiwania licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką. WSA dodał, że art. 18 ust. 5 utd ma także na celu przeciwdziałanie wprowadzaniu w błąd potencjalnych klientów, którzy mogą być przekonani, że odbywają podróż taksówką, a w istocie odbywają podróż pojazdem, który nie spełnia standardów wymaganych dla taksówki, zaś kierujący pojazdem nie ma kwalifikacji wymaganych przy transporcie drogowym taksówką. WSA stwierdził też, że obowiązujący w dacie kontroli art. 18 ust. 5 pkt 2 utd rozszerzył wcześniej obowiązujący zakaz przez zabronienie umieszczania na pojeździe również "innych oznaczeń mających na celu identyfikację przedsiębiorcy". Zdaniem WSA, umieszczony na zatrzymanym pojeździe po obu stronach drzwi znak graficzny [...] z całą pewnością ma na celu identyfikację skarżącego jako przedsiębiorcy użytkującego pojazd. Nie sposób bowiem racjonalnie wyjaśnić, w jakim celu przedsiębiorca prowadzący działalność przewozową pod nazwą "[...]" miałby umieszczać na swych samochodach wizerunek [...], jeżeli nie w celu umożliwienia swej identyfikacji przez potencjalnych klientów. WSA nie uwzględnił zarzutów naruszenia zasad postępowania administracyjnego. Zdaniem WSA, organy wyczerpująco zbadały istotne w sprawie okoliczności i przeprowadziły w tym celu dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 § 1 kpa). WSA wskazał też, że skarżący korzystał z prawa wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, czego dowodem są składane przez niego wyjaśnienia. W konsekwencji WSA uznał, że organy prawidłowo zastosowały dyspozycję art. 92a ust. 1 i 6 utd, nakładając na skarżącego karę pieniężną w wysokości 8000 zł. Organy prawidłowo bowiem uznały, że w dniu kontroli skarżący wykonywał przewóz okazjonalny w krajowym transporcie drogowym osób pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą z naruszeniem zakazów określonych w art. 18 ust. 5 pkt 2 utd. Skarżący złożył skargę kasacyjną od wyroku WSA, zaskarżając to orzeczenie w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA (ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie decyzji organów obu instancji), a także o zasądzenie kosztów postępowania, wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Oświadczył ponadto, że zrzeka się rozprawy. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: I. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 ppsa w zw. z art. 80 w zw. z art. 81 w zw. z art. 10 § 1 w zw. z art. 7 i w zw. z art. 77 § 1 kpa przez oddalenie skargi mimo przekroczenia przez organy administracji publicznej zasady swobodnej oceny dowodów na rzecz oceny dowolnej, a w konsekwencji dokonanie wadliwych ustaleń faktycznych, mimo istotnych braków w przeprowadzonym postępowaniu dowodowym oraz mimo oparcia rozstrzygnięcia na materiale dowodowym nieznajdującym się w aktach sprawy i co do którego skarżący nie miał możliwości wypowiedzenia się, czego skutkiem było bezpodstawne uznanie, że umieszczony na zatrzymanym pojeździe po obu stronach drzwi znak graficzny [...] z całą pewnością ma na celu identyfikację skarżącego jako przedsiębiorcy użytkującego przedmiotowy pojazd; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ppsa w zw. z art. 18 ust. 5 pkt 2 w zw. z art. 92 ust. 1 i art. 92 ust. 6 utd przez niezasadne uznanie, że umieszczony na zatrzymanym pojeździe po obu stronach drzwi znak graficzny [...] jest elementem będącym "innym oznaczeniem mającym na celu identyfikację przedsiębiorcy" w rozumieniu powyżej wskazanych przepisów; II. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 18 ust. 5 pkt 2 w zw. z art. 92a ust. 1 i art. 92a ust. 6 utd przez niewłaściwe zastosowanie i w efekcie niezasadne oddalenie skargi w sytuacji, gdy ujawnione na pojeździe nr rej. [...] w toku kontroli z [...] sierpnia 2015 r. oznaczenia w formie znaku graficznego [...] nie mogą zostać zakwalifikowane jako "inne oznaczenia mające na celu identyfikację przedsiębiorcy" w rozumieniu art. 18 ust. 5 pkt 2 utd, gdyż nie wprowadzają potencjalnych odbiorców w błąd co do rodzaju świadczonych usług, jak również nie zawierają danych pozwalających potencjalnemu odbiorcy na zawarcie umowy przewozu. W uzasadnieniu skarżący wskazał argumenty na poparcie zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną GITD (reprezentowany przez radcę prawnego) wniósł o przeprowadzenie rozprawy oraz oddalenie skargi kasacyjnej w całości i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Wnioski te pełnomocnik GITD powtórzył na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 ppsa. Autor skargi kasacyjnej zarzucił, że wadliwie skontrolowano zaskarżoną decyzję w przedmiocie kary pieniężnej, nie zauważając, że została ona oparta na nieistniejącym materiale dowodowym i bez zapewnienia skarżącemu możliwości wypowiedzenia się. Zarzucono też naruszenie prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie, mimo że wizerunek [...] w żaden sposób nie wprowadza potencjalnych odbiorców w błąd co do rodzaju usług świadczonych przez przedsiębiorcę posługującego się tak oznaczonym pojazdem. Rozpoczynając rozpatrywanie sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów, w pierwszej kolejności należy odnieść się do tych, które kwestionują ustalenia przyjętego stanu faktycznego sprawy, wobec oparcia rozstrzygnięcia organów administracji na materiale nieznajdującym się w aktach sprawy. Tym samym, zdaniem skarżącego, naruszono art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa. Tak postawiony zarzut nie jest zasadny. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, analiza akt administracyjnych prowadzi do wniosku, że znajduje się w nich zarówno zrzut z ekranu – strony internetowej prowadzonej przez skarżącego firmy – [...] (na której umieszczono grafikę [...]), jak i ulotka z analogicznym symbolem oraz zdjęcia kontrolowanego pojazdu, z których wyraźnie wynika jakie oznaczenia na nim umieszczono, co pozwala na porównanie wizerunku [...] umieszczonego we wszystkich tych miejscach. Zauważyć też trzeba, że w aktach administracyjnych znajduje się ponadto protokół przeprowadzonej kontroli oraz protokół przesłuchania świadka – I. S., kierowcy skontrolowanego pojazdu, z których wynika w jaki sposób zamówiono przewóz oraz że potencjalni pasażerowie podchodzą na postoju celem zlecenia kursu lub machają na przejeżdżający samochód w celu jego zatrzymania. Dlatego nie można zgodzić się ze skarżącym, że nie dokonano kluczowego ustalenia faktycznego, albowiem zebrany materiał dowodowy nie pozwalał na ustalenie, czy wizerunek [...] może być uznany za "inne oznaczenie mające na celu identyfikację przedsiębiorcy" w rozumieniu art. 18 ust. 5 pkt 2 utd. Zebrano wystarczający materiał dowodowy, a następnie dokonano jego analizy w całokształcie (stosownie do treści art. 80 kpa), nie tylko porównując wizerunek grafiki na pojazdach, stronie internetowej i na załączonej ulotce, ale również z uwzględnieniem ww. materiału w postaci protokołu i przesłuchania świadka, który pozwalał na dokonanie ocen w zakresie rozpoznawalności pojazdu oraz przedsiębiorcy jako firmy świadczącej usługi przewozu osób. Odnośnie do omawianego zarzutu - brak jest natomiast właściwego wyjaśnienia w skardze kasacyjnej, na czym miałoby polegać uchybienie treści art. 10 § 1 kpa, zgodnie z którym organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych materiałów oraz zgłoszonych żądań. Autor skargi kasacyjnej w jej uzasadnieniu zawarł dywagacje o braku w aktach sprawy śladu na przeprowadzenie dowodu ze strony internetowej i z tego wyprowadził wniosek o prawdopodobnym przeprowadzeniu takiego dowodu bez jego udziału. To twierdzenie, wobec tego, że w aktach znajduje się dowód w postaci zrzutu z ekranu z tej strony (na której umieszczono oznaczenie w postaci grafiki [...]) nie jest adekwatne do okoliczności sprawy. Jednocześnie autor skargi kasacyjnej nie przedstawia innych uchybień organów w zakresie przestrzegania wymogów z art. 10 § 1 kpa, dlatego też postawiony zarzut nie mógł okazać się skuteczny. NSA orzekając w granicach skargi kasacyjnej nie jest uprawniony do samodzielnego doprecyzowywania zakresu zarzutu. Bezzasadny jest również zarzut naruszenia prawa materialnego postawiony w pkt I.1 petitum skargi kasacyjnej, z którym ściśle został skorelowany zarzut dotyczący uchybienia przez WSA treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ppsa, wobec niestwierdzenia tegoż naruszenia i nieuchylenia decyzji. Oba te zarzuty, jako komplementarne, zostaną ocenione łącznie. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, zaskarżone orzeczenie przyjmując rygorystyczną wykładnię pojęcia "innych oznaczeń" – de facto pozbawia skarżącego możliwości realizowania przewozów okazjonalnych pojazdem oznakowanym tak, jak ustalono w postępowaniu. Tymczasem wizerunek [...] w żaden sposób nie wprowadza potencjalnych odbiorców w błąd co do rodzaju usług świadczonych przez przedsiębiorcę takim pojazdem, dlatego nie można uznać tego znaku jako objętego normatywnym zakazem z art. 18 ust. 5 pkt 2 utd. Z tym stanowiskiem nie można się zgodzić. WSA prawidłowo wskazał, że celem wprowadzenia w art. 18 ust. 5 utd zakazu umieszczania na pojazdach wykonujących przewozy okazjonalne m.in. "innych oznaczeń mających na celu identyfikację przedsiębiorcy" z jednej strony było zapewnienie skutecznej ochrony przedsiębiorców wykonujących transport drogowy taksówką przed konkurencją ze strony przedsiębiorców niemających stosownej licencji, a z drugiej strony w celu ochrony pasażerów przed wprowadzeniem w błąd co do rodzaju wykonywanego przewozu. Istotą tej regulacji było, żeby pojazdy wykonujące przewozy okazjonalne nie wyróżniały się od pozostałych, a także aby sposób ich oznakowania nie wpływał na możliwość zatrzymania celem zawarcia umowy przewozu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, prawidłowo uznano w sprawie, że sposób oznakowania skontrolowanego pojazdu identyfikował skarżącego w sposób zakazany ustawą. Umieszczony na pojeździe po obu stronach drzwi (a także z jego tyłu, co uwidaczniają znajdujące się w aktach zdjęcia) znak graficzny [...] miał bez żadnych wątpliwości zidentyfikować skarżącego jako przedsiębiorcę użytkującego pojazd i świadczącego usługi przewozu osób. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, nie było w tym celu potrzebne, ani konieczne umieszczenie ponadto danych teleadresowych przewoźnika lub chociażby jego numeru telefonu. Dla złamania zakazu określonego w art. 18 ust. 5 pkt 2 utd wystarczające było umieszczenie "w sposób widoczny i czytelny z zewnątrz pojazdu", jednego z wymienionych w przepisie elementów, a więc oznaczeń z nazwą, adresem, telefonem, adresem strony internetowej, albo reklam usług taksówkowych i przedsiębiorców świadczących takie usługi, albo właśnie "innych oznaczeń mających na celu identyfikację przedsiębiorcy", a nie wszystkich tych elementów naraz. Jak słusznie - podzielając stanowisko organu - wskazał WSA, nie sposób udzielić racjonalnej odpowiedzi po co przedsiębiorca prowadzący działalność przewozową pod nazwą "[...]" i oznaczający grafiką z wizerunkiem [...] zarówno stronę internetową, jak i materiały informacyjno – reklamowe, miałby umieszczać na swoich samochodach wizerunek [...], jeżeli nie w celu umożliwienia identyfikacji przez potencjalnych klientów. O tym, że taki mechanizm funkcjonował w praktyce świadczą wprost zeznania świadka I. S., który wskazywał, że był zatrzymywany przez potencjalnych pasażerów nie tylko w czasie postoju, ale również i podczas jazdy ("w ruchu drogowym machają na mnie abym się zatrzymał (...)"), w celu zawarcia umowy przewozu. Z tych wszystkich względów nie można było uznać, że wadliwie wymierzono skarżącemu karę pieniężną za złamanie zakazu z art. 18 ust. 5 pkt 2 utd. Ocena prawidłowości dokonanych ustaleń faktycznych, jak i zastosowania prawa materialnego nie została w sposób skuteczny podważona skargą kasacyjną. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa skargę kasacyjną oddalił. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 ppsa w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.), zasądzając od skarżącego na rzecz GITD 1800 zł tytułem wynagrodzenia pełnomocnika, który sporządził odpowiedź na skargę kasacyjną, wziął udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym i nie prowadził sprawy w postępowaniu przed WSA.