II GSK 44/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Zbigniew Czarnik (spr.) Sędzia del. WSA Dorota Dąbek Protokolant Marta Koźlik po rozpoznaniu w dniu 4 kwietnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Agencji Rynku Rolnego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 września 2016 r. sygn. akt V SA/Wa 1731/16 w sprawie ze skargi A. O. na decyzję Prezesa Agencji Rynku Rolnego z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia wsparcia w sektorze owoców i warzyw 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Prezesa Agencji Rynku Rolnego na rzecz A. O. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. (dalej: Sąd I instancji lub WSA) wyrokiem z dnia 23 września 2016 r., sygn. akt V SA/Wa 1731/16 po rozpoznaniu sprawy ze skargi A O (dalej: skarżąca) na decyzję Prezesa Agencji Rynku Rolnego (dalej: Prezes) z dnia [..] listopada 2013 r., nr [..] w przedmiocie uchylenia decyzji ostatecznej w sprawie udzielenia wsparcia finansowego w sektorze owoców i warzyw, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji (pkt 1) oraz zasądził na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego (pkt 2). Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że decyzją z [...] września 2011 r. Dyrektor przyznał skarżącej wsparcie w sektorze owoców i warzyw z tytułu kryzysu spowodowanego szczepem bakterii EHEC w wysokości 753.617,87 zł do 5,60 ha powierzchni uprawy pomidorów w szklarniach, na której przeprowadzono działanie "zielony zbiór". W dniach 12 października – 30 listopada 2012 r. przeprowadzono kontrolę na miejscu, podczas której stwierdzono, że powierzchnia upraw pomidora podana przez producentkę warzyw we wniosku stanowiła powierzchnię 5,60 ha, natomiast nie była tożsama z ustaleniami z kontroli krzyżowej przeprowadzonej w Grupie Producentów Owoców i Warzyw [...] Sp. z o. o., gdzie powierzchnia uprawy została podzielona na powierzchnię upraw: pomidora - 5,55 ha; - ogórka - 0,05 ha. Ponadto ustalono, że okres magazynowania produktu określony w trakcie kontroli krzyżowej (tj. 20.05.2011 r. - 26.05.2011 r.) jest niejednoznaczny z ustaleniami w trakcie kontroli (tj. 20.05.2011 r. - 17.06.2011 r.). Dyrektor po wznowieniu postępowania decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. uchylił decyzję z dnia [...] września 2011 r. Orzekając na skutek odwołania Prezes decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. uchylił orzeczenie organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Następnie Dyrektor decyzją z dnia [...] września 2013 r. uchylił decyzję z dnia [...] września 2011 r. i odmówił producentowi warzyw udzielenia wsparcia z tytułu przeprowadzenia "zielonego zbioru" na powierzchni 5,60 ha uprawy pomidora. Orzekając na skutek odwołania Prezes ARR decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy podkreślił, że decyzja została wydana w trybie wznowieniowym z uwagi na zaistnienie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Podstawą wznowienia było ujawnienie nowych okoliczności faktycznych, tj. rozbieżności powierzchni uprawy pomidora poddanego działaniom kwalifikującym się do wsparcia oraz prowadzenie na tej samej powierzchni w okresie "zielonych zbiorów" zbioru pomidorów w celach handlowych. W ocenie organu odwoławczego producentka warzyw nie dokonała łącznych (całkowitych, pełnych) zbiorów nienadających się do sprzedaży produktów na zadeklarowanym we wniosku obszarze, ale na uprawie objętej działaniem "zielony zbiór" w tym samym okresie prowadziła również zbiór handlowy. W ocenie organu strona nie dokonała właściwego działania "zielony zbiór", tylko przeprowadziła zabieg agrotechniczny, tzw. regulację gron, polegającą na tym, że w nadmiernie rozbudowanych gronach (o nadmiernej liczbie owoców) część owoców (w stadium niedojrzałości) usuwa się celem uzyskania jednakowej wielkości pozostałych na gronach owoców. Ponadto organ zakwestionował prawidłowość zgłoszonej we wniosku powierzchni zajmowanej przez rośliny ogórków. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 22 maja 2014 r., sygn. akt V SA/Wa 304/14 oddalił skargę skarżącej. Na skutek złożonej skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2016 r., sygn. akt II GSK 2353/14 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Sąd I instancji został zobowiązany przez NSA do dokonania rzetelnej oceny postępowania organu co do przesłanek wznowienia postępowania oraz zarzutów sformułowanych w skardze oraz dokonania kontroli jej legalności. Sąd I instancji ponownie rozpoznając sprawę wskazał, że w toku całego postępowania kwestię sporną stanowiło ustalenie rzeczywistego wystąpienia przesłanki wznowienia postępowania określonej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Jednocześnie WSA wskazał na związanie wykładnią prawa dokonaną przez NSA w wyroku z dnia 14 kwietnia 2016 r. i wynikającą z niego konieczność stwierdzenia, że organy zaniedbały uzasadnienie przesłanek wznowienia postępowania. W dalszej części uzasadnienia Sąd I instancji odniósł się do definicji "zielonych zbiorów". W ocenie Sądu I instancji przeprowadzona przez organ analiza dokumentacji nie uzasadnia wniosku, że skarżąca prowadziła zbiór handlowy jednocześnie z zielonym zbiorem (tj. z tych samych roślin w tym samym czasie) oraz nie poddała pełnej denaturacji produktów pochodzących z zielonego zbioru. Zdaniem WSA okoliczności podnoszone przez organ nie mają uzasadnienia w materiale akt sprawy, gdyż organ ocenił dowody bez prowadzenia wyczerpującej analizy, nie uwzględnił wyjaśnień złożonych przez stronę, ujętych w protokole kontroli ex-post nr 81/2012. Ponadto w ocenie Sądu I instancji zaskarżona decyzja wykazuje także braki w zakresie wskazania toku rozumowania przeprowadzonego przy interpretacji przepisów, zwłaszcza przepisu art. 84 ust. 1 lit. a) rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 534/2011 z dnia 7 czerwca 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców i warzyw (Dz.U.UE.L.2011.157.1 – dalej: rozporządzenie nr 543/2011). Sąd I instancji wskazał, że organ powinien jeszcze raz uzasadnić, w sposób szczegółowy i przekonujący treść zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia. W ocenie WSA rozstrzygnięcie nie spełnia warunków uzasadnienia prawnego decyzji a twierdzenie organu nie znajduje uzasadnienia w zgromadzonym materiale dowodowym. Zdaniem WSA organ nie wykazał, że strona nie przeprowadziła zielonego zbioru lub przeprowadziła go w sposób nieprawidłowy, tym samym nie miał podstaw do stwierdzenia, że zachodzą przesłanki do uchylenia decyzji dotychczasowej (tj. decyzji o udzieleniu wsparcia z dnia 6 września 2011 r.). Końcowo WSA stwierdził naruszenie art. 8 i art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., wskazując, że pracownik ARR – R G (Dyrektor OT ARR w G) brał udział w wydaniu pierwotnej decyzji. W ocenie Sądu I instancji uchybienie to spowodowało konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Prezes zaskarżając wyrok w całości domaga się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Organ na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 84 ust. 1 lit. 1 rozporządzenia nr 543/2011 i art. 85 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1580/2007 z dnia 21 grudnia 2007 r. ustanawiające przepisy wykonawcze do rozporządzeń Rady (WE) nr 2200/96, (WE) nr 2201/96 i (WE) nr 1182/2007 w sektorze owoców i warzyw (Dz.U.UE.L.2007.350.1 – dalej: rozporządzenie nr 1580/2007) polegającą na mylnym uznaniu, że w świetle tych przepisów dopuszczalne jest, aby producent pozyskiwał z uprawy objętej działaniem "zielone zbiory" produktów o dojrzałości handlowej i jednocześnie zachował prawo do wsparcia. Zdaniem Prezesa takie rozumienie przepisu jest wadliwe, gdyż dokonywanie zbiorów handlowych w trakcie "zielonego zbioru" dyskwalifikuje możliwość otrzymania wsparcia. Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie organ przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Skarżąca w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie w całości jako niemającej usprawiedliwionych podstaw oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego z uwzględnieniem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem zaistniały podstawy do rozpoznania skargi kasacyjnej. Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna Dyrektora została oparta na podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Organ zarzucił skarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego, art. 84 ust. 1 lit. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 543/2011 i art. 85 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1580/2007, polegające na błędnym przyjęciu, że w świetle tych przepisów dopuszczalne jest, by producent rolny z uprawy objętej działaniem "zielone zbiory" mógł uzyskiwać dojrzałe owoce lub warzywa zachowując prawo do unijnego wsparcia. Skarga kasacyjna Dyrektora nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Sąd II instancji stwierdza, że skarżony wyrok zapadł na skutek wyroku NSA z dnia 14 kwietnia 2016 r., II GSK 2354/14. Tym wyrokiem NSA uchylił wyrok WSA w W. z dnia 22 maja 2014 r., sygn. akt V SA/Wa 304/14. Powodem uchylenia wyroku było niezasadne przyjęcie i zaakceptowanie stanowiska organów ARiMR w sprawie wystąpienia przesłanki wznowienia postępowania określonej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Uchylając ten wyrok NSA wskazał, że w ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd I instancji dokona oceny sposobu działania organów w zakresie spełnienia warunków do wznowienia postępowania w sprawie przyznania skarżącej decyzją z dnia 6 września 2011 r. wsparcia z tytułu szkód w uprawie pomidorów spowodowanych bakterią EHEC. Rozstrzygnięcie sądu kasacyjnego nakładało na Sąd I instancji obowiązek wypowiedzenia się co do poprawności wszczęcia przez organy ARiMR postępowania wznowieniowego, bo ten zakres sprawy zdaniem NSA nie był poprawnie oceniony przez Sąd I instancji. Zakres sprawy określony w taki sposób i jednoznaczne stanowisko NSA prezentowane w uzasadnieniu wyroku z dnia 14 kwietnia 2016 r., II GSK 2353/14 dawało podstawę Sądowi I instancji do wiążącego wypowiedzenia się w kwestii formalnej, a więc poprawności zastosowania przez organy art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Jak zauważył wtedy NSA nierozstrzygnięcie tej kwestii nie daje podstaw do ważących wypowiedzi w pozostałym zakresie skargi, w tym do rozważań w zakresie poprawności stosowania prawa materialnego, zarówno przez Sąd I instancji, jak i NSA. Konieczność zachowania takiej kolejności rozpoznania sprawy ze skargi A O wynika z logiki samego postępowania wznowieniowego, w którym poprawność ustalenia praw i obowiązków strony postępowania może być badana tylko po spełnieniu warunków wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a., a więc po skutecznym wznowieniu postępowania zakończonego decyzją ostateczną. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie wątpliwe były podstawy wznowienia, to NSA nakazał Sądowi I instancji dokonanie oceny tego aspektu sprawy w postępowaniu przed organami ARiMR. Równocześnie NSA stwierdził wtedy, że do chwili jednoznacznego wypowiedzenia się o przesłance wznowienia z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. nie można dokonywać wykładni prawa materialnego. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a więc wyroku z dnia 23 września 2016 r., V SA/Wa 1731/16, Sąd I instancji w sposób niezasadny odnosi się do kwestii materialnych, zatem tych, które w rozpoznawanej sprawie, na tym etapie, nie mają dla sprawy znaczenia. W tym zakresie Sąd I instancji narusza prawo. Jednak to naruszenie odnosi się do uzasadnienia, bo jest jego wadą, czyli rozważaniami, które nie powinny być w ogóle podejmowane, skoro Sąd I instancji uznał, że organy nie rozstrzygnęły poprawnie kwestii podstaw wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia 6 września 2011 r. By móc wypowiedzieć się w tym zakresie trzeba jednoznacznie ustalić, że istniały powody do wznowienia postępowania, bo dopiero po wznowieniu, organy i Sąd I instancji mogą oceniać kontekst materialny sprawy, zatem w tym momencie będzie możliwa wykładnia przepisów i ustalenie znaczenia pojęcia "zielone zbiory". Na etapie uchylenia zaskarżonych decyzji i zlecenia organom wyjaśnienia podstaw wznowienia działanie takie jest niedopuszczalne. NSA podkreśla, że Sąd I instancji tylko kontroluje sposób stosowania prawa materialnego przez organy, które wykonują administrację. Sąd I instancji nie jest organem administracyjnym, zatem nie może dokonywać wykładni prawa za organ, przed wydaniem merytorycznej decyzji administracyjnej. W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji naruszył tę regułę, bo wypowiedział się w zakresie prawa materialnego. Wypowiedź ta jest jednak poza zakresem sprawy, z tego powodu nie może wiązać na podstawie art. 190 p.p.s.a. Wiążący charakter mogą mieć tylko ustalenia Sądu I instancji, które odnoszą się do oceny przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., bo ten aspekt sprawy został wyznaczony wyrokiem NSA z dnia 14 kwietnia 2016 r. Reasumując stwierdzić należy, że Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku podjął zbędne rozważania materialne. To jest wada wyroku, ale skarga kasacyjna nie podniosła zarzutu odnoszącego się do wady uzasadnienia. Wskazała tylko naruszenie prawa materialnego, którego nie mogło być w sprawie, skoro Sąd I instancji nie mógł wypowiadać się w tym zakresie, bo przyjął, że organy ARiMR nie dokonały poprawnej oceny przyczyn wznowienia postępowania. Z tych powodów oraz ze względu na treść art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.