II OSK 1310/17

Dnia 11 lipca 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny sędzia NSA Jerzy Siegień sędzia del. NSA Andrzej Irla (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 lipca 2017 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wójta Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 września 2016 r. sygn. akt IV SAB/Wa 257/16 w sprawie ze skargi G. B. na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 23 września 2016 r. (sygn. akt IV SAB/Wa 257/16) po rozpoznaniu sprawy ze skargi G. B. na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku, w pkt 1. wyroku zobowiązał Wójta Gminy [...] do rozpatrzenia, w terminie dwóch miesięcy od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, wniosku G. B. z dnia 19 lipca 2013 r. o ustalenie warunków zabudowy; w pkt 2. stwierdził, że Wójt Gminy [...] dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu powyższego wniosku i że bezczynność ta miała charakter rażący. Nadto, sąd I instancji zasądził na rzecz skarżącego koszty postępowania sądowego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: W skardze do WSA w Warszawie G. B. zarzucił Wójtowi Gminy [...] bezczynność przy rozpatrywaniu jego wniosku z lipca 2013 r. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie myjni samochodowej. Uzasadniając skargę podał, że wydawane przez Wójta kolejne negatywnie załatwiające jego sprawę orzeczenia, były uchylane przez organ odwoławczy. Podkreślił, że organ prowadzący jego postępowanie nie wykonał wytycznych zawartych w uzasadnieniu ostatniej, kasatoryjnej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, prawomocnym wyrokiem z dnia z 10 grudnia 2015 r. (sygn. akt IV SA/Wa 949/15) oddalił skargę na tę decyzję. W stadium postępowania sprzed wniesienia skargi na bezczynność, organ I instancji poinformował skarżącego o pozostawieniu jego sprawy bez rozpoznania (pismem z dnia 12 maja 2016 r.). Jednak – w ocenie skarżącego - wszelkie braki formalne żądana o ustalenie warunków zabudowy, zostały uzupełnione. Nie podjęto także nadal postępowania zawieszonego przez organ I. instancji. Skarżący zwrócił uwagę, że zawieszenie to nastąpiło jeszcze przed wydaniem przez Kolegium Odwoławcze decyzji kasatoryjnej. Nie ustalił też Wójt Gminy [...] stron postępowania. Wywodził skarżący, że Gmina [...], swoimi działaniami uniemożliwia realizację zamierzonego przedsięwzięcia, m.in. nakazując wykonanie przyłącza wodno-kanalizacyjnego. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że pomimo uzupełnienia przez skarżącego wniosku o ustalenie warunków zabudowy (co miało miejsce pismem z dnia 2 marca oraz z dnia 4 maja 2016 r.), w dalszym ciągu nie zostały spełnione ustawowe wymogi określone w art. 52 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie organu któremu zarzucono bezczynność, skarżący w dalszym ciągu: - nie dostarczył aktualnej kopii mapy zasadniczej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmującej teren, którego wniosek dotyczy i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, w zakresie określonym w § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588); - nie wyjaśnił kwestii wykorzystywania istniejącego od wielu lat zjazdu indywidualnego z drogi wojewódzkiej na działkę nr [...], nie przedłożył również decyzji na zmianę przedmiotowego zjazdu z indywidualnego na publiczny, tak jak faktycznie jest wykorzystywany; - nie wyjaśnił wpisania w uzupełnieniu wniosku z dnia 2 marca 2016 r. działki nr [...]. Nadto, w ocenie organu administracji, skarżący wbrew wymogowi nie zajął stanowiska co do: - infrastruktury technicznej tj. - wody, kanalizacji sanitarnej i kanalizacji deszczowej, energii elektrycznej, gazu; - właściwie określonych granic terenu objętego wnioskiem oraz granic oddziaływania inwestycji; w tym zakresie organ administracji podkreślił, że na załączonej mapie, złożonej przy uzupełnieniu wniosku w dniu 2 marca 2016 r., widnieją inne granice niż w treści wniosku (dotyczy to działki ew. nr [...]). Z kolei, w uzupełnieniu z dnia 2 marca 2016 r. skarżący wskazał na konieczność budowy nowego zjazdu; w pierwotnym zaś wniosku, nie było mowy o budowie zjazdu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 września 2016 r. orzekł w sposób wskazany na wstępie. Sąd I instancji podkreślił, że po rozpatrzeniu skargi G. B. na decyzję kasatoryjną z dnia [...] stycznia 2015 r., akta sprawy zostały doręczone organowi w dniu 29 marca 2016 r. Z treści uzasadnienia wyroku tego sądu (sygn. akt IV SA/Wa 949/15) wynikało, iż sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, co do braku spełnienia wymagań formalnych przedłożonego przez inwestora wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Jednocześnie sąd ten wskazał, że: "Wobec nieprawidłowości wniosku w zakresach określonych przez organ odwoławczy należy wezwać inwestora do uzupełnienia wniosku (jednak bez rygoru pozostawienia sprawy bez rozpoznania, w myśl art. 64 § 2 K.p.a., skoro postępowanie zostało już wszczęte, a nawet wydano decyzję – w I instancji). Analogicznie ma się rzecz z kwestią rysunków czy szkiców, których - co jest niesporne - nie załączono (...)." Mając powyższe na uwadze, sąd I instancji podkreślił kwestię związania przedstawionymi wytycznymi i oceną prawną sprawy. Wskazał, że w przypadku zaniechania uzupełnienia braków formalnych, organ administracji obowiązany był wdać decyzję o umorzeniu postępowania. Zaakcentował, iż oczywiste niewykonanie wytycznych zawartych w wyroku sądu, lecz postawienie sprawy bez rozpoznania, należy oceniać jako rażące naruszenie prawa. Było to powodem bezczynności w zakresie wydania orzeczenia w sprawie, pomimo upływu zakreślonych w K.p.a. terminów, od daty zwrotu akt organowi. W ocenie WSA w Warszawie, przedwczesne byłoby wypowiadanie się co do tego, czy wniosek o wydanie warunków zabudowy w dalszym ciągu nie spełnia wymagań formalnych. Sąd I instancji zwrócił jednak uwagę na następujące kwestie: - obszar, na który będzie oddziaływać inwestycja (art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) nie stanowi tożsamego pojęcia z "terenem analizowanym", o którym stanowi § 3 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ze wskazanego aktu prawnego wynika, iż określenie granic danego obszaru należy do organu administracji i stanowi element analizy prowadzonej z urzędu (art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Dlatego też materiały kartograficzne, niezbędne do przeprowadzania analizy, organ musi pozyskać we własnym zakresie i brak jest podstaw do obciążenia inwestora obowiązkiem przedkładania stosownych map; - strona może w toku postępowania dowolnie uzupełniać lub modyfikować złożony wniosek. Może to mieć jednak wpływ na zakres projektu decyzji, a więc potrzebę dokonywania kolejnych uzgodnień; w razie wątpliwości, co do ostatecznej woli inwestora – np. zakresu zamierzenia, numerów działek ewentualnie tego, gdzie ma być ono zrealizowane - organ administracji może zwrócić się do wnioskodawcy z zapytaniem zastrzegając, że w razie braku udzielenia odpowiedzi w określonym terminie będzie domniemywać zamiar, zgodnie z treścią kolejnego pisma czy wniosku pierwotnego; - o ile, wobec modyfikacji wniosku, zakresem przedsięwzięcia ma być objęta realizacja zjazdu publicznego, nie jest wymagane jeszcze na etapie ustalania warunków zabudowy uzyskanie uprzednio zgody na realizację tego rodzaju obiektu, w myśl wymagań ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2016 r. poz. 1440). Budowa zjazdu musi być jednak uwzględniona w treści projektu decyzji, co będzie miał na względzie zarządca drogi, dokonujący stosownych uzgodnień; - obowiązkiem inwestora jest określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej (art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. a w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym); to, czy zakreślone wnioskiem potrzeby są adekwatne do rodzaju przedsięwzięcia oraz czy mogą być one zapewnione (wobec treści art. 61 ust. 1 pkt 3 wskazanej ustawy) podlega ocenie na etapie samego postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy nie zaś w fazie wstępnej – oceny kompletności wniosku. Według WSA w Warszawie, trafnie zarzucono w skardze, że prowadzący postępowanie organ administracji w dalszym ciągu nie wydał postanowienia o podjęciu postępowania (zawieszonego w dniu [...] lutego 2014 r.). Powyższe uchybienie – zdaniem sądu I instancji – nie mogło mieć jednak wpływu na ocenę stanu bezczynności w występującego w ocenianej sprawie. Skoro bowiem dalej procedowano co do meritum sprawy, a nawet wydano orzeczenie w przedmiocie warunków zabudowy (decyzja z dnia [..] listopada 2014 r.), zaś po wydaniu decyzji kasatoryjnej, wezwano inwestora do uzupełnienia wniosku, uznać należało, że postępowanie zostało w istocie podjęte, mimo braku wydania stosownego orzeczenia w tym przedmiocie. Według WSA w Warszawie chybione są, jako przedwczesne, zarzuty dotyczące braku właściwego ustalenia stron postępowania. O ile powodem umorzenia postępowania miałby być wyłącznie brak uzupełnienia wniosku, o tyle status strony w tego rodzaju sprawie miałby jedynie inwestor. Orzeczenie takie nie dotyczy praw bądź obowiązków innych osób. Sąd I instancji podkreślił, że wytyczne sformułowane w wyroku WSA w Warszawie wydanym w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 949/15, odnośnie do sposobu prawidłowego ustalania kręgu stron postępowania, odnoszą się do merytorycznego etapu postępowania w przedmiocie warunków zabudowy, gdy ewentualne braki formalne wniosku zostaną uzupełnione. Sąd i instancji zwrócił też uwagę, że podnoszone w skardze zagadnienia związane z ewentualnymi nieprawidłowościami w zakresie realizacji przyłącza wodnego do działki inwestora wykraczają poza zakres sprawy na bezczynność organu administracji. Skargę kasacyjną od opisanego wyżej wyroku WSA w Warszawie z dnia 23 września 2016 r. wniósł Wójt Gminy [...] zaskarżając wyrok ten w całości. Zarzucił sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 149 par. 1 p.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię, co doprowadziło do uwzględnienia skargi na bezczynność, naruszając przy tym art. 35 par. 5 kpa i art. 97 par. 1 pkt 4 kpa poprzez brak uwzględnienia tego, że przedmiotowe postępowanie zostało zawieszone i nie ustąpiły przyczyny zawieszenia postępowania. W ramach tej podstawy kasacyjnej, zarzuciła strona skarżąca także naruszenie art. 7 i art. 77 par. 1 kpa poprzez nierozważenie wszystkich faktów i dowodów mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy i brak wyjaśnienia okoliczności spornych. W ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego skarga kasacyjna wskazywała na art. 73 ust. 3 ustawy Prawo ochrony środowiska – poprzez jego błędną wykładnię i zobowiązanie Wójta Gminy [...] do rozpatrzenia wniosku G. B. z dnia 19.07.2013 r. o ustalenie warunków zabudowy – w terminie 2-ch miesięcy od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, bez potrzeby dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz uwzględnienia interesu społecznego, pomimo że nie jest jasne jaki organ i w jakim trybie miałby stwierdzić, czy planowany zakład stwarza zagrożenie dla zdrowia lub życia. W oparciu o powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie domagał się uchylenia w całości zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 par. 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2017 r., poz. 1369; dalej ustawa powoływana jako p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 par. 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Powyższe oznacza, że zakres rozpoznawania sprawy wyznaczyła przez wskazanie podstaw kasacyjnych strona wnosząca skargę kasacyjną. Strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego, wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zadaniem zostały przez Sąd naruszone (art. 174 p.p.s.a.), a nadto obowiązana jest uzasadnić przytoczone podstawy kasacyjne (art. 176 par. 1 pkt 2 p.p.s.a.). Złożona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, w związku z czym podlegała oddaleniu. W zakresie podstawy kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania skarga kasacyjna zarzucała błędną wykładnię art. 149 par. 1 p.p.s.a. przy jednoczesnym naruszeniu art. 35 par. 5 i art. 97 par. 1 pkt 4 K.p.a. W ocenie strony skarżącej kasacyjnie, sąd I instancji nie uwzględnił tego, że postępowanie, w którym zarzucana była bezczynność (w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy) zostało zawieszone i nie ustały przyczyny zawieszenia tegoż postępowania. Wg Wójta Gminy [...], fakt wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania w przedmiocie warunków zabudowy powodował to, iż sąd I instancji nie był uprawniony do stwierdzenia stanu bezczynności w tym postępowaniu. Zajmując stanowisko względem tego zarzutu należy zauważyć, iż trafnie wskazuje skarga kasacyjna, że nie jest dopuszczalne stwierdzanie bezczynności w zakresie obejmującym okres zawieszenia postępowania administracyjnego. Wniosek taki wynika z brzmienia art. 35 par. 5 K.p.a. i jest konsekwencją przyjęcia, że we wskazanym przypadku, stronie postępowania przysługują stosowne środki prawne ukierunkowane na zwalczanie faktu zawieszenia postępowania i nadania mu właściwego biegu. Wskazać jednak należy, iż powyższy pogląd całkowicie nie przystaje do realiów ocenianej sprawy. W tym bowiem postępowaniu, postanowienie o zawieszeniu postępowania prowadzonego z wniosku G. B. wydane zostało w dniu [...].02.2014 r. (k. 82 a.a.). Z postanowienia tego wynika przy tym, że powodem zawieszenia było "rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego przez inne organy". Wójt zwrócił się następnie do różnych instytucji aby podały informację o potencjalnej szkodliwości myjni samochodowej na życie i zdrowie ludzi oraz o ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej. Abstrahując od tego, czy powyższe uzasadnia zawieszenie postępowania w oparciu o art. 97 par. 1 pkt 4 K.p.a. zaakcentować trzeba, iż w trakcie formalnego zawieszenia postępowania, organ administracji wydał merytoryczną decyzję (z dnia [...].04.2014), która następnie była weryfikowana w toku instancji (decyzja kasatoryjna SKO w P. z dnia [...].06.2014 r.). W dalszej zaś kolejności wydana została nowa decyzja organu I instancji (z dnia [...].11.2014 r.), która również była przedmiotem ocen SKO w P. (decyzja kasatoryjna z dnia [...].01.2015 r.). To zaś ostatnio wskazane orzeczenie było kontrolowane przez WSA w Warszawie (wyrok z dnia 10.12.2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 949/15). Przedstawiony tok postępowania wskazuje więc na to, że mimo zawieszenia postępowania administracyjnego, i braku jego podjęcia, postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy było prowadzone, tj. podejmowano czynności, wydawano merytoryczne decyzje. Rację zatem miał sąd I instancji w zaskarżonym wyroku stwierdzając, iż w opisanej wyżej sytuacji należało uznać, że postępowanie administracyjne zostało w istocie podjęte, choć nie wydano w tym przedmiocie stosownego (formalnego) orzeczenia. W takich też okolicznościach nie można więc przyjmować aby przedłużający się brak wydania orzeczenia kończącego postępowanie z wniosku inwestora (o ustalenie warunków zabudowy) mógł być usprawiedliwiany faktem uprzedniego zawieszenia postępowania. Nie sposób więc zasadnie stawiać sądowi I instancji zarzut uchybienia art. 97 par. 1 pkt 4 K.p.a. powołując się na okoliczność wydania na początku 2014 r. postanowienia o zawieszeniu, w sytuacji, gdy po tej dacie, organ podejmował szereg czynności, w tym wydawał decyzje weryfikowane następnie w toku instancji oraz przez sąd administracyjny. Czynności te świadczą jednoznacznie o tym, iż postępowanie administracyjne było prowadzone. Reasumując powyższe należy zatem stwierdzić, że brak jest podstaw do uznania, iż sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 149 par. 1 p.p.s.a. w zw. art. 35 par. 5 K.p.a. i art. 97 par. 1 pkt 4 oraz art. 7 i art. 77 par. 1 K.p.a. Również jako pobawiony usprawiedliwionych podstaw ocenić należało zarzut błędnej wykładni prawa materialnego tj. art. 73 ust. 3 ustawy Prawo ochrony środowiska. Po pierwsze stwierdzić należy, iż uzasadnienie sądu I instancji wskazuje, iż sąd ten nie dokonywał w ogóle wykładni tego przepisu i go w sprawie tej nie stosował. Nie mógł zatem WSA w Warszawie wskazanej regulacji naruszyć, w tym, w sposób określony w podstawie skargi kasacyjnej. Po drugie, przepis art. 73 ust. 3 Prawa ochrony środowiska stanowi, że w obrębie zwartej zabudowy miast i wsi jest zabroniona budowa zakładów stwarzających zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi, a w szczególności zakładów stwarzających zagrożenie wystąpienia poważnej awarii przemysłowej (...). Definicja "poważnej awarii przemysłowej" zawarta jest w art. 3 pkt 24 w zw. z pkt 23 tego przepisu. Jest to bowiem poważna awaria w zakładzie, w szczególności emisja, pożar lub eksplozja, powstałe w trakcie procesu przemysłowego, magazynowania lub transportu, w których występuje jedna lub więcej niebezpiecznych substancji, prowadzące do natychmiastowego powstania zagrożenia życia lub zdrowia ludzi lub środowiska lub powstania takiego zagrożenia z opóźnieniem. W przepisie tym chodzi zatem o zjawiska nadzwyczajne, których przykładem mogą być poważne awarie zakładu przemysłowego. Stosownie natomiast do art. 3 pkt 48a cytowanej ustawy, przez zakład stwarzający zagrożenie wystąpienia poważnej awarii przemysłowej - rozumie się zakład o zwiększonym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej lub zakład o dużym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej, o których mowa w art. 248 ust. 1 ustawy. Analiza powołanych wyżej przepisów, w kontekście tytułu IV ustawy Prawo ochrony środowiska ("Poważne awarie") i odniesienie tych regulacji prawnych do rodzaju inwestycji objętej wnioskiem G. B. z dnia 19 lipca 2013 r. (o ustalenie warunków zabudowy dla myjni samochodowej) – prowadzi do wniosku, że nie mają one w sprawie tej zastosowania. Inwestycja, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy jest stosunkowo niewielkim zamierzeniem budowlanym, co do którego brak jest zasadnych podstaw do przyjmowania, iż stanowić może taki rodzaj zakładu, który charakteryzuje się zwiększonym lub dużym ryzykiem wystąpienia poważnej awarii przemysłowej, w rozumieniu wyżej wskazanym. Okoliczność zaś, że dla prowadzącego postępowanie organu administracji publicznej nie jest jasne, jaki organ miałby stwierdzać czy myjnia samochodowa stwarza zagrożenie dla zdrowia lub życia ludzi, nie oznacza jeszcze, iż błędna była ocena sądu I instancji wyrażona w kwestii bezczynności tego organu w rozpatrzeniu wniosku inwestora o ustalenie warunków zabudowy dla wskazanej inwestycji. Z przedstawionych względów uznając, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 p.p.s.a., orzekł o jej oddaleniu.