II OSK 723/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie Sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) Sędzia del. WSA Paweł Groński Protokolant asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wójta Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 września 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 1445/16 w sprawie ze skargi Wójta Gminy [...] na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] kwietnia 2016 r. numer [...] w przedmiocie wymierzenia kary administracyjnej za wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego z naruszeniem terminu oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 23 września 2016r., sygn. akt IV SA/Wa 1445/16, oddalił skargę Wójta Gminy D. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] kwietnia 2016r. numer [...] w przedmiocie wymierzenia kary administracyjnej za wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego z naruszeniem terminu. Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: W dniu 2 grudnia 2010r. Wójt Gminy D., po rozpatrzeniu wniosku E. S.A. Oddział w [...], Rejon Dystrybucji [...], wydał decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie linii kablowej nN-0,4 kV i złączy kablowych w obrębie [...]. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] października 2014 r. nałożył na Wójta Gminy D. karę pieniężną w wysokości 11.000 zł za wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji przedmiotowej inwestycji celu publicznego z naruszeniem terminu określonego w art. 51 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199, ze zm., dalej: u.p.z.p.).. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2016r. Minister Infrastruktury i Budownictwa - po rozpatrzeniu zażalenia Wójta Gminy D. - utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie Minister wskazał, że zgodnie z art. 51 ust. 2 u.p.z.p., w przypadku niewydania przez właściwy organ decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę pieniężną w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Wpływy z kar pieniężnych stanowią dochód budżetu państwa. Tak określony termin stanowi gwarancję ochrony praw inwestora do rozpatrzenia wniosku w rozsądnym terminie, a więc bez zwłoki. W tej sytuacji organ wyższego stopnia pozbawiony został możliwości swobodnego i uznaniowego decydowania o wymierzeniu kary pieniężnej. Organ ten, po ustaleniu liczby dni przekroczenia wskazanego terminu, ma obowiązek wymierzenia kary w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Brzmienie art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie daje podstaw do uznaniowości. Wymierzenie kary jest obligatoryjne. Jedynie wykazanie, że opóźnienie powstało z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu powoduje, że kara pieniężna za okres, w którym to usprawiedliwione opóźnienie powstało, nie będzie wymierzona. Wojewoda ustalił, że postępowanie prowadzone przez skarżącego toczyło się przez 125 dni. Po odliczeniu od okresu trwania postępowania, tj. od 125 dni, ustawowych 65 dni, 12 dni związanych z uzupełnieniem wniosku przez inwestora (od dnia 18 września 2010r. do dnia 30 września 2010r.) oraz 26 dni przeznaczonych na uzgodnienie projektu decyzji (liczonych od dnia 4 listopada 2010r. do dnia 29 listopada 2010 r.), Wojewoda orzekł, że decyzja lokalizacyjna została wydana z 22-dniową zwłoką. W ocenie Ministra, Wojewoda błędnie ustalił liczbę dni zwłoki Wójta w wydaniu decyzji lokalizacyjnej, co skutkowało wymierzeniem kary w nieprawidłowej wysokości. Zdaniem Ministra, słusznie ustalił organ I instancji, iż postępowanie w przedmiotowej sprawie toczyło się przez 125 dni. Jednak wezwanie do usunięcia braku wniosku zostało nadane w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego w dniu 24 września 2010r., a odebrane przez inwestora w dniu 27 września 2010 r. Inwestor uzupełnił wskazany przez organ brak formalny wniosku w dniu 29 września 2010 r. A zatem, okres od dnia 25 września 2010r., tj. od dnia następującego po dniu nadania wezwania do usunięcia braku wniosku, do dnia 29 września 2010 r. (5 dni), podlega na podstawie art. 51 ust. 2c u.p.z.p. odliczeniu od 65-dniowego terminu na wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, jako opóźnienie spowodowane z winy strony. Następnie pismem z dnia 3 listopada 2010 r., Wójt wystąpił o uzgodnienie projektu decyzji lokalizacyjnej do RDOŚ. Pismo o uzgodnienie projektu decyzji zostało nadane w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego w dniu 5 listopada 2010 r., a doręczone w dniu 9 listopada 2010 r. Postanowieniem z dnia 23 listopada 2010 r. RDOŚ uzgodnił projekt decyzji, a postanowienie to wpłynęło do Urzędu Gminy D. w dniu 29 listopada 2010 r. Uzgodnienia dokonano zatem w 21-dniowym terminie, o którym mowa w art. 53 ust. 5c u.p.z.p. Odliczeniu na podstawie art. 51 ust. 2c ww. ustawy podlega okres od dnia następującego po dniu nadania pisma o uzgodnienie do dnia wpływu postanowienia w sprawie uzgodnienia do organu, bądź - jeśli takowe nie zapadło - do dnia uzgodnienia projektu decyzji w trybie tzw. "milczącej zgody". Tak więc odliczeniu od 65-dniowego terminu na wydanie omawianej decyzji podlega okres 24 dni przeznaczonych na uzgodnienie projektu decyzji, liczonych od dnia 6 listopada 2010 r. do 29 listopada 2010 r. Po odliczeniu od okresu trwania postępowania, tj. od 125 dni ustawowych 65 dni, 5 dni związanych z uzupełnieniem wniosku przez inwestora oraz 24 dni przewidzianych na uzgodnienie projektu decyzji lokalizacyjnej, otrzymujemy wyliczenie, z którego wynika, że decyzja Wójta została wydana z 31–dniową zwłoką. Minister stwierdził, że błąd Wojewody wpłynął zatem na zaniżenie wymiaru kary pieniężnej nałożonej na Wójta, jednak - stosownie do art. 139 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. - organ odwoławczy nie może wydać postanowienia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że zaskarżone postanowienie rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny, co nie miało miejsca w przedmiotowej sprawie. Odnośnie zarzutów zażalenia Minister stwierdził, że nie zasługują one na uwzględnienie, przy czym zgodził się ze skarżącym, że Wojewoda dopuścił się naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 51 ust. 2 i 2c u.p.z.p., bowiem nie rozpatrzył wnikliwie zebranego materiału dowodowego, przez co dokonał błędnych ustaleń co do okresów podlegających odliczeniu od 65-dniowego terminu, a co za tym idzie nałożył na Wójta Gminy D. karę w nieprawidłowej wysokości, jednakże, błędy te nie noszą znamion rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 139 k.p.a. W skardze na powyższe postanowienie Wójt Gminy D. zarzucił naruszenie: art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niezapewnienie stronie możliwości czynnego udziału w postępowaniu w ten sposób, że przed wydaniem postanowienia organ nie umożliwił skarżącemu wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; art. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego do załatwienia sprawy i niewyczerpujące rozpatrzenie całego materiału dowodowego; art. 61 § 1 i 3 w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że postępowanie administracyjne zostaje wszczęte z chwilą złożenia żądania, bez względu na to czy odpowiada ono wymogom formalnym wniosku przewidzianym w przepisach prawa; art. 51 ust. 2 i 2c u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, iż do terminu 65 dni na wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wlicza się okres od dnia doręczenia organowi żądania mającego wady formalne do dnia uzupełnienia braków formalnych wniosku. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że organ II instancji trafnie uznał, że Wójt Gminy D. pozostawał w nieuzasadnionej zwłoce z wydaniem decyzji lokalizacyjnej łącznie przez okres 31 dni, co musiało skutkować wymierzeniem Wójtowi kary przewidzianej w ustawie. Słusznie przy tym Minister uznał, że aczkolwiek kwota kary została ustalona przez organ I instancji wadliwie (tj. w wymiarze zaniżonym), co wyniknęło z nieprawidłowego przyjęcia przez Wojewodę, że zwłoka Wójta przy wydaniu decyzji lokalizacyjnej była mniejsza (22 dni) niż w rzeczywistości (31 dni), to z racji normy wynikającej z art. 139 k.p.a. jej podwyższenie w II instancji było prawnie niedopuszczalne. Zdaniem Sądu zarzuty skargi nie zasługiwały na uwzględnienie. Sąd podkreślił, że skarżący nie skonkretyzował w skardze, na czym miałoby polegać naruszenie przez organ odwoławczy art. 10 § 1 k.p.a., jak również nie sprecyzował, jakich czynności nie mógł dokonać wskutek niezawiadomienia go o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, przed wydaniem przez organ II instancji zaskarżonego postanowienia. Tym samym zarzut ten nie zasługiwał na uwzględnienie. Organ II instancji wnikliwie przeanalizował też zarówno akta postępowania lokalizacyjnego, jak i akta postępowania przeprowadzonego przez Wojewodę, a także rozpatrzył wszelkie wyjaśnienia skarżącego zawarte w zażaleniu. Jak wyjaśniono wewnętrzne problemy organizacyjne organu nie mogą w żaden sposób wpływać na realizację obowiązku wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego w terminie określonym w art. 51 ust. 2 u.p.z.p. Swej bezczynności i zwłoki w załatwieniu sprawy organ nie może tłumaczyć urlopem pracownika merytorycznego prowadzącego postępowanie lokalizacyjne, trudnościami kadrowymi, brakiem etatów czy też dużą liczbą prowadzonych spraw. W związku z powyższym powierzenie prowadzenia spraw z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego jednemu pracownikowi zatrudnionemu na 1/2 etatu, a także duża liczba wpływających wniosków o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz przebywanie pracownika na urlopie wypoczynkowym w chwili wpływu wniosku inwestora, nie należą do przyczyn niezależnych od organu, o których mowa w art. 51 ust. 2c ustawy. Sąd nie zgodził się także ze stanowiskiem skarżącego, że dni, w których sporządzał wezwanie do uzupełnienia braku wniosku, tj. 17 września 2010 r., i pismo z prośbą o uzgodnienie projektu decyzji lokalizacyjnej, tj. 3 listopada 2010 r., oraz dzień wydania decyzji, tj. 2 grudnia 2010 r., nie podlegają wliczeniu do 65-dniowego terminu. W postępowaniu w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za nieterminowe wydanie decyzji lokalizacyjnej, przy ustalaniu okresu podlegającego odliczeniu znaczenie ma nie data, jaką zostało opatrzone wezwanie skierowane do wnioskodawcy czy też pismo adresowane do organu uzgadniającego, ale moment ich wprowadzenia do obrotu prawnego, tj. nadania w placówce pocztowej lub bezpośredniego doręczenia przez pracownika organu bądź inną upoważnioną do tego osobę (z zastrzeżeniem art. 57 § 1 k.p.a.). Sąd nie podzielił również stanowiska, że termin 65 dni na wydanie decyzji lokalizacyjnej należy liczyć od dnia doręczenia organowi kompletnego wniosku. W myśl art. 51 ust. 2 u.p.z.p. właściwy organ powinien wydać decyzję w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, bez względu na jego kompletność. W sytuacji, gdy wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego obarczony jest brakami, wówczas od okresu trwania postępowania należy odliczyć okres związany z wezwaniem inwestora do uzupełnienia wniosku, liczony od dnia następującego po dniu nadania wezwania do dnia wpływu uzupełnionych braków (tak jak w niniejszej sprawie), bowiem jest to okres opóźnienia powstałego z winy strony. Wbrew twierdzeniu skarżącego, brak jest natomiast przesłanek przemawiających za uznaniem, że terminem podlegającym odliczeniu jest również okres pomiędzy wpływem niekompletnego wniosku, a wezwaniem wnioskodawcy do uzupełnienia braków we wniosku. W zaskarżonym postanowieniu organ odwoławczy ustosunkował się także do wyjaśnień skarżącego i wyczerpująco wyjaśnił dlaczego okoliczności wskazywane przez Wójta w zażaleniu nie mogą być uznane za uzasadnioną przeszkodę w załatwieniu sprawy w ustawowym terminie. Minister na podstawie ustalonych okoliczności sprawy zastosował właściwe przepisy prawa materialnego, a fakt, że wydane rozstrzygnięcie nie satysfakcjonuje skarżącego nie świadczy o niezgodności zaskarżonego postanowienia z prawem. Skargą kasacyjną Wójt Gminy D. zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego polegające na naruszeniu art. 51 ust. 2 i 2c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz.U. z 2016 r. poz. 778 ze zm.), poprzez błędną wykładnię (a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie), polegającą na przyjęciu, iż do terminu 65 dni na wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wlicza się okres od dnia doręczenia organowi żądania (wniosku) mającego wady formalne do dnia wezwania do uzupełnienia braków formalnych wniosku, co doprowadziło do wydania wyroku niezgodnego z prawem, który utrzymał w mocy postanowienie nakładające na Wójta Gminy D. karę pieniężną w wysokości 11.000 zł. Z uwagi na powyższy zarzut wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że okres pomiędzy wpływem niekompletnego wniosku a wezwaniem wnioskodawcy do uzupełnienia braków we wniosku stanowi okres opóźnienia spowodowany z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Przepis ten należy odczytywać łącznie z art. 61 § 3 i art. 64 § 2 k.p.a., bowiem skutecznym może być jedynie taki wniosek, który nie jest dotknięty wadami formalnymi. Przyjęcie odmiennej interpretacji doprowadziło do wydania wyroku niezgodnego z prawem. Ustawodawca w art. 51 ust. 2 u.p.z.p., używa sformułowania "zwłoka", którego definicji legalnej nie odnajdziemy w przepisach tej ustawy. Pojęcie "zwłoki" występuje w przepisach Kodeksu cywilnego, na podstawie którego jest jednolicie wykładane i jest związane z działaniem lub zaniechaniem zawinionym. Natomiast, zdaniem strony skarżącej, nie możemy mówić o takim, w przypadku gdy wnioskodawca składa niekompletny wniosek, któremu nie można nadać biegu. Z tego względu cały okres od dnia wpłynięcia żądania obarczonego brakami formalnymi tj. od dnia 31 lipca 2010 r. do jego uzupełnienia w dniu 29 września 2010r. nie podlega wliczeniu do terminu na wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Mając powyższe na uwadze od dnia 30 września 2010r. do dnia 2 grudnia 2010 r., nawet przy pominięciu okresów niepodlegających wliczeniu, termin w którym wydano przedmiotową decyzję wynosi 63 dni, a w takim wypadku nie doszło do przekroczenia ustawowego terminu. W ocenie skarżącego istotny jest również fakt, iż termin złożenia wniosku przypadał na okres urlopu pracownika urzędu, a także okres urlopowy urbanisty, który jako podmiot zewnętrzny świadczył usługi na rzecz urzędu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Nieusprawiedliwiony jest zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 51 ust. 2 i 2c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz.U. z 2016 r. poz. 778 ze zm.), tak przez jego błędną wykładnię jak i niewłaściwe zastosowanie. Zgodnie z art. 51 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm.- dalej: u.p.z.p.), w przypadku niewydania przez właściwy organ decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę pieniężną w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Zdaniem strony skarżącej, 65 – dniowy termin do wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego należy liczyć od dnia uzupełnienia braków formalnych wniosku i z tego względu okres od dnia wpłynięcia żądania obarczonego brakami formalnymi, tj. od dnia 31 lipca 2010 r., do jego uzupełnienia w dniu 29 września 2010r. nie podlega wliczeniu do terminu na wydanie decyzji. Z powyższym stanowiskiem strony nie można się zgodzić, a to z poniższych względów. Jak stanowi art. 51 ust. 2c u.p.z.p. do terminu, o którym mowa w ust. 2, nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Ustawodawca w art. 51 ust. 2 u.p.z.p. przewidział 65 – dniowy termin do wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wyjątkiem od tej zasady jest sytuacja, gdy organ właściwy do wydania decyzji - pomimo podejmowanych, przewidzianych prawem działań i przy zachowaniu zasad i reguł prawidłowego postępowania administracyjnego - nie ma możliwości wydania rozstrzygnięcia w sprawie w zakreślonym przez ustawodawcę terminie. A zatem, muszą to być takie czynności, bez dokonania których organ nie może wydać decyzji i równocześnie postępowanie administracyjne będzie przeprowadzone z poszanowaniem zasad i reguł postępowania administracyjnego i nie będzie obarczone bezczynnością czy przewlekłością. Racjonalny ustawodawca wyznaczając organowi maksymalny termin na wydanie decyzji musiał uwzględnić czynności, jakie należy przeprowadzić w każdym postępowaniu administracyjnym i uwzględnić charakter postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. W przeciwnym wypadku wprowadzenie tego przepisu do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym traciłoby sens. Z wyraźnej woli ustawodawcy termin, o jakim mowa w art. 51 ust. 2 u.p.z.p. należy liczyć od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji. Początek terminu do wydania decyzji należy liczyć od dnia złożenia wniosku o wydanie decyzji, nawet w sytuacji, gdy wniosek ten nie jest kompletny ( por. wyroki Naczelnego Sadu Administracyjnego: z dnia 6 czerwca 2018r., sygn. akt II OSK 3137/17; z dnia 26 września 2017r, sygn. akt II OSK 127/16 – publik. CBOSA). Inne rozumienie art. 51 ust. 2 u.p.z.p. nie znajduje uzasadnienia, tak w samym brzmieniu tego przepisu, jak i w celu, jaki przyświecał ustawodawcy w określeniu ustawowego terminu do wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Celem wprowadzenia tego przepisu jest zapobieżenie bezczynności organu i przewlekłości postępowania administracyjnego. Wykładnia przepisu nie może prowadzić do obejścia prawa. A tak mogłoby być, gdyby termin ten biegł od dnia usunięcia braków wniosku. Wówczas bowiem nie miałoby znaczenia jak długo organ pozostawał bezczynny od dnia wpływu wniosku o wydanie decyzji do dnia wezwania wnioskodawcy do usunięcia braków wniosku. W niniejszej sprawie inwestor złożył wniosek w dniu 30 lipca 2010 r. – data wpływu wniosku do Urzędu Gminy w D. Przypomnieć należy, iż zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Wezwanie zaś do uzupełnienia podania o aktualną mapę sytuacyjno-wysokościową dla celów informacyjnych w skali 1:1000 organ wystosował do wnioskodawcy pismem z dnia 17 września 2010r. To zaś oznacza, iż od dnia wpływu wniosku do dnia sporządzenia pisma wzywającego do usunięcia braków wniosku organ pozostawał bezczynny. Trudno w takiej sytuacji uznać, że prawie 50 dniowa bezczynność organu była niezależna od organu. Nie można też przyjąć, że organ potrzebował tak długiego okresu, aby zauważyć brak mapy. Zaznaczyć przy tym należy, iż wnioskodawca w terminie kilku dni od otrzymania wezwania uczynił zadość temu wezwaniu. Rację ma zatem Sąd pierwszej instancji, że termin do wydania decyzji w niniejszej sprawie biegł od dnia złożenia wniosku o wydanie decyzji, a odliczeniu podlega okres od dnia wezwania wnioskodawcy przez organ do usunięcia braków formalnych wniosku do dnia uzupełnienia wniosku. Zasadnie też Sąd pierwszej instancji uznał, że organ zwłoki w załatwieniu sprawy nie może tłumaczyć się urlopem pracownika, urlopem urbanisty i trudnościami kadrowymi. W tym stanie rzeczy Sądowi pierwszej instancji nie można też skutecznie zarzucić niewłaściwego zastosowania art. 51 ust. 2 i ust. 2c) u.p.z.p. Z powyższych względów należy uznać, że zarzut skargi kasacyjnej nie zasługuje na uwzględnienie. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy - Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.