I SAB/Wa 539/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska - Jaroszewicz Sędziowie WSA Jolanta Dargas WSA Tomasz Szmydt (spr.) Protokolant referent Joanna Kicińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 września 2016 r. sprawy ze skargi T. K., K. K., A. K., A. K. i S. K. na bezczynność Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiocie rozpoznania odwołania od decyzji 1. zobowiązuje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do rozpatrzenia odwołania od decyzji Wojewody L. z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. wymierza Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi grzywnę w wysokości 500 (pięćset) złotych; 4. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz T. K., K. K., A. K., A. K. i S. K. solidarnie kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 26 kwietnia 2016 r. T. K., K. K., A. K., A. K. i S. K. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie rozpoznania odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia, że nieruchomość pn. [...] stanowiąca byłą własność A. K. oraz nieruchomość pn. [...], stanowiąca byłą własność M. K., położona w [...], podlega pod działanie art. 2 ust. 1lit e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. W uzasadnieniu skarżący wskazali, iż pomimo upływu ponad 4 miesięcy od przekazania organowi odwołania nie została wydana decyzja, a skarżący nie uzyskali żadnych informacji dotyczących rozpoznawania przedmiotowej sprawy. W ocenie skarżących zostały przekroczone terminy na załatwienie sprawy określone w art. 35 k.p.a. Co więcej, organ nie wypełnił obowiązku określonego w art. 36 kpa. W związku z bezczynnością Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, na podstawie art. 37 ust. 1 kpa skarżący pismem z dnia 3 marca 2016r. wezwali Ministra do usunięcia powyższych naruszeń prawa. Wezwanie to do dnia wniesienia skargi do Sądu pozostało bez odpowiedzi tj. Minister nie wyjaśnił stronom istoty przedłużającego się milczenia. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie wskazując, iż przy piśmie z dnia 3 marca 2016 r. poinformowano strony postępowania, że odwołanie od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2015 r. zostanie rozpatrzone do dnia 30 czerwca 2016 r. Ponadto Minister wskazał, iż wpływające do Ministerstwa wnioski są rozpatrywane według kolejności wpływu i reguła ta jest ściśle przestrzegana. Tym samym obiektywnie uzasadnione przedłużenie terminu rozpoznania odwołania skarżących – przy jednoczesnym informowaniu stron o przyczynach zwłoki i wskazywaniu nowego terminu rozpoznania sprawy – czyni zdaniem Ministra zarzut bezczynności organu niezasadnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona, co skutkowało wydaniem przez Sąd wyroku zobowiązującego organ do wydania orzeczenia w określonym terminie. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej poprzez rozpoznawanie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. Zgodnie natomiast z art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a ppsa). Instytucja skargi na bezczynność ma na celu doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, kontrola Sądu zmierza zaś do sprawdzenia, czy istotnie organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu wniosku. Oceniając powyższe okoliczności, Sąd bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie orzekania. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żądanych czynności w sprawie i - mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (wyrok NSA z dnia 5 lutego 1999 r., sygn. akt I SAB 90/98, LEX nr 48016). Skarga na bezczynność, czy przewlekłe prowadzenie postępowania ma na celu ochronę strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że podejmując rozstrzygnięcie w sprawie ze skargi na bezczynność lub przewlekłość organu, Sąd uwzględnia stan sprawy istniejący w dniu orzekania. Wskazuje się również, że w trybie powołanego art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd może tylko orzec o obowiązku wydania aktu w określonym terminie, nie może natomiast nakazywać organowi sposobu tego rozstrzygnięcia, ani też bezpośrednio orzekać o prawach lub obowiązkach skarżącego. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że z zasad ogólnych postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy (art. 12 § 1 k.p.a.). Ponadto z przepisu art. 35 § 1 k.p.a. wynika obowiązek załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). O każdym przypadku nie załatwienia sprawy w terminie, organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Powyższe przepisy wyznaczają zatem organowi administracji publicznej standardy obowiązujące przy załatwianiu spraw. Jeżeli organ nie stosuje się do owych standardów mamy do czynienia z nie załatwieniem sprawy w terminie, co jest równoznaczne z pozostawaniem przez organ w stanie bezczynności i to zarówno w przypadku nie załatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jak również w terminie dodatkowym, o którym mowa w art. 36 § 1 k.p.a. Podkreślić przy tym należy, że bezczynność organu administracji publicznej występuje nie tylko wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie ale również wtedy, gdy je podjął, lecz mimo ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem decyzji lub innego aktu administracyjnego. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że w sprawie niniejszej zaistniały przesłanki uzasadniające stwierdzenie bezczynności Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi a tym samym wydanie orzeczenia, o którym mowa w art. 149 § 1 p.p.s.a., a więc zobowiązania organu do wydania aktu w określonym terminie. Poza sporem jest bowiem to, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie rozpoznał odwołania skarżących z dnia 27 listopada 2015 r. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia, że nieruchomość pn. [...] stanowiąca byłą własność A. K. oraz nieruchomość pn. [...], stanowiąca byłą własność M. K., położona w obrębie [...], podlega pod działanie art. 2 ust. 1lit e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Z nadesłanych do akt sprawy dokumentów wynika w sposób bezsporny, że do dnia wniesienia przez skarżących przedmiotowej skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oraz do dnia rozprawy, organ nie wydał rozstrzygnięcia w sprawie. W związku z powyższym zarzut bezczynności organu przy rozpoznawaniu wniosku skarżących należało uznać za uzasadniony, co skutkuje wyznaczeniem miesięcznego terminu do załatwienia sprawy. Oceniając przesłanki wynikające z art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd doszedł do przekonania, że bezczynność organu w rozpoznaniu niniejszej sprawy miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, z uwagi na fakt, iż odwołanie skarżących z dnia 27 listopada 2015 r. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...] nie zostało rozpoznane do dnia wydania niniejszego orzeczenia, ani też organ nie podjął żadnej czynności zmierzającej do rozpatrzenia przedmiotowego odwołania - mimo zebranego materiału dowodowego w sprawie. Minister ustosunkowując się do zarzutów skarżących wskazał, iż wpływające do Ministerstwa wnioski są rozpatrywane według kolejności wpływu i reguła ta jest ściśle przestrzegana. Tym samym obiektywnie uzasadnione przedłużenie terminu rozpoznania odwołania skarżących – przy jednoczesnym informowaniu stron o przyczynach zwłoki i wskazaniu nowego terminu rozpoznania sprawy do dnia 30 czerwca 2016 r. (pismo organu z dnia 3 marca 2016r.) – czyni zdaniem Ministra zarzut bezczynności organu niezasadnym. Minister podkreślił ponadto, iż kolejność wpływu jest jedynym obiektywnym i sprawiedliwym kryterium decydującym o porządku rozpatrywania, stosowanym przez szereg instytucji państwowych. Ponadto podniesiono, że postępowanie dowodowe przeprowadzone przez organ I instancji cechują istotne braki. W ocenie Sądu prawidłowe jest stanowisko organu, iż wnioski rozpoznaje on według kolejności wpływu. Jednakże tak długi okres rozpoznawania tych wniosków, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, w świetle przepisów k.p.a. jest niedopuszczalne. Ponadto pomimo istotnych braków w postępowaniu dowodowym przeprowadzonym przez organ I instancji - Minister od czasu wpływu odwołania t.j. od grudnia 2015 r. nie dokonał, żadnej czynności zmierzającej do zgromadzenia całości materiału dowodowego w sprawie. Biorąc powyższe okoliczności pod uwagę, a w szczególności stopień naruszenia prawa powstały w związku z ponad półroczną bezczynnością Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, w rozpoznaniu odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2015 r., Sąd uznał, że bezczynność Ministra nosi cechy rażącego naruszenia prawa. Stosownie do treści art. 149 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uznał za uzasadniony wniosek skarżących o ukaranie organu grzywną. Za najbardziej adekwatną, a jednocześnie mieszczącą się w granicach określonych przepisem art. 154 § 6 powołanej wyżej ustawy wysokość grzywny Sąd uznał kwotę 500 złotych. Mając powyższe na względzie, Sąd na podstawie art. 149 § 1 i 2 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.