VII SA/Wa 2930/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Stawecki (spr.), , Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant specjalista Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 września 2016 r. sprawy ze skargi Międzyzakładowej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" z siedzibą w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę Wojewoda [...], zwany dalej "Wojewodą", decyzją z dnia [...] października 2015 r., znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania [...] Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" z siedzibą w [...] przy ul. [...], zwanej dalej również "[...]" lub "skarżącą", uchylił decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2015 r., znak: [...], sprostowaną postanowieniem Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2015 r., zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą spółce [...] Architekci M L i Wspólnicy Sp. z o.o. z siedzibą w [...] pozwolenia na budowę zaprojektowanego budynku mieszkalnego. Pozwolenie dotyczy budynku wielokondygnacyjnego (od czterech do ośmiu pięter), dwuczęściowego w części nadziemnej, mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze i garażem podziemnym wraz z dojazdem i infrastrukturą techniczną, kategoria obiektu budowlanego: IV/XIII/XVII. Zaplanowany budynek ma być położony w [...] przy ul. [...], na działkach o numerach ewid. [...],[...],[...],[...] w obrębie [...]. Uchylając decyzję [...] z dnia [...] lipca 2015 r. Wojewoda jednocześnie przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Jako podstawę prawną wydania zaskarżonego postanowienia Wojewody [...] wskazano art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z póżn zm.), dalej "k.p.a." oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm.), dalej "pr.bud.". Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. W dniu [...] kwietnia 2015 r. inwestor - spółka [...] Architekci M L i Wspólnicy sp. z o.o. wystąpiła z wnioskiem o pozwolenie na budowę opisanego wyżej budynku wielokondygnacyjnego, dwuczęściowego w części nadziemnej, mieszkalnego, wielorodzinnego z usługami w parterze i garażem podziemnym, przy ul. [...] w [...]. Jeszcze na etapie postępowania prowadzonego przez Prezydenta [...],[...] jako strona postępowania zwróciła się z wnioskiem o wydanie decyzji odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji oraz złożyła uwagi i zastrzeżenia dotyczące m.in. braku prawa do dysponowania nieruchomością nar cele budowlane; zgodności zamierzenia budowlanego z ustaleniami miejscowego " planu zagospodarowania przestrzennego [...], a także analizy nasłonecznienia i wpływu projektowanego obiektu na istniejące budynki mieszkalne przy ul. [...]. Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, Prezydent [...] decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. zatwierdził ww. projekt budowlany i udzielił [...] Architekci M L i Wspólnicy sp. z o.o. pozwolenia na budowę ww. budynku. Odwołanie od ww. decyzji wniosła [...], zarzucając jej wydanie pozwolenia na budowę: inwestorowi nielegitymującemu się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; brak możliwości przyłączenia inwestycji do sieci elektroenergetycznej i cieplnej; braku dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej; pozwolenia na budowę inwestycji niezgodnej z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w zakresie przeznaczenia terenu oznaczonego symbolem C. 1.20 KDW na rezerwę pod budowę sieci technicznych uzbrojenia terenu. Decyzji o pozwoleniu na budowę zarzucono także niedozwolony wpływ na nasłonecznienie lokali mieszkalnych w innych budynkach oraz powiązanie planowanej inwestycji z inną inwestycją zmierzające do obejścia art. 33 ust. 1 pr.bud. Decyzją z dnia [...] października 2015 r. Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania [...], uchylił decyzję Prezydent [...] z dnia [...] lipca 2015 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu Wojewoda podkreślił, że dokonał kontroli decyzji organu pierwszej instancji zgodnie z dyspozycją art. 138 k.p.a., biorąc pod uwagę konieczność jej oceny pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego, mającymi zastosowanie w sprawie rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją. W przedmiotowej sprawie były to przepisy prawa budowlanego oraz k.p.a. Organ odwoławczy stwierdził, że odwołanie [...] zasługiwało na uwzględnienie, ale częściowo z innych powodów niż te, które w nim wskazano. W odniesieniu do nasłonecznienia i przesłaniania lokali w sąsiednich budynkach, Wojewoda podkreślił, że zasadne jest stanowisko organu pierwszej instancji o braku kompetencji organu administracji architektoniczno-budowlanej do kwestionowania opinii projektantów i osób sprawdzających projekt budowlany, jeżeli osoby te posiadają wymagane przepisami kwalifikacje, poparte zaświadczeniami o posiadanych uprawnieniach. Nie zwalnia to jednak organu z obowiązku uzasadnienia faktycznego decyzji poprzez wskazanie dowodów, na których się oparł o uzasadnienia odmowy wiarygodności i mocy dowodowej innych dowodów, co w niniejszej sprawie organ pominął. Zgodnie z wnioskami zawartymi w analizie przedstawionej przez projektantów, zapewnione jest prawidłowe nasłonecznienie wszystkich mieszkań. Natomiast zgodnie z podsumowaniem zawartym w opracowaniu przedłożonym przez [...], część kubatury ośmiokondygnacyjnej ogranicza nasłonecznienie okien mieszkań w wewnętrznych narożnikach poniżej trzech godzin. Rozpoznając sprawę, organ pierwszej instancji, jako rozstrzygającą dla tej spornej kwestii uznał analizę przedłożoną przez inwestora jednak nie wykazał przyczyn, dla których w taki sposób rozstrzygnął o wiarygodności przedłożonych dowodów, czym naruszył art. 107 § 3 k.p.a. W ocenie Wojewody planowana inwestycja jest także co do zasady zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie przeznaczenia terenu i wymogów z tym związanych. Stwierdzono jednak rozbieżności między projektem budowlanym a zestawieniem powierzchni poszczególnych części zagospodarowania terenu w odniesieniu do powierzchni użytkowej usług, powierzchni magazynów i zaplecza orąz liczby miejsc parkingowych. Organ pierwszej instancji powinien zatem ustalić, czy dopuszczalne jest różnicowanie powierzchni użytkowej usług na powierzchnię "zasadniczą" i powierzchnię pomocniczą (magazyny i zaplecza) i powinien dokonać sprawdzenia zgodności projektowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w ww. zakresie. Wojewoda podzielił również stanowisko inwestora oraz organu pierwszej instancji odnośnie do legitymowania się przez niego prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ stwierdził, że, ze względu na postanowienia umowy przedwstępnej sprzedaży z dnia [...] października 2014 r., zmienionej aktem notarialnym z dnia [...] września 2015 r. należy przyjąć, iż sprzedający udzielił równocześnie zgody na wykonywanie robót budowlanych. Inwestor złożył zatem prawidłowe oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wojewoda stwierdził też, że inwestor wywiązał się z obowiązku uzyskania możliwości przyłączenia inwestycji do sieci elektroenergetycznej i cieplnej, wskazując na znajdujące się w aktach odpowiednie dokumenty, stanowiące o tym, że projektowana inwestycja posiada wymagane art. 33 ust. 2 pkt 1 pr.bud. uzgodnienia. Za nie zasługujące na uwzględnienie jako podstawy do zmiany decyzji organu pierwszej instancji zostały uznane pozośtałe zarzuty i zastrzeżenia podnoszone przez [...], w szczególności w odniesieniu do braku dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej oraz cywilnoprawnych powiązań pomiędzy poszczególnymi inwestorami oraz intencji tych podmiotów. Mając wszakże na względzie powyżej wskazane zastrzeżenia co zgodności projektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Wojewoda uznał za zasadne uchylenie decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2015 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2015 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła [...]. Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie art. 5 ust. 1, art. 32 ust. 1 pkt 2, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 3 pkt 1-3, art. 35 ust. 1 pkt 1, pkt 2 i pkt 3 pr.bud. oraz art. 6, 7, 8, 11, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że choć formalnie Wojewoda rozstrzygnął sprawę zgodnie z jej odwołaniem, to decyzja ta również została podjęta z poważnymi naruszeniami prawa, które w istotny sposób wpłyną negatywnie na dalsze postępowanie w niniejszej sprawie, ponieważ Wojewoda [...], w kilku aspektach, nietrafnie ocenił kwestię prawidłowości pozwolenia na budowę, objętego decyzją organu pierwszej instancji. Skarżąca podtrzymała zarzut niezgodności przedmiotowej inwestycji z ustaleniami obowiązującego dla tego terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podkreślając, że wnioski Wojewody, przedstawione w zaskarżonej decyzji, nie znajdują uzasadnienia na gruncie ustaleń ww. planu miejscowego. Skarżąca podkreśliła, że w odniesieniu do uzgodnień technicznych, realizacja projektowanego budynku i jego funkcjonowanie zgodnie z przeznaczeniem wymaga wybudowania określonej infrastruktury, jak również ustanowienia określonych uprawnień na rzecz inwestora w postaci ograniczonych praw rzeczowych na innych, niebędących własnością inwestora, nieruchomościach. W ocenie skarżącej, w chwili wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę inwestor nie posiadał żadnych praw rzeczowych do tych nieruchomości. Skarżąca podkreśliła także, że w jej ocenie Wojewoda [...] w istocie nie rozpoznał sprawy co do istoty. Podstawowym obowiązkiem organu odwoławczego jest bowiem konkretne ustosunkowanie się do zarzutów i twierdzeń strony, podniesionych w treści odwołania. Błędne stanowisko organu drugiej instancji w przedmiocie zarzutów skarżącej pociągało za sobą brak odpowiednich wskazań dla organu pierwszej instancji mającego ponownie rozpoznać sprawę. Wojewoda [...] - w odpowiedzi na skargę - wniósł ojej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko, przedstawione w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie Sąd orzekający w niniejszej sprawie podkreśla, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 133 ze zm.) oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm.; dalej "p.p.s.a."), kontrola sądu administracyjnego polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Jednocześnie stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W niniejszej sprawie Sąd stwierdza, że skarga na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2015 r., uchylającą decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2015 r. w przedmiocie pozwolenia na budowę i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, jest bezzasadna. W rozpatrywanej przed niniejszym sądem sprawie ze skargi [...], organ drugiej instancji wyraźnie rozważał różne możliwe sposoby rozstrzygnięcia. Z jednej strony otwarcie podzielił część zarzutów skarżącej odnoszących się do przepisów postępowania i uznał odwołanie od decyzji Wojewody za zasługujące na uwzględnienie, ale częściowo z innych powodów niż te, które w nim wskazano. W szczególności, Wojewoda stwierdził niejasności co do powierzchni poszczególnych części zagospodarowania terenu w zakresie powierzchni użytkowej usług, powierzchni magazynów i zaplecza oraz podniósł wątpliwości odnoszące się do liczby miejsc parkingowych powiązanych z poszczególnymi rodzajami powierzchni użytkowych. Istotne wady prawne zostały przez Wojewodę stwierdzone w ocenie dowodów zgłaszanych przez strony postępowania (inwestora i odwołującą się [...]). Wojewoda podkreślił, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego różnicuje w § 15 ust. 9 charakter powierzchni użytkowej usług, jednak, jako kryterium ilości koniecznych miejsc parkingowych wymienia charakter prowadzonej działalności usługowej, a nie konkretne przeznaczenie powierzchni np. na magazyny i zaplecza. Ustalenia organu pierwszej instancji nie są więc jednoznaczne. Dlatego też Wojewoda uznał, że Prezydent Miasta [...]ponownie rozpoznając sprawę będzie musiał ustalić, czy dopuszczalne jest różnicowanie powierzchni użytkowej usług na powierzchnię "zasadniczą" i powierzchnię pomocniczą (magazyny i zaplecza). Organ pierwszej instancji powinien więc ponownie dokonać sprawdzenia zgodności projektowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w ww. zakresie. Bez tego, rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji nie może być utrzymane w mocy. Z powyższych powodów, w ocenie organu odwoławczego decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2015 r. zasługiwała na uchylenie. Z drugiej jednak strony, organ drugiej instancji wnikliwie przeprowadził postępowanie w zakresie poszczególnych zarzutów skarżącej i uznał, że w kilku kluczowych kwestiach ustalenia organu pierwszej instancji, a zatem i rozstrzygnięcie Prezydenta [...] są prawidłowe, zarówno w zakresie ustaleń faktycznych, jak i interpretacji oraz stosowania prawa. Tym samym Wojewoda uznał, że najlepszym rozwiązaniem jest podjęcie na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. decyzji kasacyjnej szczególnej oraz uchylenie decyzji organu pierwszej instancji w całości oraz następnie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Wojewoda wybrał ten typ rozstrzygnięcia spośród różnych możliwości wskazanych wart. 138 k.p.a., uznając, że zaskarżona decyzja Prezydenta [...] została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Wojewoda wskazywał, że decyzja kasacyjna szczególna przewidziana w art. 138 2 k.p.a. jest rozwiązaniem wyjątkowym. Wojewoda uznał jednak, że wciąż pozostaje pewien konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy. Z uwagi na szczegółowość zarzutów skarżącej, sprawa wymaga właśnie takiego rozstrzygnięcia, podczas gdy naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 32-35 pr.bud.) nie jest oczywiste. Nie było natomiast podstaw ani do utrzymania w mocy rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, ani do uchylenia jej w całości i umorzeniu postępowania. Sąd orzekający w niniejszej sprawie uznaje za poprawne stanowisko organu drugiej instancji w kwestii wyboru typu rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Odpowiada ono także standardom przyjmowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych. W ocenie Sądu organ drugiej instancji respektował bowiem - zarówno zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego oraz zasady praworządności i prawdy obiektywnej (art. 6, art. 7 oraz art. 15 k.p.a.). Organ odwoławczy nie ograniczył się bowiem jedynie do formalnej kontroli zaskarżonej decyzji Prezydenta [...], ale rozpatrzył odwołanie [...] i dokonał merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu decyzji Wojewody kluczowe kwestie zostały omówione i ocenione pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego, które mają zastosowanie w sprawie rozstrzygniętej tą decyzją. Organ trafnie uznał, że w rozstrzygnięciu organu pierwszej instancji znalazły się wady, które trudno byłoby usunąć w postępowaniu dowodowym przed organem odwoławczym, a które przez to wymagają przekazania sprawy organowi pierwszej instancji celem ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2832/12; wyrok Wojewódzkiego Sądu. Administracyjnego w Gdańsku z dnia 25 czerwca 2014 r., sygn. akt I SA/Gd 318/14 ). Należy także podkreślić, że rozpoznając szczegółowe zastrzeżenia skarżącej, Wojewoda zbadał rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji co do meritum i w kilku miejscach potwierdził stanowisko Prezydenta [...]. Dzięki temu kwestie te w procesie ponownego rozpoznania sprawy nie będą musiały stać się przedmiotem postępowania dowodowego. Jednocześnie Wojewoda udzielił organowi pierwszej instancji wskazań, jakie kwestie powinny być jeszcze raz wnikliwie zbadane i ostatecznie wyjaśnione. Tym samym wykonał obowiązek wynikający z art. 138 § 2 zdanie drugie k.p.a. W zakresie rozstrzygnięcia merytorycznego Sąd uważa także uzasadnienie decyzji organu drugiej instancji za odpowiadające wymogom art. 107 §1 i § 3. W szczególności Sąd uznał za prawidłowe rozstrzygnięcie organu drugiej instancji odnoszące się do spornej kwestii tytułu do dysponowania gruntem na cele budowlane. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmowana jest bowiem zasada wywiedziona z art. 32 ust.4 pkt 2 pr.bud., że organ wydający pozwolenie na budowę lub organ kontrolujący decyzję o pozwoleniu na budowę nie powinien ograniczać się do formalnego stwierdzenia faktu złożenia oświadczenia o prawie do dysponowania gruntem na cele budowlane. Organ administracji może tak uczynić jedynie wówczas, gdy treść oświadczenia nie budzi wątpliwości i żadna ze stron postępowania jej nie kwestionuje. W przeciwnym razie obowiązkiem organu jest merytoryczna weryfikacja treści złożonego oświadczenia i jego podstaw (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 lutego 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 2254/14, LEX nr 1655253; także: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1311/14, LEX nr 2034048). W świetle przytoczonej zasady prawa budowlanego należy stwierdzić, że organ drugiej instancji dokonał sprawdzenia treści i skutków umowy przedwstępnej sprzedaży z dnia [...] października 2014 r., zawartej w formie aktu notarialnego oraz uzupełnionej i doprecyzowanej w dniu [...] czerwca 2015 r. Analiza tego aktu prowadzi do wniosku, że wbrew twierdzeniom skarżącej, inwestor ma prawo prowadzenia robót budowlanych na działkach wskazanych w pozwoleniu na budowę i prawa tego nie podważa na etapie decyzji organu drugiej instancji fakt, że umowa przyrzeczona nie została jeszcze zawarta (k. 114 akt admin.). Analizując całościowo stanowisko organu drugiej instancji, Sąd orzekający w niniejszej sprawie uznał za trafne stanowisko organu w zakresie zgłoszonych przez skarżącą zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego, to jest przepisów ustawy Prawo budowlane w zakresie projektowania obiektów budowlanych oraz warunków wydania pozwolenia na budowę. Powyższa pozytywna ocena Sądu odnosi się także do uwag, które organ drugiej instancji zgłosił pod adresem rozstrzygnięć Prezydenta [...] uznanych w zaskarżonej decyzji za wymagające ponownego zbadania. Odnosząc się do kwestii naruszeń przepisów prawa procesowego Sąd nie dopatrzył się wad zaskarżonej decyzji, które uzasadniałyby uchylenie jej w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a skarga całkowicie niezasadna. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U z 2012 r., poz. 270, ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.