VII SA/Wa 2390/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Stawecki, , Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant specjalista Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 września 2016 r. sprawy ze skargi H S na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] sierpnia 2015 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267, dalej: k.p.a.) - po rozpatrzeniu odwołania D i S K – uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] kwietnia 2015 r., nr [...] umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie budynku usługowego - Zakładu Pielęgnacyjno-Opiekuńczego- usługi zdrowia, usytuowanego na terenie działki nr ew. [...] w obr. ew. [...] położonej przy ul. [...] w [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ omówił stan faktyczny sprawy i wskazał, że do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w [...] w [...].08.2014 r. wpłynęło pismo właścicieli nieruchomości położonych przy ul. [...],[...] i [...] w [...] – M. K, A K, S K i D K, oraz A C i T C - stanowiące m. in. wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie budynku mieszkalno-usługowego, tj. Zakładu Pielęgnacyjno-Opiekuńczego zlokalizowanego na działce nr ew. [...] obr. [...] położonej przy ul. [...] w [...]. W dniu 24 lutego 2015 r., organ powiatowy przeprowadził w ww. budynku czynności kontrolne w trakcie których ustalił, iż na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w [...] znajduje się budynek usługowy - Zakład Pielęgnacyjno-Opiekuńczy. Obiekt powstawał w dwóch etapach: część obiektu została wybudowana na podstawie decyzji Prezydenta Miasta [...] nr [...] z [...].10.1993 r. i użytkowana jest na podstawie decyzji Prezydenta Miasta [...] nr [...] z [...].07.2000 r. zezwalającej na użytkowanie ww. budynku jako pielęgnacyjno-opiekuńczego z częścią mieszkalną. Przedmiotowy budynek został rozbudowany na podstawie decyzji Starosty [...] nr[...] z [...].04.2007 r. zmienionej decyzją Starosty [...] nr [...] z [...].12.2008 r. Rozbudowa ww. części jest użytkowana na podstawie prawnie skutecznego zawiadomienia o zakończeniu budowy. Ponadto organ powiatowy ustalił, iż na podstawie zgłoszenia o zmianie sposobu użytkowania z 18.09.2013 r. obiekt ten w całości użytkowany jest jako budynek usługowy. W dniu kontroli stwierdzono nadto, iż przedmiotowy obiekt użytkowany jest zgodnie z przeznaczeniem oraz dokonano jego oględzin pod kątem stanu technicznego. Wobec powyższego decyzją Nr [...] z [...].04.2015 r. organ powiatowy umorzył postępowanie administracyjne w sprawie. Po rozpatrzeniu odwołania organ odwoławczy uznał, że decyzja Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w [...] nr [...] z [...].05.2015 r. nie odpowiada prawu. Organ powołał się na treść art. 105 § 1 k.p.a. i wskazał, że jego zdaniem w rozpatrywanej sprawie nie zachodzą przesłanki w nim wskazane. Organ wskazał, że w odwołaniu skarżący podnieśli szereg kwestii, które nie zostały wyjaśnione w przez organ powiatowy. W związku z tym organ odwoławczy postanowieniem nr [...] z [...].06.2015 r. zlecił Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w [...] przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego poprzez dokonanie czynności kontrolnych przedmiotowego budynku i wyjaśnienie kwestii zmiany sposobu użytkowania strychu na pomieszczenie mieszkalne, ilości miejsc parkingowych na terenie zakładu, stosunku powierzchni biologicznie czynnej do zabudowy działki oraz sposobu odprowadzania wód opadowych i gruntowych. Po przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania dowodowego organ powiatowy ustalił przede wszystkim, iż działka, na której posadowiony jest przedmiotowy budynek oznaczona jest w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego, podjętym uchwałą Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...].05.2013 r. symbolem 2UZ - zabudowy usług zdrowia. W związku z powyższym obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego dopuszcza istnienie na działce nr ew. [...] w obr. [...] położonej przy ul. [...] w [...] Zakładu Pielęgnacyjno-Opiekuńczego. Odnosząc się do kwestii powierzchni biologicznie czynnej organ wskazał, że § 17 ust. 3 ww. planu stanowi, iż minimalny wskaźnik udziału powierzchni biologicznie czynnej dla terenów oznaczonych symbolem 2UZ wynosi 25 %. W aktach sprawy znajduje się mapa przedstawiająca istniejące zagospodarowanie terenu działki nr ew. [...] w obr. [...], z której wynika, iż powierzchnia biologicznie czynna wynosi 590,60 m2, co stanowi 29 % powierzchni przedmiotowej działki. W związku z powyższym uznać należy, iż przedmiotowa działka spełnia wymagania dotyczące powierzchni biologicznie czynnej określone w obowiązujących przepisach planistycznych. Ustosunkowując się z kolei do sugerowanej przez skarżących kwestii zmiany sposobu użytkowania strychu przedmiotowego budynku na pomieszczenia mieszkalne organ zauważył, iż organ powiatowy w trakcie kontroli dokonanej w dniu 17.07.2015 r. nie stwierdził, aby strych użytkowany był w sposób niezgodny z przeznaczeniem. PINB w [...] ustalił, iż wysokość pomieszczeń strychowych jest zbyt mała aby wykorzystywać je do celów mieszkalnych. W odniesieniu do sposobu odprowadzania wód opadowych i gruntowych PINB w [...] nie stwierdził nieprawidłowości w tym zakresie. Organ powiatowy w trakcie kontroli w dniu 17.07.2015 r. ustalił, iż "wody opadowe odprowadzane są w sposób tradycyjny tj. z rur spustowych na odcinku od budynku 2m - 3m są odprowadzane rurą pełną PCV Ø 110 mm do pięciu studzienek chłonnych zlokalizowanych na ww. działce, a następnie ze studzienek chłonnych woda jest odprowadzana rurami perforowanymi owiniętymi geowłókniną, po terenie działki". Kolejnym zagadnieniem, które PINB w [...] obowiązany był wyjaśnić przeprowadzając uzupełniające postępowanie dowodowe było ustalenie ilości miejsc parkingowych znajdujących się na terenie Zakładu Pielęgnacyjno-Opiekuńczego. § 6 ust. 6 pkt 4 lit. e ww. planu zagospodarowania przestrzennego określa, że dla domów dziennego i stałego pobytu dla osób starszych wymagane są minimum 1,3 miejsca postojowego na 15 łóżek. Organ powiatowy ustalił, iż w zakładzie znajduje się 66 łóżek, a na terenie działki znajduje się 9 miejsc postojowych (w tym jedno miejsce dla osoby niepełnosprawnej). Wobec powyższego organ stwierdził, że analiza dokumentacji fotograficznej dołączonej do protokołu kontroli z 17.07.2015 r. oraz pisma S K z 3.08.2015 r. (do którego również dołączono zdjęcia) wskazuje, iż przedmiotowa inwestycja nie spełnia wymogów dotyczących bilansu miejsc parkingowych. Ponadto, na przedmiotowej działce nie znajdują się trwale wydzielone stanowiska parkingowe. W ocenie tut. organu wydzielenie na trawniku miejsc parkingowych za pomocą taśmy zabezpieczającej nie stanowi o istnieniu stałych miejsc postojowych, tym bardziej, że jak wynika z pisma S K wyznaczone taśmą miejsca parkingowe zostały zlikwidowane 18.07.2015 r., tj. jeden dzień po kontroli. Organ odwoławczy wskazał, że badając kwestię miejsc parkingowych przynależnych do przedmiotowego budynku organ powiatowy winien mieć na uwadze nie tylko wymagania określone w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego, ale także warunki określone w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, dotyczące miejsc postojowych dla samochodów osobowych (rozdział 3 ww. rozporządzenia). Wobec powyższego organ odwoławczy stwierdził, że PINB w [...] dokonał w niniejszej sprawie błędnej analizy stanu faktycznego i prawnego sprawy. Organ pierwszej instancji prowadząc postępowanie powinien ustalić w sposób dokładny stan faktyczny omawianej sprawy, do czego zobowiązują go art. 7 i 77 Kpa. Dokładne ustalenie stanu faktycznego jest podstawową i konieczną przesłanką do dalszego prowadzenia przedmiotowego postępowania oraz wydania prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie. Analiza akt sprawy wykazała, że istnieją podstawy do kontynuowania postępowania, a zatem jego umorzenie na podstawie art. 105 Kpa było niewłaściwe. Organ powiatowy w toku prowadzonego postępowania winien doprowadzić przedmiotowy obiekt do stanu zgodnego z prawem. Organ odniósł się także do skargi D K, przesłanej do organu przy piśmie Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego z 23.07.2015 r. stwierdzając, iż jest ona bezzasadna. PINB w [...] w sposób prawidłowy wszczął postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zawiadamiając o tym strony. W toku prowadzonego postępowania organ powiatowy podejmował czynności mające na celu zebranie materiału dowodowego, a także wydał rozstrzygnięcie administracyjne. Ponadto, przed wydaniem skarżonego rozstrzygnięcia, poinformował strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiadania się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłaszania żądań, czym zapewnił stronom prawo do czynnego udziału w postępowaniu. Z uwagi na powyższe [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie znalazł podstaw prawnych do podejmowania działań dyscyplinujących wobec organu powiatowego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] sierpnia 2015 r. złożyła H S wnosząc o jej uchylenie. W ocenie skarżącej z treści § 21 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie wynika, że stanowiska postojowe i dojazdy manewrowe dla samochodów osobowych powinny mieć nawierzchnię utwardzoną lub co najmniej gruntowa stabilizowaną, ze spadkiem zapewniającym spływ wody. Obowiązujące przepisy prawa nie definiują materiałów, z jakich winna być wykonana nawierzchnia miejsc parkingowych ani sposobu jej wykonania. Nie zawierają też żadnych dodatkowych warunków, których spełnienie czyniłoby miejsca parkingowe właściwymi bądź nie. Obowiązujące przepisy dają tym samym inwestorowi dużą swobodę przy projektowaniu i realizacji miejsc postojowych. Z punktu widzenia prawa istotnym jest wyłącznie aby takowe miejsca zostały zaprojektowane i wydzielone w ramach danej inwestycji. W takim stanie prawnym, brak podstaw do zakwestionowania miejsc postojowych urządzonych na działce skarżącej. Miejsca postojowe spełniają wymogi prawa albowiem wykonane są na nawierzchni gruntowej ustabilizowanej. Organ II instancji dopuścił się więc rażącego przekroczenia uprawnień, dokonując swobodnej oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy, bowiem miejsca parkingowe znajdujące się na nieruchomości skarżącej spełniają warunki obowiązujących przepisów prawa. Oceny tej nie zmienia nawet fakt, iż doszło do chwilowego zdjęcia taśmy, która oddzielała je od pozostałej części nieruchomości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację prezentowaną w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dna 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 p.p.s.a. uchyla ją lub stwierdza jej nieważność. Rozpatrując sprawę pod kątem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, skarga zaś jest niezasadna. Sąd w niniejszym postępowaniu badał postanowienie Wojewody [...] z [...] lipca 2015 r. uchylające postanowienie Prezydenta [...] z [...] kwietnia 2015 r. nr [...] odmawiające -w oparciu o art. 61a k.p.a.- wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania zakończonego nieostateczną decyzją nr [...] z [...] marca 2015 r. Podstawę prawną kontrolowanej przez Sąd decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] sierpnia 2015 r. stanowi art. 138 § 2 k.p.a. W rozpatrywanej sprawie kluczową kwestią było zatem zbadanie przez Sąd zasadności zastosowania przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z treścią art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Rozstrzygnięcie przewidziane w art. 138 § 2 k.p.a. jest określane jako decyzja (postanowienie) kasacyjna, która jest rozstrzygnięciem procesowym. Nie kształtuje ona stosunku materialnoprawnego. A zatem, sytuacja taka ma miejsce, gdy organ I instancji podczas rozpoznawania sprawy w ogóle nie przeprowadził postępowania lub przeprowadził je z naruszeniem przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Jak słusznie zauważył w zaskarżonym rozstrzygnięciu organ odwoławczy – organ powiatowy uchylił się od całościowego wyjaśnienia prawidłowości decyzji o pozwoleniu na budowę, decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, decyzji zezwalającej na rozbudowę i zgłoszenia dotyczącego rozpoczęcia użytkowania części rozbudowanej budynku przy ul. [...] w [...], którego zgłoszenie to dotyczyło. Organ powiatowy -na wezwanie organu odwoławczego do uzupełnienia materiału dowodowego- ustalił wprawdzie, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dopuszcza istnienie na spornym terenie (oznaczonym symbolem 2UZ) Zakładu Pielęgnacyjno-Opiekuńczego. Powierzchnia biologicznie czynna na działce inwestorki również zaspokaja wymogi wskazane w planie zagospodarowania dla tego terenu (jest 29%, a winno być minimum 25%). Kwestię zmiany sposobu użytkowania strychu organ powiatowy również wyjaśnił i nie stwierdził, aby strych był użytkowany – wykorzystany do celów mieszkalnych. Również odprowadzanie wód opadowych i gruntowych na spornym terenie odbywa się w sposób prawidłowy – co ustalił organ powiatowy po przeprowadzeniu kontroli 17 lipca 2015 r. – czyli rurami spustowymi do pięciu studzienek chłonnych a następnie odprowadzana rurami po terenie. Jednakże wbrew obowiązkowi nałożonemu przez organ odwoławczy – organ powiatowy bezrefeksyjnie skontrolował ilość miejsc parkingowych na spornym terenie bez uwzględnienia obowiązujących przepisów. Za organem stwierdzić należy, że analiza dokumentacji pisemnej i fotograficznej dołączonej do akt sprawy, w tym protokołu kontroli z 17.07.2015 r. oraz pisma S K z 3.08.2015 r. (do którego również dołączono zdjęcia) wskazuje, że przedmiotowa inwestycja nie spełnia wymogów dotyczących bilansu miejsc parkingowych. Na omawianym terenie nie znajdują się trwale wydzielone stanowiska parkingowe. Jak słusznie zauważył organ odwoławczy - wydzielenie na trawniku miejsc parkingowych za pomocą taśmy zabezpieczającej nie stanowi o istnieniu stałych miejsc postojowych, tym bardziej, że z dokumentacji sprawy wynika, że wyznaczone taśmą miejsca parkingowe zostały zlikwidowane już w dniu 18.07.2015 r., tj. jeden dzień po kontroli. Badając kwestię miejsc parkingowych przynależnych do przedmiotowego budynku należy uwzględnić zarówno wymagania określone w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego, jak i warunki określone w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, dotyczące miejsc postojowych dla samochodów osobowych (rozdział 3 ww. rozporządzenia). § 19 wspomnianego rozporządzenia zarówno w ustępie 1 jak i 2 traktuje o odległościach wydzielonych miejsc postojowych. Bezspornie należy zatem przyjąć, że ustawodawca miał na myśli wydzielenie fizyczne. Z kolei przepis § 21 w całości określa warunki tworzenia miejsc postojowych: ich szerokość, długość w określonych warunkach i zabudowaniach, oraz że powinny mieć nawierzchnię utwardzoną lub co najmniej gruntową stabilizowaną, ze spadkiem zapewniającym spływ wody. Na obecnym etapie kontroli akt sprawy stwierdzić można jedynie, że warunki te nie zostały spełnione, a organ powiatowy nie poświęcił należnej uwagi analizie przepisów, czym naruszył art. 7 i art. 77 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. W wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania organ powiatowy winien ustalić i wypowiedzieć się co do wszelkich zarzutów podnoszonych w pismach wnioskodawców i odwołujących się kierowanych do organów nadzoru, przy uwzględnieniu, iż kwestia prawidłowości decyzji o pozwoleniu na budowę i rozbudowę należy do kompetencji organów architektoniczno-budowlanych (art. 84, 84a ustawy Prawo budowlane) i to one winny kontrolować prawidłowość wydania a następnie wykonania decyzji. Powyższe okoliczności winne być usunięte przez organy w toku ponownego rozpatrzenia sprawy celem rozwiania wątpliwości, czy ilość i jakość miejsc postojowych została prawidłowo zaprojektowana i wykonana na spornym terenie przynależnym do Zakładu Pielęgnacyjno-Opiekuńczego - usługi zdrowia przy ul. [...] w [...]. Dopiero prawidłowo ustalony stan faktyczny pozwoli organom na merytoryczne załatwienie sprawy. Organ odwoławczy wydając decyzję kasacyjną w oparciu o art. 138 § 2 kpa ogranicza się bowiem jedynie do oceny potrzeby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Organ ten nie przeprowadza wówczas merytorycznej kontroli zaskarżonej decyzji i nie rozstrzyga o meritum sprawy. Dopiero ustalenie pełnego stanu faktycznego w toku ponownie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, z uwzględnieniem uwag w niniejszym wyroku zawartych, może stanowić podstawę do dokonania prawidłowej oceny prawnej przez organ nadzoru budowlanego. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), skargę oddalił.