II SA/Gl 292/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 września 2016 r. sprawy ze skargi W. F. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie legalności rozbudowy obiektu budowlanego oddala skargę. Na skutek informacji W. F. dotyczącej nielegalnej rozbudowy "A" w Z. przy ul. [...] (działki 1), którego właścicielami są M. i W. S., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. wszczął postępowanie w sprawie. Po jego przeprowadzeniu decyzją z dnia [...] r. nr [...] umorzył postępowanie w sprawie uznając, iż obiekt został wzniesiony legalnie, na podstawie decyzji Burmistrza Z z dnia [...] r. nr [...]. Decyzja ta została utrzymana następnie w mocy decyzją [...]WINB z [...] r. nr [...]. Na skutek skargi W. F. sprawę rozpatrywał tutejszy Sąd, który wyrokiem z dnia 15 maja 2013 r. sygn. II SA/Gl 1214.12 uchylił rozstrzygnięcia organów obu instancji. Skład orzekający uznał, że pozwolenie z [...] r. dotyczyło dwóch rodzajów robót: zmiany konstrukcji dachu oraz wybudowania wiaty. W przekonaniu Sądu, wobec braku innych dokumentów związanych z procesem budowy, zasadnicze znaczenie dla określenia zakresu legalnych robót ma treść pozwolenia. W odniesieniu do zakładu [...] zezwolono na zmianę konstrukcji dachu, co w istocie doprowadziło również do wygospodarowania poddasza użytkowego. Nie ustosunkowano się jednak do zarzutów, że obok wykonania kondygnacji poddasza, doszło także do powiększenia powierzchni warsztatu [...], co niewątpliwie decyzją z [...] r. nie było dopuszczone. Niezależnie od tego Sąd zwrócił uwagę, iż przedmiotowe pozwolenie na budowę dotyczyło wybudowania wiaty. Jak jednak wynika z akt sprawy, wiata ta spełnia definicję budynku, gdyż posiada ona ściany. Takiej zmiany nie można uznać za nieistotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego. Skład orzekający wskazał wreszcie na szereg uchybień w zakresie postępowania dowodowego. Po ponownym przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. decyzją z dnia [...] r.nr [...] umorzył postępowanie w sprawie. Stwierdził, że rozbudowa budynku gospodarczego (budowa wiaty) nastąpiła w [...] r. na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] r. Roboty zostały zatem wykonane w okresie obowiązywania ustawy Prawo budowlane z 1974 r. które nie znało pojęcia istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. Jednocześnie w ocenie organu inwestycja była zgodna z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego a jej stan techniczny nie budzi zastrzeżeń. Na skutek odwołania W. F. sprawę rozpatrywał [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, który decyzją z dnia [...] r. nr [...] uchylił skarżoną decyzję i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w swoim wyroku przesądził, iż od [...] r. rozbudowywany obiekt pełnił funkcję warsztatową. Ale organ I instancji nie ustosunkował się do okoliczności, że w oparciu o decyzję z [...] r. powiększono powierzchnię warsztatu, nie rozważono czy obiekt można tratować jako wiatę, skoro posiada ściany. Niezależnie od tego organ II instancji wskazał, iż postępowanie prowadzone przez PINB wymaga uzupełnienia. Dotyczy to: - ustalenia dat wykonanych robót, - wykonania dokumentacji fotograficznej, - ponownej oceny zamierzenia z ustaleniami całości miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, - ustalenia przeznaczenia nieruchomości w czasie wydawania pozwolenia na budowę w [...] r. Organ II instancji zwrócił wreszcie uwagę, iż nie zapewniono czynnego udziału w postępowaniu właścicielom działki o numerze ewidencyjnym 2 oraz, że w sprawie nie zostały zrealizowane wszystkie wytyczne wskazane przez WSA w Gliwicach. Skargę na tę decyzję do tutejszego sądu złożył W. F. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Domagając się uchylenia rozstrzygnięć organów obu instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania zarzucili organowi II instancji naruszenie: - art. 153 p.p.s.a. poprzez brak uwzględnienia oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku tutejszego Sądu z dnia 15 maja 2013 r. oraz wyroku NSA z dnia 12 czerwca 2015 r. sygn. II OSK 2751/15 oddalającym skargę kasacyjną od orzeczenia WSA w Gliwicach, - naruszenie art. 170 p.p.s.a. poprzez ponowne analizowanie kwestii, która była już przedmiotem rozpoznania Sądu, - naruszenie art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niewyjaśnienie istoty sprawy w szczególności brak rozpatrzenia całości materiału dowodowego, brak analizy wszystkich dowodów przeprowadzonych w sprawie, co miało istotny wynik na wynik sprawy, - naruszenie art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 136 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez zaniechanie wyjaśnienia i rozpatrzenia przedmiotowej sprawy. Odpowiadając na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sad dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną. Wydanie decyzji kasacyjnej w oparciu o art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 poz. 23 ze zm. - w dalszej części uzasadnienia jako "k.p.a.") możliwe jest w przypadku łącznego wystąpienia dwóch przesłanek. Po pierwsze, postępowanie przed organem I instancji, w którym wydana została zaskarżona decyzja prowadzone było z naruszeniem przepisów postępowania. Po drugie, konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy może więc wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia tylko, gdy postępowanie przed organem I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego. Może to mieć miejsce jeśli organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, jeśli wprawdzie zostało ono przeprowadzone ale z rażącym naruszeniem przepisów procesowych oraz w przypadku naruszenia przepisów postępowania będących podstawą do wydania określonego rodzaju decyzji (por. B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011 r., str. 518-519). Z powyższego wynika, iż wydanie decyzji kasacyjnej wymaga wykazania przez organ odwoławczy takiego naruszenia przepisów postępowania, którego następstwem jest niewyjaśnienie podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, bez którego nie można sprawy rozpoznać co do istoty. Decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji nie może być zatem podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 K.p.a. Żadne inne wady postępowania czy wady decyzji podjętej przez organ pierwszej instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej. Wykładnia rozszerzająca analizowanego przepisu jest niedopuszczalna. W rozstrzyganej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego popełnił szereg uchybień nie dokonując ustaleń kluczowych dla wydania prawidłowego rozstrzygnięcia. Dotyczyło to choćby dokonania odpowiednich pomiarów, ustalenia dat dokonania robót, oceny zgodności z aktami planowania przestrzennego. Zaistniały zatem bez wątpienia przesłanki, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Oczywiście organ II instancji mógł dokonać tych ustaleń samodzielnie (zlecając wykonanie odpowiednich czynności organowi I instancji), ale wówczas naruszyłby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W kontekście powyższego zupełnie niezasadny jest zarzut nierozpatrzenia całości sprawy przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K.. Nie mógł on tego uczynić, ze względu na wyżej wskazane uchybienia w zakresie postępowania dowodowego. Dotyczy to w takim samym stopniu zarzutów o charakterze proceduralnym podniesionych w skardze. Nie jest także uzasadniony zarzut braku uwzględnienia oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku tutejszego Sądu z dnia 15 maja 2013 r. oraz wyroku NSA z dnia 12 czerwca 2015 r. sygn. II OSK 2751/15 oddalającym skargę kasacyjną od orzeczenia WSA w Gliwicach. Uwzględnienie tych orzeczeń musi następować przede wszystkim w postępowaniu przez organem I instancji. Trafnie zatem [...]WINB uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego uzasadniając to między innymi wyżej wskazanymi względami. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpatrując w takim zakresie sprawę Sąd nie dopatrzył się naruszeń skutkujących koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. W tym stanie rzeczy na mocy art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę.