II OSK 672/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 października 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 870/16 w sprawie ze skarg J. L. i K. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2016 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 18 października 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 870/16, oddalił skargi J. L. i K. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] marca 2016 r., którą utrzymano w mocy decyzję tego organu z [...] października 2015 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z 25 października 2004 r. w przedmiocie ustalenia skarżącym warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z ogrodem zimowym na działkach nr [...] i [...] przy ul. [...] w K. Wyrok ten został wydany w następujących istotnych okolicznościach sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] października 2015 r., po rozpoznaniu wniosku K. L., w którym zarzucono brak podstawy prawnej dla ustalenia przez Prezydenta Miasta [...] tylnej linii zabudowy, czego konsekwencją było określenie dwóch linii zabudowy – pierwszej od frontu działki (od strony drogi publicznej) i drugiej w głębi działki ograniczającej zabudowę, odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] października 2004 r. o ustaleniu skarżącym warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z ogrodem zimowym na działkach nr [...] i [...] przy ul. [...] w K. W ocenie organu administracji, decyzja Prezydenta Miasta [...] z [...] października 2004 r. nie jest dotknięta żadną wadą nieważności, w szczególności – uwzględniając zarzuty sformułowane we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, odnoszące się do wyznaczenia linii zabudowy – wadą rażącego naruszenia prawa lub wydania decyzji bez podstawy prawnej. Jak wyjaśniono, Prezydent Miasta [...] wyznaczył jedną nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 38 m od granicy pomiędzy działką nr [...] a działką nr [...]. W analizie urbanistyczno-architektonicznej stwierdzono, że ze względu na brak możliwości kontynuowania linii zabudowy oraz położenie przedmiotowych działek w sąsiedztwie terenów otwartych o dużych walorach krajobrazowych zasadne jest określenie nowej linii zabudowy dla terenu objętego wnioskiem od strony wschodniej, tj. od strony terenów otwartych. Tym samym, zdaniem SKO, w świetle załącznika nr 2B do decyzji z [...] października 2004 r., linię zabudowy wyznaczono w nawiązaniu do działki drogowej nr [...], z której odbywa się wjazd na teren inwestycji, a zatem w sposób co do zasady zgodny z wymogami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W tej sprawie oznacza to, że linia zabudowy została wyznaczona niejako na tyłach zabudowy, co pomimo, iż taki sposób jej wyznaczenia budzi wątpliwości w świetle poglądów prezentowanych w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, to jednakże uchybienie takie mogłoby zostać wyeliminowane jedynie w postępowaniu odwoławczym. W ocenie Kolegium, przedmiotowa wada nie może jednakże stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Inne są bowiem przesłanki kontroli instancyjnej decyzji nieostatecznej, inne zaś nadzwyczajnej kontroli decyzji ostatecznej. W ocenie Kolegium, w tej sprawie wyznaczenie linii zabudowy stanowiło rezultat interpretacji § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej linii zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie mogło zatem być podstawą stwierdzenia rażącego naruszenia prawa powstałego w wyniku prostej subsumcji stanu faktycznego do jasnej normy prawnej. Ponadto Kolegium dokonało weryfikacji pozostałych wskaźników architektoniczno – urbanistycznych i nie znalazło podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] października 2004 r. Wskazało, że wprawdzie załącznik do decyzji obejmuje zarówno warunki zabudowy, jak również wyniki analizy, podczas gdy powinny to być odrębne załączniki, jednak także i to uchybienie nie stanowiło – w ocenie Kolegium – rażącego naruszenia prawa. Od decyzji SKO w [...] z [...] października 2015 r. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył skarżący K. L. We wniosku skarżący podtrzymał swoją argumentację z podania o stwierdzenie nieważności decyzji, w szczególności zarzuty co do nieprawidłowego wyznaczenia linii zabudowy na tyłach działki. Podniósł ponadto, że skoro tok instancji w przedmiotowej sprawie nie jest już dopuszczalny, to jedynie w trybie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji możliwe i konieczne jest uchylenie decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] października 2004 r. skoro, jak przyznało Kolegium, decyzja ta narusza prawo. Na skutek wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy SKO w [...] decyzją z [...] marca 2016 r., powtarzając dotychczasową argumentację, utrzymało w mocy swoją decyzję z [...] października 2015 r. Od tej decyzji skargi wnieśli J. L. oraz K. L. J. L. w skardze stwierdziła, że nie otrzymała tak decyzji z [...] października 2015 r., jak i żadnych innych pism w sprawie, za wyjątkiem zawiadomienia o wpłynięciu wniosku z 21 grudnia 2015 r. i z tych względów nie może merytorycznie ustosunkować się do zaskarżonej decyzji. Ponadto zakwestionowała wykaz stron postępowania sporządzony przez organ administracji. K. L. w skardze zarzucił natomiast naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że nie doszło w przedmiotowej sprawie do rażącego naruszenia prawa, a także poprzez niewydanie decyzji o stwierdzeniu nieważności w części decyzji w przedmiocie warunków zabudowy, pomimo stwierdzenia, że doszło do wadliwego wydania tej decyzji oraz art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez skierowanie decyzji do osób niebędących stroną w sprawie, to jest osób zmarłych: Z. G. oraz W. W. Odnosząc się do pierwszego zarzutu skarżący stwierdził, że linia zabudowy na działce nr [...], tj. jedynej sąsiedniej działce, która stanowić może punkt odniesienia, przebiega znacznie dalej od pasa drogowego, niż to zostało przewidziane w decyzji Prezydenta Miasta [...]. Oznacza to, że linia zabudowy nie została wyznaczona w sposób wskazany przez Kolegium w zaskarżonej do Sądu decyzji. Oddalając skargi Sąd pierwszej instancji doszedł do przekonania, że organy administracji prawidłowo ustaliły stan faktyczny oraz dokonały jego prawidłowej subsumpcji w wydanych w toku postępowania administracyjnego decyzjach. Sąd podzielił pogląd Kolegium, że Prezydent Miasta [...] "wyznaczył nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 38 m od granicy pomiędzy działką nr [...] a działką nr [...]. W analizie urbanistyczno-architektonicznej stwierdzono, że ze względu na brak możliwości kontynuowania linii zabudowy oraz położenie przedmiotowych działek w sąsiedztwie terenów otwartych o dużych walorach krajobrazowych zasadne jest określenie nowej linii zabudowy dla terenu objętego wnioskiem od strony wschodniej, tj. od strony terenów otwartych. Tym samym linię zabudowy wyznaczono niejako na tyłach zabudowy". Sąd zgodził się również z tym, że "być może takie uchybienie spowodowałoby uchylenie decyzji Prezydenta Miasta [...] w postępowaniu odwoławczym, jednak taka wada nie może stanowić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji. Także uchybienie w postaci załączenia jednego załącznika do decyzji obejmującego zarówno warunki zabudowy, jak również wyniki analizy, podczas gdy powinny to być odrębne załączniki, nie jest rażącym naruszeniem prawa". Sąd pierwszej instancji nie podzielił zarzutu skarżącej, jakoby nie otrzymała decyzji SKO w [...] z [...] października 2015 r. Wyjaśnił, że rozstrzygnięcie to zostało wysłane ustanowionemu przez skarżących pełnomocnikowi A. C. i doręczone w dniu 12 listopada 2015 r. w trybie doręczenia zastępczego, o którym mowa w art. 44 k.p.a. Odnośnie do zarzutu podnoszonego przez skarżących, iż dwóch uczestników zmarło, tj. Z. G. oraz W. W., Sąd uznał, że jakkolwiek faktycznie z odpisów skróconych aktów zgonu wynika, iż W. W. zmarł 28 czerwca 2010 r., a Z. G. 1 listopada 2010 r., to jednakże fakt ten nie może powodować nieważności decyzji poddanych kontroli sądu w tym postępowaniu po pierwsze dlatego, że z akt sprawy nie wynika, że organ przed wydaniem zaskarżonej decyzji mógł powziąć jakąkolwiek wiadomość o tym, że osoby te zmarły i ustalenia w tym względzie, poczynione przez organy administracyjne nie budzą żadnych wątpliwości Sądu w tym przedmiocie, po drugie, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że w przypadku postępowania toczącego się w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, skierowanie decyzji do osoby zmarłej, lecz nie będącej wnioskodawcą i na rzecz której nie są ustalane warunki zabudowy, nie stanowi rażącego naruszenia prawa skutkującego przyjęciem spełnienia przesłanki nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Per analogiam Sąd uznał, że podgląd ten można odnieść do postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, co oznacza, że skierowanie decyzji do strony należy interpretować jako taką sytuację, w której z danej decyzji wynikają dla takiej strony określone prawa bądź obowiązki materialnoprawne. W sytuacji natomiast, gdy decyzja nie reguluje praw danej strony, to jej skierowanie do osoby zmarłej stanowi niewątpliwie wadę postępowania, ale nie jest to rażące naruszenie prawa. Skarżący od wyroku Sądu pierwszej instancji wywiódł skargę kasacyjną, w której zarzucił naruszenie: - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa występuje wyłącznie, gdy naruszony przepis może być zastosowany wprost i nie wymaga stosowania wykładni prawa, a także poprzez pominięcie, że rażące naruszenie prawa występuje także w przypadku, gdy skutki wadliwej decyzji prowadzą do rażącego naruszenia praw strony, choć prawidłowe zastosowanie przepisu wymagało jego wykładni oraz poprzez przyjęcie, że wydanie decyzji zgodnie z interpretacją nie mającą oparcia w przepisach prawa nie jest decyzją wydaną bez podstawy prawnej, co doprowadziło do stwierdzenia przez Sąd pierwszej instancji, że w sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa, - art. 59 ust. 1 w zw. z art. 60 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 3 – § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że dopuszczalna jest interpretacja powyższych przepisów w ten sposób, że dopuszczalne jest wyznaczenie drugiej (tylnej) linii zabudowy. W oparciu o tak przytoczone podstawy kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wniosek (uchylenie zaskarżonego wyroku w części dotyczącej skarżącego) i podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Rozpoznając zatem w tak określonych granicach sprawę NSA uznał, że skarga kasacyjna nie jest zasadna. Nie są przede wszystkim zasadne podstawy kasacyjne przytoczone jako naruszenie przepisów prawa materialnego, zawierające zarzut naruszenia art. 59 ust. 1 w zw. z art. 60 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r. nr 80, poz. 717 ze zm.) w zw. z § 3 – § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588). Odnosząc się do tej podstawy kasacyjnej należy stwierdzić, że w sprawie występuje tylko jedno zagadnienie wymagające wyjaśnienia, mianowicie kwestia możliwości ustalenia linii zabudowy w sposób, na jaki wskazują to skarżący i organy administracji, tj. w tylnej części działki, a tym samym na tyłach zabudowy, a nie od frontu działki wzdłuż drogi publicznej. NSA w składzie rozpoznającym sprawę uważa, że nie ma prawnego zakazu określania w decyzji o warunkach zabudowy więcej niż jednej linii zabudowy. Jak to zostanie dalej wskazane, brak jest ustawowej definicji linii zabudowy, w szczególności rozumianej jako sposób określenia odległości dopuszczalnej zabudowy od drogi publicznej. W ocenie NSA linia zabudowy może być rozumiana jako środek ustalania dopuszczalnego usytuowania obiektu budowlanego na działce budowlanej nie tylko w odniesieniu do drogi publicznej. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy problem sprowadza się do ograniczenia zabudowy linią zlokalizowaną w głębi działki (linią w głębi zabudowy), nie zaś od jej frontu od strony drogi publicznej. W związku z powyższym wyjaśnić należy, że tak ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie zawierają legalnej definicji "linii zabudowy". Posługują się jedynie określeniem odpowiednio ustawa "linią zabudowy" bądź rozporządzenie wykonawcze "obowiązującą linią zabudowy". Przyjąć zatem należy, że linia zabudowy jest wyznacznikiem techniczno – budowlanym w planowaniu przestrzennym, który zgodnie z ustawą należy stosować tak do planów miejscowych, jak i do decyzji o warunkach zabudowy. Jest to linia określająca obszar dopuszczalnego (wymaganego prawem) położenia budynków, a zatem jest to odległość, w jakiej od granicy działki lub częściej drogi publicznej można zlokalizować i wybudować budynek. Zgodzić się również należy z tym, że w celu zachowania ładu przestrzennego, linia zabudowy ustalana jest przede wszystkim od frontu nowej zabudowy, to jest od drogi publicznej, od której dla danej inwestycji przewiduje się główny wjazd (wejście). "Tak rozumiana linia zabudowy z jednej strony zachowuje odległości nowej zabudowy od drogi publicznej, aby zapewnić bezpieczeństwo ruchu drogowego i ludności korzystającej z tej drogi, zaś z drugiej strony gwarantuje zapewnienie walorów wynikających z ładu przestrzennego. Również nie budzące wątpliwości wydaje się, że ustalonej linii zabudowy decyzją o warunkach zabudowy co do zasady nie można przekroczyć nową zabudową w kierunku drogi publicznej, jednakże usytuowanie obiektu "za tą linią", w głąb działki inwestora, jest już bardzo często uzależnione od szeregu okoliczności, np. zapewnienia wymaganych odległości od obiektów na działkach sąsiednich. O znaczeniu linii zabudowy w aspekcie odległości od drogi publicznej (od pasa drogowego) świadczy w szczególności treść § 4 rozporządzenia, a także ogólna zasada, iż muszą być uwzględnione unormowania wynikające z przepisów odrębnych, w tym przypadku określających odległość od drogi publicznej" (A. Plucińska – Filipowicz, komentarz do § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, LEX Omega). Nie oznacza to jednakże, że linia zabudowy nie może, w szczególnych okolicznościach sprawy, zostać wyznaczona w sposób odmienny, w tym jak w tej sprawie poprzez ustalenie granic zabudowy w stosunku do terenów otwartych. W § 4 ww. rozporządzenia zawarto bowiem szereg wskazań co do wyznaczania obowiązującej linii nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem inwestora. I tak, zasadniczo linię zabudowy wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1), zgodnie z przepisami odrębnymi, jeżeli linia istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej została ustalona niezgodnie z tymi przepisami (ust. 2), a w razie gdy linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, linię tę ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (ust. 3), a ponadto jeżeli z analizy urbanistycznej wynika, iż w konkretnej sprawie odpowiednie będzie inne wyznaczenie linii zabudowy, niż to wynika z ust. 1-3, to dopuszcza się inne wyznaczenie linii nowej zabudowy (ust. 4). Ani z § 4 tego rozporządzenia, ani z jego kolejnych przepisów, jak również z żadnego z powołanych w skardze kasacyjnej przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wynika, aby linię zabudowy należało ustalać tylko i wyłącznie od strony drogi publicznej. W konkretnych okolicznościach sprawy może się bowiem okazać, że celem zapewnienia ładu przestrzennego albo np. ochrony "terenów otwartych o dużych walorach krajobrazowych" bądź z uwagi "na brak możliwości kontynuowania linii zabudowy", co ma miejsce w tej sprawie, zasadne jest odejście od ogólnej reguły i określenie linii zabudowy w głębi działki, zwłaszcza w sytuacji, gdy działka ta nie ma bezpośredniego dostępu do drogi publicznej. Tym samym nie zasługuje na uwzględnienie podstawa kasacyjna, w której zarzuca się naruszenie art. 59 ust. 1 w zw. z art. 60 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 3 – § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Mając na uwadze to, że w ocenie NSA nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego będącego podstawą wydania decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] października 2004 r., co oznacza, że zaskarżona decyzja SKO w [...], którą odmówiono stwierdzenia nieważności orzeczenia z [...] października 2004 r., jest zgodna z prawem, jako niezasadny uznać należało zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Z tych względów NSA, na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.