II SA/Bk 434/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder, sędzia WSA Mirosław Wincenciak (spr.), Protokolant referent stażysta Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 września 2016 r. sprawy ze skargi S. W. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] lutego 2016 roku znak: [...]; 2. zasądza od Wojewody P. na rzecz skarżącego S. W. kwotę 1000 (słownie: jeden tysiąc) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. U podstaw podjętego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia faktyczne. Wnioskiem z dnia [...] listopada 2015 r. (uzupełnionym w dniu [...] grudnia 2015 r.) S. W. (zwany dalej "Skarżącym" albo "Inwestorem") zwrócił się do Prezydenta Miasta B. o wydanie decyzji o pozwolenie na budowę wewnętrznej instalacji gazowej w budynku handlowo-usługowym na nieruchomości o nr ewid. [...], obr. [...], przy ulicy [...] w B. Zawiadomieniem z dnia [...] grudnia 2015 r., organ I instancji poinformował strony o wszczęciu postępowania w niniejszej sprawie. Następnie postanowieniem z dnia [...] grudnia 2015 r., wydanym na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. –Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm., zwanej dalej: "P.b."), organ nałożył na Inwestora obowiązek usunięcia do dnia [...] lutego 2016 r. nieprawidłowości w projekcie budowlanym polegających na : (1) doprowadzeniu przedłożonego projektu budowlanego do zgodności z rozporządzeniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012 r. poz. 462 ze zm.); (2) wskazanie adresu projektanta sporządzającego informację bioz, mając na względzie § 2 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2003 r. w sprawie informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia; (3) wyjaśnieniu wątpliwości i rozbieżności dotyczących dołączonego oświadczenia projektanta o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami i zasadami wiedzy technicznej (art. 20 ust. 1 pkt 3 P.b.). W dniu [...] grudnia 2015 r. Inwestor przedłożył uzupełnioną dokumentację projektową wraz z pismem przewodnim, w którym wyjaśnił, że funkcja budynku pozostaje jako handlowo - usługowa, natomiast realizowana w nim działalność polega na świadczeniu usług kremacyjnych. Ponadto Inwestor podkreślił, że instalacja gazowa, której dotyczy postępowanie, służyć ma wyłącznie ogrzewaniu budynku. Decyzją z dnia [...] lutego 2016 r., znak: [...], Prezydent Miasta B. działając na podstawie art. 35 ust. 3 P.b., odmówił Skarżącemu zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę wewnętrznej instalacji gazowej w budynku handlowo-usługowym na przedmiotowej nieruchomości. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia, organ I instancji wyjaśnił, że decyzją z dnia [...] marca 2015 r. znak: [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku handlowo -usługowego. W uzupełnionej dokumentacji projektowej Inwestor wskazał, że prowadzi w tym budynku usługi kremacyjne. W ocenie organu I instancji podjęcie działalności polegającej na kremacji zwłok stanowi zmianę sposobu użytkowania obiektu w rozumieniu art. 71 ust. 1 P.b. Na potwierdzenie powyższego faktu, organ I instancji powołał pismo Komendy Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej w B. z dnia [...] stycznia 2016 r., znak: [...] i załączony do niego protokół ustaleń z czynności kontrolno - rozpoznawczych w zakresie ochrony przeciwpożarowej. Ponadto organ zwrócił uwagę, że prowadzenie usług polegających na kremacji zwłok odpowiada odrębnej kategorii określonej w ustawie Prawo budowlane, tj. kategorii X, które przyporządkowane są budynki kultu religijnego, jak: kościoły, kaplice, klasztory, cerkwie zbory, synagogi, meczety oraz domy pogrzebowe i krematoria, a nie kategorii XVII, której powinien odpowiadać budynek realizowany na podstawie ww. decyzji z dnia [...] marca 2015 r. Organ I instancji podniósł również, że decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. wydał pozwolenie na użytkowanie budynku handlowo-usługowego wskazując, że zrealizowany obiekt budowlany należy użytkować zgodnie z jego przeznaczeniem. W odwołaniu od powyższej decyzji Skarżący zarzucił naruszenie: (1) art. 35 ust. 4 P.b. poprzez odmowę wydania pozwolenia na budowę w sytuacji spełnienia przez Skarżącego przesłanek wskazanych w art. 35 ust. 1 oraz 32 ust. 4 P.b.; (2) art. 35 ust. 4 w zw. z art. 71 ust. 1 P.b., poprzez przyjęcie, że okoliczność rzekomej zmiany warunków bezpieczeństwa pożarowego, ocenionego przez organ jako spełniające definicję zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku, pozostaje okolicznością istotną z punktu widzenia postępowania w przedmiocie wydania decyzji dotyczącej pozwolenia na budowę wewnętrznej instalacji gazowej, w konsekwencji odmowę wydania pozwolenia na budowę. Ponadto Skarżący podniósł, że w zaskarżonej decyzji organ nie wyjaśnił, aby odwołujący nie usunął którejkolwiek ze wskazanych w postanowieniu z dnia [...] grudnia 2015 r. nieprawidłowości. Zaznaczył również, że organ I instancji zakreślił mu termin na usunięcie wskazanych nieprawidłowości do dnia [...] lutego 2016 r., a zaskarżona decyzja została wydana w dniu [...] lutego 2016 r., a więc przed upływem zakreślonego terminu. Poza tym Skarżący wyjaśnił różnicę między piecem, a kotłem. Inwestor podniósł również, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. w piśmie z dnia [...] grudnia 2015 r. oraz Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. w postanowieniu z dnia [...] stycznia 2016 r. wskazali na nieprawidłowość stanowiska zaprezentowanego przez organ I instancji odnośnie zmiany sposobu użytkowania. Decyzją z dnia [...] maja 2016 r., znak: [...] Wojewoda P. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy zaznaczył, że niekwestionowaną okolicznością w sprawie jest fakt udzielenia Skarżącemu pozwolenia na budowę obiektu przeznaczonego na cele usługowe i handlowe, zaliczonego w pozwoleniu na budowę, m.in. do XVII kategorii obiektów budowlanych (budynki handlu, gastronomii i usługi). Natomiast Skarżący w uzupełnionej dokumentacji projektowej zaznaczył, że w budynku usługowym świadczone są usługi kremacyjne. Wskazany obiekt jest budynkiem krematorium, który w prawie budowlanym określony jest jako X kategoria. Wojewoda podkreślił, że również z załączonych do odwołania faktur wynika, iż w obiekcie faktycznie dokonywana jest kremacja zwłok. Dodatkowo podniósł, że na obszarze planowanej inwestycji obowiązuje obecnie uchwała nr VI/37/11 Rady Miejskiej w Białymstoku (Dz. Urz Woj. Podl. z 2011 r., nr 62, poz. 724 ze zm.) w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedli Piasta I i Skorupy w Białymstoku, która w § 20 pkt 4 na całym obszarze objętym planem zakazuje lokalizacji spopielarni zwłok (krematorium). Zdaniem organu odwoławczego słuszne jest stanowisko organu I instancji, że na skutek zmiany sposobu użytkowania obiektu handlowo-usługowego, który obecnie użytkowany jest jako budynek krematorium, bez wymaganej prawem zgody właściwego organu, nie może być udzielone pozwolenie na budowę instalacji gazowej w budynku o takiej funkcji. Wojewoda P. podniósł, że nie można zatwierdzić projektu budowlanego, w którym wskazano, że obiekt użytkowany jest w sposób niezgodny z wydanym wcześniej pozwoleniem na budowę. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, organ odwoławczy podniósł, iż organ I instancji nie naruszył art. 35 ust. 3 P.b. Wojewoda zaznaczył, że wbrew twierdzeniom Skarżącego, skoro pismem z dnia [...] grudnia 2015 r. ww. przedłożył uzupełnioną dokumentację projektową, to Prezydent Miasta B. po wpływie ww. pisma miał możliwość wydania rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie, bowiem z tym dniem ustał termin do uzupełnienia projektu budowlanego, zaczął natomiast biec termin do wydania przez organ I instancji decyzji o pozwoleniu na budowę. Ponadto organ II instancji podkreślił, że z treści wniesionego przez Inwestora pisma nie wynika, aby miał on zamiar do dnia [...] lutego 2016 r. dodatkowo uzupełnić przedłożony projekt budowlany. Za bezzasadny organ odwoławczy uznał również zarzut naruszenia art. 35 ust. 1 oraz art. 32 ust. 4 P.b. Wojewoda podniósł, że w uzupełnionym projekcie budowlanym wskazano wyraźnie, iż obiekt użytkowany jest obecnie jako krematorium, w związku czym doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu (bez zgody właściwego organu). W takiej sytuacji, organ nie mógł zatwierdzić projektu budowlanego, bowiem z zawartych w nim informacji wynika, że wnioskowana instalacja gazowa realizowana będzie w budynku, który jest użytkowany niezgodnie z przeznaczeniem (a także z obowiązującym na tym terenie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego). Odnosząc się natomiast do wskazanego w odwołaniu postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] stycznia 2016 r. oraz pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. z dnia [...] grudnia 2015 r., Wojewoda podniósł, że nie jest związany stanowiskami zawartymi w ww. dokumentach. Zapadły one bowiem w innych postępowaniach, niezwiązanych bezpośrednio z rozpatrywanym obecnie postępowaniem w sprawie budowy instalacji gazowej . Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem Skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Białymstoku, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przypisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: 1) art. 71 ust. 1 P.b. poprzez przyjęcie, iż w niniejszej sprawie doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego; 2) art. 35 ust. 4 w zw. z art. 71 ust. 1 P.b., poprzez przyjęcie iż rzekoma zmiana sposobu użytkowania budynku handlowo – usługowego pozostaje okolicznością istotną z punktu widzenia postępowania w przedmiocie wydania decyzji pozwolenia na budowę wewnętrznej instalacji gazowej. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik w pierwszej kolejności podniósł, że roboty budowlane, na które wydania pozwolenia na budowę domagał się Inwestor dotyczyły wykonania wewnętrznej instalacji gazowej (paliwo do centralnego ogrzewania). Zdaniem skarżacego nietrafne jest stanowisko organu, że zmiana sposobu użytkowania obiektu skutkuje zmianą jego klasyfikacji według załącznika do prawa budowalnego. Strona skarżąca wskazała też na pismo PINB w B. z dnia [...] grudnia 2015 r., w którym podniesiono, że: "brak jest podstaw do uznania, że przedmiotowy budynek usługowo-handlowy jest użytkowany niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym i udzieloną decyzją pozwolenia na budowę". W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie. Podczas rozprawy w dniu 13 września 2016 r. pełnomocnik złożył do akt pismo procesowe, w którym podniósł, że w przypadku spełnienia przesłanek określonych w art. 32 ust. 4 i art. 35 ust. 1 P.b., organ administracji budowlanej jest związany wnioskiem o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Zaznaczył również, że wbrew stanowisku organu, zmiana kategorii obiektu według załącznika do ustawy Prawo budowlane, nie skutkuje automatycznym przyjęciem, że Inwestor dopuścił się zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego w rozumieniu art. 71 ust. 1 P.b. Pełnomocnik powołując się na wyrok NSA z dnia 13 września 2016 r. podniósł, że użyte w powołanym art. 71 ust. 2 P.b. sformułowanie, że "przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności", wskazuje, iż przepis ten w ówczesnym brzmieniu nie zawierał wyczerpującego katalogu przesłanek stanowiących o zmianie sposobu użytkowania. Na poparcie swojego stanowiska strona skarżąca przywołała orzecznictwo sądów administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcia zostały wydane z naruszeniem prawa. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy P.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi jest decyzja Wojewody P., utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta, na mocy której odmówiono zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę wewnętrznej instalacji gazowej w budynku handlowo-usługowym na działce o numerze ewidencyjnym [...] przy ulicy [...] w B. Spór pomiędzy stronami dotyczył możliwości realizacji przedmiotowej inwestycji z uwagi na podnoszoną przez organy zarzut okoliczność samowolnej zmiany sposobu użytkowania wymienionego obiektu i realizowaniu w nim działalności polegającej na świadczeniu usług kremacyjnych. Zgodnie z art. 34 ust. 1 P.b. projekt budowlany powinien spełniać wymagania określone w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z kolei stosownie do art. 32 ust. 4 ustawy pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zaś z wnioskiem w tej sprawie wystąpił w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami). W świetle art. 35 ust. 1 ustawy w postępowaniu w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielania pozwolenia na budowę organ administracyjny sprawdza: 1)zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3.10.2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz w ocenach oddziaływania na środowisko; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno - budowlanymi; 3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, oraz dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 6; 4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art.20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowywania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust.7. W razie spełnienia powyższych wymagań określonych w art. 35 ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 ustawy właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 35 ust. 4 ustawy). Przepis art. 35 ust. 4 ustawy nie dopuszcza jakiejkolwiek uznaniowości w sprawie wydania pozwolenia na budowę, jak też możliwości wprowadzenia dalszych warunków, od których zależało by wydanie tego pozwolenia. W tym miejscu odnośnie do obowiązku dokonania sprawdzenia wynikającego z art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy, wymaga podkreślenia, że w wyniku zmiany wprowadzonej ustawą z dnia 27 marca 2003r. ( Dz. U. Nr 80, poz.718), która weszła w życie 11 lipca 2003r. do ustawy Prawo budowlane wprowadzono zasadę wyłącznej odpowiedzialności za projekt architektoniczno-budowalny "projektanta" oraz "osoby sprawdzającej". Uprawnienia kontrolne organu architektoniczno - budowlanego, prowadzącego postępowanie administracyjne w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę zostały ograniczone do sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także z wymaganiami ochrony środowiska. Sprawdzenie zgodności z przepisami w tym techniczno-budowlanymi zostało ograniczone tylko do projektu zagospodarowania działki. Zauważyć również należy, że zgodnie z art. 34 ustawy, projekt budowlany składa się z projektu zagospodarowania działki oraz projektu architektoniczno-budowlanego, który dotyczy bezpośrednio obiektu budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 7.10.2010r., sygn. II OSK 1517/09). Z kolei zgodnie z art. 20 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 i 4 ustawy obowiązkiem projektanta jest opracowanie projektu budowlanego, a następnie sprawdzenie tego projektu pod względem zgodności z przepisami, w tym techniczno- budowlanymi, przez osobę posiadającą uprawnienia budowane do projektowania bez ograniczeń, w odpowiedniej specjalności lub rzeczoznawcę budowlanego. Projektant, a także sprawdzający do projektu budowlanego dołącza oświadczenie o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami i zasadami wiedzy technicznej. Badając – w kontekście powyższych uregulowań – zgodność z prawem zaskarżonych decyzji należy stwierdzić, iż kwestionowane rozstrzygnięcia prawo naruszają. W rozpoznawanej sprawie organy wskazały bowiem jako podstawę odmowy udzielenia pozwolenia na budowę okoliczność prawnie nieistotną z punktu widzenia przedmiotu postępowania. Nie ma w aktach administracyjnych ani w uzasadnieniu skarżonej decyzji informacji, która wskazywałaby, że rzekoma samowolna zmiana sposobu użytkowania obiektu była połączona z robotami budowlanymi wykonanymi bez wymaganych prawem zgód organów administracji architektoniczno-budowlanej. Tut. Sąd stoi na stanowisku, że odmowa wydania pozwolenia na budowę ww. zamierzenia inwestycyjnego byłaby zgodna z prawem w sytuacji gdyby ustalono, że rzekoma samowolna zmiana sposobu użytkowania była połączona z nielegalnym wykonaniem robót budowlanych. W takim przypadku organy miałyby rację odmawiając udzielenia pozwolenia na budowę, bowiem od lat gruntowane jest w orzecznictwie sądowym stanowisko, że nie można wydać pozwolenia na budowę w stosunku do obiektu wybudowanego nielegalnie – do momentu zakończenia procedury legalizacyjnej. Jak wynika z niekwestionowanych ustaleń organów w dniu [...] sierpnia 2015 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Powiatu Grodzkiego w B. wydał decyzję o pozwoleniu na użytkowanie budynku handlowo-usługowego przy ul. [...] w B. W aktach sprawy znajduje się pismo Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] stycznia 2016 r., skierowane do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. oraz protokół ustaleń czynności kontrolno-rozpoznawczych, w zakresie ochrony przeciwpożarowej, z dnia [...] stycznia 2016 r., z których to pism wynika stwierdzenie nieprawidłowości w zakresie ochrony przeciwpożarowej obiektu. Nie ma jednak w aktach żadnej informacji o samowolnym wykonaniu robót budowalnych. Ewentualna samowolna zmiana sposobu użytkowania obiektu nie ma wpływu prawnego na przedmiotową sprawę. Postępowanie w przedmiocie takiej zmiany może być prowadzone w trybie 71a Prawa budowlanego i jak poinformował Pełnomocnik Skarżącego na rozprawie takie postępowanie było prowadzone. Z powyższych względów Sąd uchylił decyzje organów obu instancji uznając, że dostrzeżone błędy w postępowaniu nie mogą być naprawione na etapie postępowania odwoławczego. Z uzasadnień organów wynika bowiem, że nie dokonano oceny złożonego projektu budowlanego poprzestając na kwestii zmiany sposobu użytkowania obiektu jako przesłanki odmowy wydania pozwolenia na budowę. W tym stanie rzeczy orzeczono na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.