II OSK 2431/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędzia del. NSA Anna Żak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 16 marca 2017 r. sygn. akt II SA/Op 410/16 w sprawie ze skargi S. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia, we wznowionym postępowaniu, decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu. Wyrokiem z dnia 16 marca 2017 r., sygn. II SA/Op 410/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, po rozpoznaniu skargi S. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...], w przedmiocie odmowy uchylenia we wznowionym postępowaniu decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. W wyniku wznowienia postępowania prowadzonego na wniosek S. P., Starosta [...], działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 Kpa, decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...], po ponownym rozpoznaniu sprawy, odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Gminie [...] pozwolenia na budowę kanalizacji ścieków komunalnych w R. wraz z przepompowniami ścieków oraz budowę rurociągu tłoczonego miedzy R. a S. na oznaczonych w decyzji działkach. Pismem z dnia 11 maja 2016 r., wniesionym za pośrednictwem elektronicznej platformy usług administracji publicznej (ePUAP), S. P. złożył odwołanie, w którym stwierdził, że powyższa decyzja jest niezgodna z obowiązującym prawem. Pismo to nie zawierało podpisu elektronicznego skarżącego. Wezwaniem z dnia 16 czerwca 2016 r. Wojewoda [...], działając na podstawie art. 64 § 2 Kpa, wezwał stronę do uzupełnienia przedłożonego odwołania o jego podpis, w terminie 7 dni od doręczenia wezwania. Organ pouczył stronę, że nieuzupełnienie braków w określonym terminie spowoduje pozostawienie odwołania bez rozpoznania. W odpowiedzi na wezwanie S. P., przy piśmie z dnia 16 czerwca 2016 r., wniesionym z pośrednictwem platformy ePUAP, które zawierało zweryfikowany podpis elektroniczny, wniósł odwołanie. Skarżący zarzucił, że w świetle art. 63 § 2 Kpa wezwanie było bezpodstawne. Po rozpatrzeniu ww. odwołania, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Skargę na powyższą decyzję wniósł S. P., domagając się m.in. uchylenia tej decyzji, zobowiązania Wojewody [...] do uchylenia decyzji organu I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania. W motywach skargi nie zgodził się z twierdzeniem, że nie przysługuje mu status strony. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Na wezwanie Sądu, w piśmie z dnia 2 stycznia 2017 r. Wojewoda [...] wyjaśnił, że 16 czerwca 2016 r. do organu wpłynęło drogą elektroniczną pismo skarżącego, które zostało w wymagany sposób podpisane. Jako załącznik do tego pisma zostało dołączone niepodpisane odwołanie z dnia 11 maja 2016 r., co do którego Wojewoda [...] wezwał skarżącego o opatrzenie go stosownym podpisem. Wojewoda stwierdził, że w związku z tym, iż odwołanie z dnia 11 maja 2016 r. stanowiło załącznik do pisma z dnia 16 czerwca 2016 r., które zostało prawidłowo podpisane, to uznał, że załącznik również został podpisany. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, stwierdzając nieważność zaskarżonej decyzji, wskazał, że wydana ona została z rażącym naruszeniem prawa, o którym stanowi art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Odwołanie skarżącego z dnia 11 maja 2016 r., wniesione za pośrednictwem elektronicznej platformy ePUAP, nie zostało bowiem podpisane przez stronę podpisem elektronicznym. Powyższy brak formalny odwołania dostrzegł organ odwoławczy, który prawidłowo - pismem z dnia 16 czerwca 2016 r. - wezwał skarżącego, na podstawie art. 64 § 2 Kpa, do jego uzupełnienia pod rygorem pozostawienia odwołania bez rozpoznania. W wykonaniu tego wezwania skarżący przy piśmie z dnia 16 czerwca 2016 r., które zostało podpisane zweryfikowanym podpisem elektronicznym, przesłał odwołanie, którego jednak nadal nie podpisał. Przywołując treść z art. 127 § 1, art. 63 § 1, 2 i 3a Kpa, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że dopuszczalna jest forma złożenia odwołania w postaci elektronicznej, pod warunkiem, że zostało opatrzone bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu przy zachowaniu zasad przewidzianych w przepisach o podpisie elektronicznym, lub profilu zaufania ePUAP. Tymczasem w niniejszej sprawie skarżący, pomimo wezwania organu, nie podpisał odwołania z dnia 11 maja 2016 r. w sposób przewidziany w art. 63 § 3a Kpa. Brak podpisu, który nie został usunięty, uniemożliwia zdaniem Sądu wywołanie skutku prawnego wniesionego odwołania. Pismo takie nie wszczyna w istocie postępowania odwoławczego. Prowadzenie postępowania odwoławczego w sytuacji, gdy braki odwołania nie zostały uzupełnione, oznacza zaś wadliwość postępowania, i to w postaci kwalifikowanej. W takim przypadku mamy bowiem do czynienia z działaniem organu odwoławczego "z urzędu", co narusza zasadę skargowości (art. 127 § 1 Kpa) i stanowi o rażącym naruszeniu prawa. Na poparcie tego stanowiska przywołano stosowne orzecznictwo i poglądy doktryny. W ocenie Sądu pierwszej instancji, Wojewoda [...] błędnie uznał, że podpisanie przez skarżącego pisma przewodniego świadczy również o podpisaniu przez niego odwołania. Tym samym organ odwoławczy rażąco naruszył prawo, tj. art. 127, art. 63 § 1 i § 3a oraz art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, ponieważ nie był uprawniony do merytorycznego rozpoznania odwołania skarżącego, które zawierało braki formalne w postaci braku podpisu. W konsekwencji decyzja wydana w związku z tym odwołaniem zawiera wadę określoną w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. W skardze kasacyjnej S. P. wniósł o uchylenie powyższego wyroku i zasądzenie kosztów postępowania zarzucając naruszenie przepisów postępowania : art. 3 § 2 pkt 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi przez przyjęcie, że jego odwołanie od decyzji nie było prawidłowo podpisane, a w konsekwencji nierozpatrzenie merytorycznie sprawy. W końcowej części uzasadnienia skargi kasacyjnej podniesiono, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia art. 63 § 3a Kpa poprzez jego błędną interpretację, ponieważ Sąd pierwszej instancji nie rozstrzygnął sprawy merytorycznie i nie zobowiązał organu odwoławczego do zweryfikowania decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), dalej "Ppsa", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 Ppsa. Sprawa mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Analizowana w opisanym zakresie skarga kasacyjna, jako zawierająca usprawiedliwione podstawy, zasługuje na uwzględnienie, przy czym należy podkreślić, że same zarzuty skargi sformułowane są w sposób wadliwy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga ich prawidłowego określenia w tej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego uchybił Sąd, uzasadnienia ich naruszenia, a w przypadku zarzutu naruszenia prawa procesowego, wykazania, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest bowiem uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów lub formułowania hipotez co do przepisu, który mógłby ewentualnie zostać naruszony przez wojewódzki sąd administracyjny. W rozpoznawanej sprawie autor skargi kasacyjnej w ramach podstawy z art. 174 pkt 2 Ppsa wskazał naruszenie art. 3 § 2 pkt 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 Ppsa poprzez błędne przyjęcie, że odwołanie S. P. nie było prawidłowo podpisane. Przepis art. 145 § 1 pkt 2 Ppsa, zgodnie z którym sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kpa lub w innych przepisach, to typowy przepisy wynikowy (blankietowy), co oznacza, że na stronie, która chce powołać się na zarzut jego naruszenia ciąży obowiązek powiązania go przepisów z zarzutem konkretnych przepisów, którym uchybił Sąd I instancji w toku rozpoznawania sprawy. Zupełnie zaś niezrozumiały jest zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 4 Ppsa, który stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postepowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji w ogóle nie stosował tego przepisu, przedmiotem skargi była bowiem decyzja administracyjna, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 Ppsa. Dopiero w ostatnim zdaniu uzasadnienia skargi kasacyjnej podniesiono, że Wojewoda [...] dopuścił się naruszenia art. 63 § 3a Kpa poprzez błędną jego interpretację. Dzięki temu można było przyjąć, że skarżący zarzucił także naruszenie art. 63 § 3a Kpa. Co prawda autor skargi kasacyjnej wbrew wymogom wynikającym z przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi nie powiązał tego zarzutu naruszenia prawa przez organ administracji z zarzutem naruszenia prawa przez wojewódzki sąd administracyjny, to jednak nie stanowi to w niniejszej sprawie przeszkody do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej w świetle uchwały pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009r. (sygn. akt I OPS 10/09 ONSAiWSA nr 1/2010, poz. 1). Istota tego zarzutu dotyczy kwestii czy odwołanie z dnia 11 maja 2016 r. od decyzji Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r., opatrzone informacją "Dokument nie zawiera podpisu. Podpis elektroniczny" oraz adnotacją urzędową: "Pismo nie zawiera podpisu elektronicznego - nie zostało zweryfikowane 12.05.2016", zostało skutecznie wniesione, biorąc pod uwagę, że w stosunku do tego odwołania wystawione zostało Urzędowe Poświadczenie Przedłożenia (UPP), wytworzone w dniu 11 maja 2016 r. Zgodnie z art. 63 § 1 Kpa, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, podania (żądania, wyjaśnienia, odwołania, zażalenia) mogą być wnoszone pisemnie, telegraficznie, za pomocą telefaksu lub ustnie do protokołu, a także za pomocą innych środków komunikacji elektronicznej przez elektroniczną skrzynkę podawczą organu administracji publicznej utworzoną na podstawie ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne. Podanie wniesione pisemnie albo ustnie do protokołu powinno być podpisane przez wnoszącego, a protokół ponadto przez pracownika, który go sporządził (§ 3 zd. 1). W myśl art. 63 § 3a Kpa podanie wniesione w formie dokumentu elektronicznego powinno: 1) być uwierzytelnione przy użyciu mechanizmów określonych w art. 20a ust. 1 albo 2 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne; 2) zawierać dane w ustalonym formacie, zawartym we wzorze podania określonym w odrębnych przepisach, jeżeli te przepisy nakazują wnoszenie podań według określonego wzoru; 3) zawierać adres elektroniczny wnoszącego podanie. Zgodnie z art. 20a ust. 1 ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz.U. z 2014 r., poz. 1114 ze zm.), identyfikacja użytkownika systemów teleinformatycznych udostępnianych przez podmioty określone w art. 2 następuje przez zastosowanie kwalifikowanego certyfikatu przy zachowaniu zasad przewidzianych w ustawie z dnia 18 września 2001 r. o podpisie elektronicznym lub profilu zaufanego ePUAP. Podmiot publiczny, który używa do realizacji zadań publicznych systemów teleinformatycznych, może umożliwiać użytkownikom identyfikację w tym systemie przez zastosowanie innych technologii, chyba że przepisy odrębne przewidują obowiązek dokonania czynności w siedzibie podmiotu publicznego (ust. 2). Z przepisów tych, czytanych łącznie z art. 63 § 3a Kpa, wynika więc, że strona postępowania administracyjnego nie musi opatrzyć podania podpisem elektronicznym. Wystarczy że dysponuje profilem zaufanym ePUAP i za pośrednictwem tej platformy wniesie swoje podanie. Od dnia 9 czerwca 2011 r. w polskim porządku prawnym istnieje możliwość załatwienia spraw administracyjnych (w tym wnoszenia odwołań) przy pomocy profilu zaufanego ePUAP (przy wykorzystaniu Internetu), bez konieczności osobistego stawiennictwa w urzędzie lub pośrednictwa poczty. Weszły wówczas w życie dwa rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji: rozporządzenie z dnia 27 kwietnia 2011 r. w sprawie zakresu i warunków korzystania z elektronicznej platformy usług administracji publicznej (Dz.U. Nr 93, poz. 546) oraz rozporządzenie z dnia 27 kwietnia 2011 r. w sprawie zasad potwierdzania, przedłużania ważności, wykorzystania i unieważniania profilu zaufanego elektronicznej platformy usług administracji publicznej (Dz.U. Nr 93, poz. 547). W dacie orzekania przez organ II instancji oba te rozporządzenia już nie obowiązywały, zastąpione zostały rozporządzeniami Ministra Administracji i Cyfryzacji: odpowiednio z dnia 6 maja 2014 r. w sprawie zakresu i warunków korzystania z elektronicznej platformy usług administracji publicznej (Dz.U. 2014.poz. 584) i z dnia 5 czerwca 2014 r. w sprawie zasad potwierdzania, przedłużania ważności, unieważniania oraz wykorzystania profilu zaufanego elektronicznej platformy usług administracji publicznej (Dz.U. 2014.poz. 778). Profil zaufany ePUAP stanowić ma w zamiarze ustawodawcy bezpłatną i stosunkowo nieskomplikowaną konkurencję dla odpłatnego instrumentu, jakim jest podpis elektroniczny. Zgodnie z art. 3 pkt 13 ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, elektroniczna platforma usług administracji publicznej jest systemem teleinformatycznym, w którym instytucje publiczne udostępniają usługi przez pojedynczy punkt dostępowy w sieci Internet. Natomiast przez profil zaufany ePUAP należy rozumieć zestaw informacji identyfikujących i opisujących podmiot lub osobę będącą użytkownikiem konta na ePUAP, który został w wiarygodny sposób potwierdzony przez organ podmiotu określonego w art. 2 (art. 3 pkt 14). Profil zaufany ePUAP jest więc niczym innym jak nowym sposobem potwierdzania tożsamości w systemach administracji publicznej, identyfikującym nadawcę informacji, który może być wykorzystany również do potwierdzania przekazywanych informacji. Profil zaufany ePUAP pozwala zatem na autoryzację pism kierowanych przez strony do organów administracji publicznej. W świetle powyższego, w dacie orzekania przez organ II instancji, złożenie przez osobę fizyczną pisma za pośrednictwem elektronicznej skrzynki podawczej było możliwe po założeniu przez nią konta na ePUAP, w trybie określonym w ww. rozporządzeniu Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 6 maja 2014 r. w sprawie zakresu i warunków korzystania z elektronicznej platformy usług administracji publicznej. Wówczas można było skorzystać z elektronicznej skrzynki podawczej, tj. dostępnego publicznie środka komunikacji elektronicznej służącego do przekazywania dokumentu elektronicznego do podmiotu publicznego przy wykorzystaniu powszechnie dostępnego systemu teleinformatycznego (art. 3 pkt 17 ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne). Złożony w tym trybie dokument potwierdzał więc tożsamość nadawcy i pozwalał na autoryzację kierowanego do organu pisma bez potrzeby opatrzenia pisma podpisem własnoręcznym lub bezpiecznym podpisem elektronicznym. W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji uznał, że skarżący, pomimo wezwania organu, nie podpisał odwołania z dnia 11 maja 2016 r. w sposób przewidziany w art. 63 § 3a Kpa. Nie poczynił jednak w tej kwestii żadnych szerszych rozważań. Tymczasem z akt sprawy wynika, że S. P. wniósł odwołanie z dnia 11 maja 2016 r. za pośrednictwem platformy ePUAP. Znajdujące się w aktach Urzędowe Poświadczenie Przedłożenia (UPP) odnoszące się do odwołania z dnia 11 maja 2016 r. dowodzi, że S. Po. dysponuje profilem zaufanym ePUAP. W poświadczeniu przedłożenia wystawionym w niniejszej sprawie, wyraźnie wskazano nazwę nadawcy, jego identyfikator i rodzaj identyfikatora (ePUAP-ID). Zgodnie z § 8 ust. 3 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 14 września 2011 r. w sprawie sporządzania i doręczania dokumentów elektronicznych oraz udostępniania formularzy, wzorów i kopii dokumentów elektronicznych obowiązującym od 30 października 2011r. (Dz.U z 2015 poz. 971), doręczenia dokonywane za pomocą ePUAP uważa się za dokonane przez podmiot publiczny lub do podmiotu publicznego, który utworzył na ePUAP elektroniczną skrzynkę podawczą. Poświadczenie przedłożenia stanowi potwierdzenie doręczenia dokumentu elektronicznego na informatycznym nośniku danych (§ 11 ust. 1). Brak więc było podstaw do przyjęcia, że odwołanie S. P. nie zostało podpisane w sposób przewidziany w art. 63 § 3a Kpa, skoro zostało uwierzytelnione przy użyciu mechanizmu, o którym mowa w art. 20a ust. 1 ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, tj. profilu zaufanego ePUAP. W świetle powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnie uznał, że odwołanie z dnia 11 maja 2016 r. nie zostało podpisane. W konsekwencji, doszedł do błędnego przekonania, że zaskarżona decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.185 § 1 Ppsa uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu rozpozna merytorycznie skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2016 r., mając na względzie, że odwołanie od decyzji starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2016r. zostało wniesione skutecznie.