I OSK 55/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia del. WSA Marian Wolanin (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 września 2016 r. sygn. akt I SAB/Wa 826/16 ze skargi M. S. na bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa w przedmiocie rozpoznania odwołania od decyzji 1. uchyla punkt trzeci sentencji zaskarżonego wyroku i przekazuje sprawę w tym zakresie do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz M. S. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 28 września 2016 r., sygn. akt I SAB/Wa 826/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpatrzeniu skargi M.S. na bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa, stwierdził: w pkt. 1 - że bezczynność organu w rozpoznaniu odwołania od decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w pkt. 2 - umorzył postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania odwołania, w pkt. 3 - oddalił skargę w pozostałej części, w pkt. 4 – zasądził na rzecz skarżącej koszty postępowania sądowego. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazano, że pismem z dnia [...] czerwca 2016 r. M.S. wniosła skargę na bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa w przedmiocie rozpatrzenia odwołania od decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] czerwca 2014 r., znak: [...], odmawiającej potwierdzenia przejścia na własność Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego, z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. części nieruchomości położonej w R., gm. W., oznaczonej geodezyjnie: obręb R., arkusz mapy [...], działki nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...], Sądu Rejonowego w T., w dniu [...] grudnia 1998 r., będącej własnością M.S. W skardze skarżąca zarzuciła organowi rażące naruszenie prawa poprzez znaczne przekroczenie terminów załatwienia sprawy, wobec czego wniosła o: - zobowiązanie Ministra Infrastruktury i Budownictwa do niezwłocznego wydania rozstrzygnięcia w sprawie, - stwierdzenie, że bezczynność miała charakter rażący, - przyznanie sumy pieniężnej od organu, - zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o jej oddalenie wskazując, że w dniu [...] lipca 2016 r. została wydana decyzja utrzymująca w mocy decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] czerwca 2014 r., znak: [...], od której skarżąca wniosła odwołanie. Uwzględniając skargę w części, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że ze względu na wydanie w dniu [...] lipca 2016 r. decyzji przez organ odwoławczy, postępowanie sądowe w zakresie wniosku skarżącej o wydanie orzeczenia na podstawie art. 149 § 1b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) – dalej ppsa, należało umorzyć, co nie zwalnia jednak Sądu od orzekania, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce, a jeśli tak to czy miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czy też naruszenie to nie miało charakteru rażącego. W dacie wniesienia skargi na bezczynność, tj. w dniu [...] czerwca 2016 r., organ nie wydał jeszcze rozstrzygnięcia w sprawie - pomimo przekroczenia ustawowego terminu rozpatrzenia sprawy i niewyznaczenia nowego terminu, dlatego organ pozostawał wówczas w bezczynności, która miała charakter rażący. Żadne bowiem okoliczności nie mogą usprawiedliwiać rozpoznawania przedmiotowego odwołania przez okres ponad dwóch lat. W ocenie Sądu pierwszej instancji jest to stanowczo zbyt długi okres załatwiania sprawy administracyjnej, wielokrotnie przekraczający maksymalny termin załatwienia sprawy, wynoszący jeden miesiąc (art. 35 § 3 kpa). Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł natomiast potrzeby wymierzania organowi dodatkowej sankcji w postaci zasądzenia na rzecz skarżącej sumy pieniężnej, o której mowa w art. 154 § 7 ppsa, ponieważ jest to dodatkowy środek o charakterze dyscyplinująco-represyjnym. Powinien być zatem stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu, to jest wówczas, gdy brak jest obiektywnie weryfikowalnych okoliczności, które ten stan rzeczy mogłyby tłumaczyć, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez nałożenia tej sankcji organ sprawy nadal nie załatwi. Taka zaś sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Z tego względu formułowane w tym względzie żądania skargi nie mogły zostać uwzględnione. Skargę kasacyjną od powołanego wyroku wniosła M.S. zaskarżając ten wyrok tylko w pkt. 3, w którym Sąd oddalił skargę w pozostałej części, tj. w części nieprzyznania skarżącej sumy pieniężnej. Skarżąca kasacyjnie zarzuciła Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 154 § 7 ppsa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że suma pieniężna wskazana we wspomnianym przepisie jest wyłącznie środkiem dyscyplinującym organ administracyjny, pomimo że świadczenie to ma charakter zadośćuczynienia przyznawanego na rzecz skarżącego, co tym samym doprowadziło do uznania, że z uwagi na wydanie przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia, świadczenie na rzecz skarżącej jest w okolicznościach niniejszej sprawy niezasadne. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że organ odwoławczy przez ponad dwa lata nie podejmował jakichkolwiek czynności w sprawie. W orzecznictwie podkreśla się, że w przypadku znacznej zwłoki organu w rozpoznaniu sprawy zasądzenie sumy pieniężnej, na podstawie art. 154 § 7 ppsa, jest konieczne przede wszystkim w aspekcie funkcji prewencyjnej i kompensacyjnej tego środka prawnego i nie ma znaczenia okoliczność, czy strona poniosła szkodę na skutek bezczynności. Kwestie te mogą być bowiem przedmiotem odrębnego procesu cywilnego. O ile w przypadku uwzględnienia skargi z art. 154 § 1 ppsa Sąd jest zobowiązany do wymierzenia grzywny, o tyle zadośćuczynienie jest fakultatywnym uprawnieniem Sądu. Mając zaś na uwadze art. 154 § 3 ppsa, wykonanie wyroku lub załatwienie sprawy przez organ po wniesieniu skargi nie stoi na przeszkodzie przyznaniu określonej sumy pieniężnej od organu na rzecz skarżącego. Okoliczność taka powinna być jednak wzięta pod uwagę przy wyznaczaniu wysokości wspomnianej sumy pieniężnej. Przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że środek wymieniony przez ustawodawcę w art. 154 § 7 ppsa ma wyłącznie charakter dyscyplinująco-represyjny i powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki, to jest wówczas, gdy brak jest obiektywnie weryfikowalnych okoliczności, które ten stan rzeczy mogłyby tłumaczyć, miało istotny wpływ na jej wynik. Nie jest zrozumiałe dlaczego uznano, że fakt wydania decyzji przez organ odwoławczy już po złożeniu przez skarżącą skargi na bezczynność organu, czyni bezzasadnym zasądzanie świadczenia pieniężnego na rzecz skarżącej. Zarówno treść przepisu jak i orzecznictwo w żaden sposób nie wskazują, że środek ten ma na celu wyłącznie dyscyplinowanie organu. Sąd ma więc możliwość przyznania takiego świadczenia niezależnie od tego, czy organ wydał już w danej sprawie decyzję. W treści uzasadnienia nie wskazano, dlaczego nie jest uzasadnione zasądzanie na rzecz skarżącej tego środka. Ograniczono się wyłącznie do lakonicznego stwierdzenia, że nie ma potrzeby wymierzenia organowi dodatkowej sankcji. Organ odwoławczy przez ponad dwa lata nie dokonywał absolutnie żadnych czynności w sprawie, nie reagował również na zapytania kierowane przez skarżącą dotyczące stanu sprawy oraz nie informował o przyczynach pozostawania w zwłoce przez tak długi czas. Fakt, że po wniesieniu skargi na bezczynność organu wydano decyzję, w żaden sposób nie wpływa na ocenę postępowania organu odwoławczego. Nie przedstawiono okoliczności, które usprawiedliwiałyby tak znaczną zwłokę organu. Nie można więc zgodzić się z twierdzeniem Sądu pierwszej instancji, że wystarczające jest ograniczenie się wyłącznie do stwierdzenia bezczynności organu odwoławczego w rozpoznaniu odwołania skarżącej od decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] czerwca 2014 r. Skala bezczynności organu jest niedopuszczalna, przekroczone zostały zarówno kodeksowe terminy załatwienia sprawy jak i wszelkie standardy prowadzenia postępowania polegające na rzetelności i obowiązku informowania strony o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie. Nie można również zgodzić się, że suma pieniężna określona w art. 154 § 7 ppsa jest wyłącznie środkiem sankcjonującym, mającym na celu zmobilizowanie organu do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, której orzeczenie po merytorycznym rozpoznaniu sprawy przez organ jest zbyteczne. Zasądzenie od organu odwoławczego świadczenia pieniężnego na rzecz skarżącej jest więc jak najbardziej zasadne i usprawiedliwione okolicznościami niniejszej sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 154 § 7 ppsa, sąd, uwzględniając skargę może przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Cytowany przepis normuje fakultatywne uprawnienie sądu do przyznania stronie skarżącej sumy pieniężnej, jeżeli uwzględni skargę, o której mowa w art. 154 § 1 ppsa, tj. skargę na niewykonanie wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ. Sąd pierwszej instancji błędnie powołał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku cytowany wyżej art. 154 § 7 ppsa, ponieważ przedmiotem jego orzeczenia nie jest niewykonanie uprzedniego wyroku stwierdzającego bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, lecz przedmiotem tym była bezczynność organu odwoławczego w rozpoznaniu odwołania. W konsekwencji błędnie wskazanej przez Sąd pierwszej instancji podstawy prawnej przy rozważaniu zarzutu skargi o przyznanie skarżącej stosownej sumy pieniężnej, także w skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przez Sąd tego właśnie przepisu, tj. art. 154 § 7 ppsa, którego wykładnię Sąd przyjął za podstawę do oddalenia skargi w tym zakresie. Oznacza to, że Sąd nie rozważył w istocie adekwatnej podstawy prawnej do przedmiotu zaskarżenia, unormowanej w art. 149 § 2 ppsa. Jakkolwiek bowiem w treści tego przepisu unormowano kwestię przyznania stronie skarżącej sumy pieniężnej, podobnie, jak w art. 154 § 7 ppsa, to jednak art. 149 § 2 ppsa stanowi odrębną podstawę prawną stosowaną w przypadku określonym w art. 149 § 1 ppsa, który stanowi o uwzględnieniu przez sąd skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy, jak miało to miejsce w zaskarżonym wyroku. Pomimo więc niezgłoszenia zarzutu kasacyjnego powołania przez Sąd pierwszej instancji błędnej podstawy prawnej oddalenia skargi w części, zarzut kasacyjny błędnego uznania przez Sąd sumy pieniężnej, określonej w art. 154 § 7 ppsa, za mający jedynie charakter dyscyplinująco-represyjny, należy uznać za zasadny, skoro wykładnia tego właśnie przepisu przyjęta została przez Sąd pierwszej instancji za podstawę oddalenia skargi w części wskazanej w pkt. 3 zaskarżonego wyroku. Charakter dyscyplinująco-represyjny posiada bowiem grzywna określona w art. 154 § 1 ppsa, który stanowi, że w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Grzywna nie jest świadczeniem należnym stronie skarżącej, lecz stanowi świadczenie uiszczane do budżetu państwa, dlatego jej wymierzenie oraz jej wysokość wywołuje dolegliwość finansową jedynie wobec organu, któremu grzywna ta jest wymierzana. Natomiast suma pieniężna określona w art. 154 § 7 ppsa, jako należna stronie skarżącej, której przyznanie nie jest zależne od wykazania jakiejkolwiek szkody, stanowi w konsekwencji swoiste zadośćuczynienie za stwierdzoną bezczynność organu administracji lub przewlekłe prowadzenie przez ten organ postępowania. Nie ma bowiem charakteru odszkodowawczego, ponieważ taki walor posiada odszkodowanie, o którym mowa w art. 154 § 4 ppsa, jako zależne od wykazania przez stronę skarżącą poniesienia szkody. Przyjmując zatem błędne uznanie przez Sąd pierwszej instancji wskazanej w skardze kasacyjnej sumy pieniężnej, za mającą jedynie charakter dyscyplinująco-represyjny, gdy tymczasem suma ta stanowi formę zadośćuczynienia dla strony skarżącej, na podstawie art. 185 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 ppsa. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy Sąd pierwszej instancji rozważy dopuszczalność zastosowania adekwatnej podstawy prawnej do przedmiotu żądania zgłoszonego w skardze na bezczynność organu administracji.