I OSK 1175/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędzia del. WSA Jakub Zieliński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 stycznia 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 1170/16 w sprawie ze skargi T. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] maja 2016 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 26 stycznia 2017 r. – sygn. akt: I SA/Wa 1170/16 - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę T.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] maja 2016 r. (nr [...]) o odmowie przyznania specjalnego zasiłku celowego. W uzasadnieniu Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne. [...] stycznia 2016 r. skarżąca zwróciła się o udzielenie pomocy polegającej na przyznaniu świadczenia niepieniężnego z pomocy społecznej w formie posiłku – miesięcznego abonamentu do baru "[...]". Organ I instancji: Prezydent m.st. Warszawy decyzją z [...] lutego 2016 r., wydaną na podstawie art. 3 ust. 3 i ust. 4, art. 4, art. 11 ust. 2, art. 48 ust. 4, art. 106 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 163 ze zm., dalej "u.p.s.") odmówił przyznania powyższej pomocy. Podstawą faktyczną rozstrzygnięcia organu było ustalenie, że dochód skarżącej w grudniu 2015 r. wyniósł 1155,80 złotych (renta w wysokości 790,62 złotych, dodatek mieszkaniowy 349,78 i dodatek energetyczny w wysokości 15.40 złotych), co oznacza przekroczenie kryterium określonego w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy, wynoszącego 643 zł. Organ ustalił, że zgodnie z orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS skarżąca nie jest całkowicie niezdolna do pracy, ma możliwość podjęcia zatrudnienia na stanowisku dostosowanym do niepełnosprawności. Organ wyjaśnił następnie, że zgodnie z art. 48 ust. 4 u.p.s. pomoc doraźna albo okresowa w postaci jednego gorącego posiłku dziennie przysługuje osobie, która własnym staraniem nie może go sobie zapewnić. Tymczasem skarżąca ma możliwość zapewnienia sobie przygotowania posiłku, posiada bowiem dochód przekraczający kryterium ustawowe umożliwiający zakup produktów spożywczych niezbędnych do przygotowania posiłku, jest osobą niepełnosprawną, sprawną manualnie, co oznacza, że nie zostały spełnione warunki zastosowania powyższego przepisu. Organ podkreślił również, że podczas wywiadu środowiskowego w dniu [...] stycznia 2016 r. skarżąca po raz kolejny uniemożliwiła pracownikowi socjalnemu jednoznaczne potwierdzenie jej sytuacji bytowej, bowiem pozwoliła mu na wejście jedynie do pierwszego pomieszczenia w domu to jest do korytarza. Po rozpoznaniu odwołania skarżącej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (SKO) decyzją z dnia [...] maja 2016 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji, podzielając w pełni ustalenia faktyczne i prawne dokonane przez ten organ. Skarżąca wniosła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając organom wadliwą interpretację art. 41 ust. 1 ustawy, błędy w ustaleniach faktycznych polegające na nieprzekazaniu wniosków z Centrum Pomocy Społecznej i zawyżeniu dochodów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uzasadniając swoje rozstrzygnięcie wyjaśnił podstawę prawną podjętych przez organy decyzji i wskazał, że zadaniem pomocy społecznej jest zapobieganie sytuacjom, o których mowa w art./ 2 ust. 1 i art. 3, przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem. Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, a potrzeby osób i rodzin wnioskujących o pomoc powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Jak wynika z powyższych przepisów pomoc społeczna jest instytucją stosowaną wyjątkowo w sytuacjach, w których obywatel nie jest w stanie sam podołać okolicznościom życiowym. Pomoc ta przyznawana jest w różnej formie i zakresie, a przyznanie jej uzależnione jest od spełnienia określonych przez ustawodawcę warunków. Sąd wyjaśnił, że skarżąca posiada własny dochód przewyższający kryterium dochodowego określone w art. 8 ustawy o pomocy społecznej, jest osobą częściowo niepełnosprawną, sprawną manualnie i zdolną do samoobsługi oraz samodzielnego przygotowywania posiłków. Oznacza to, że skarżąca dysponując własnym stałym dochodem przekraczającym 150% kryterium dochodowego może planować swoje wydatki oraz tak gospodarować posiadanym budżetem, aby zabezpieczyć żądane potrzeby we własnym zakresie, co nie przekracza jej możliwości. W ocenie Sądu I instancji organy administracji publicznej we właściwie przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy, który znajduje potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Prawidłowo także zastosowały odpowiednie przepisy prawa materialnego oraz dokonały oceny całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego i nie przekroczyły przy tym granic uznania administracyjnego. Organy zasadnie dokonały także oceny hierarchii potrzeb skarżącej, odmawiając przyznania zasiłku na zgłoszone potrzeby. Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, że osoby, które starają się o przyznanie pomocy ze środków publicznych, a przekraczają tzw. kryterium dochodowe, winny zdawać sobie sprawę, że w stosunku do nich "uznanie administracyjne" oceniane przez sąd administracyjny poddane jest innym rygorom niż wobec osób, które spełniają kryteria przyznawania zasiłku celowego w rozumieniu art. 39 u.p.s. Nie może bowiem w gospodarowaniu środkami finansowymi przez organy pomocowe dochodzić do takiej sytuacji, że osoby, które spełniają kryterium z ustawy o pomocy społecznej, spotkają się z odmową przyznania świadczenia z uwagi na rozdysponowanie środków finansowych na rzecz osób, które przekraczają kryterium dochodowe. Sąd I instancji podkreślił, że celem pomocy społecznej nie jest zapewnianie świadczeniobiorcy stałego źródła utrzymania, na poziomie i w wysokości przez niego oczekiwanej oraz zwrot wszelkich poniesionych wydatków, w szczególności wówczas, gdy osoba ta przekracza ustawowe kryterium dochodowe uprawniające do udzielenia pomocy. Wobec tego nie wszystkie potrzeby i nie w każdym zakresie mogą być zrealizowane. Z kolei duża liczba osób oczekujących wsparcia finansowego powoduje konieczność bardzo racjonalnego gospodarowania przyznanymi na ten cel środkami przez organy pomocy społecznej, dla zapewnienia koniecznej pomocy wszystkim tym, którym jest ona niezbędna. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał także, że skarżąca uniemożliwia sprawdzenie swoich faktycznych warunków życiowych, co powoduje niemożność określenia rzeczywistej sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej wnioskodawczyni. Takie działanie skarżącej uzasadnia odmowę przyznania wnioskowanej pomocy na podstawie art. 11 u.p.s. i jest dowodem na niewłaściwe postępowanie skarżącej i nieprawidłowe rozumienie przez nią roli i zadań pomocy społecznej świadczonej przez Państwo. Nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której osoba ubiegająca się o świadczenie z pomocy społecznej decyduje o zakresie wywiadu środowiskowego. Organ udzielający pomocy powinien dysponować bieżącą wiedzą o stanie osoby ubiegającej się o pomoc, gdyż decyduje nie tylko o zakresie pomocy, ale także jej rozmiarze. Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z 26 stycznia 2017 r. wniosła T.G.. Zaskarżając to orzeczenie w całości, skarżąca kasacyjnie wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Powołując podstawy procesowe z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., w skardze kasacyjnej zarzucono: a) naruszenie przepisów postępowania, "które miało istotny wpływ na wynik sprawy" to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 z późn. zm.) dalej p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organy administracji przepisów art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 k.p.a. "w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy", a polegające na niedostatecznym wyjaśnieniu sytuacji życiowej skarżącej przy całkowitym pominięciu jej rzeczywistej sytuacji zdrowotnej oraz potrzeb życiowych. b) naruszenie przepisów prawa materialnego to jest art. 48 ust. 4 w zw. z art. 3 u.p.s. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym uznaniu, że ustalona w toku postępowania administracyjnego sytuacja życiowa i materialna skarżącej nie uzasadnia przyznania jej pomocy społecznej w formie miesięcznego abonamentu w barze "[...]". W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że orzekające w toku postępowania organy powinny przeprowadzić szczegółowe postępowanie dowodowe w zakresie aktualnej sytuacji życiowej skarżącej, w szczególności jej sytuacji materialnej oraz zdrowotnej. Powinny nie tylko zbadać jakie są aktualnie uzyskiwane przez skarżącą dochody ale również zobowiązane były ustalić wszystkie wydatki ponoszone przez nią na leczenie oraz związane z zaspokojeniem jej potrzeb życiowych. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, wobec zaistnienia podstaw faktycznych do przyznania jej pomocy doraźnej lub okresowej w postaci gorącego posiłku, brak było podstaw prawnych do odmowy przyznania jej tego świadczenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie opiera się na usprawiedliwionych podstawach, a zatem nie zasługuje ona na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 dalej jako "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Artykuł 48 ust. 1 u.p.s. - w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji odwoławczej - przyznaje osobie spełniającej kryteria dochodowe prawo do posiłku, jeżeli jest tego pozbawiona, przy czym w ust. 4 przepis ten stwierdza, że pomoc doraźna lub okresowa w postaci jednego gorącego posiłku dziennie przysługuje osobie, która własnym staraniem nie może go sobie zapewnić. Działanie organu pomocy społecznej na podstawie tego przepisu następuje w ramach uznania administracyjnego, co oznacza, że organ nie może podjąć decyzji dowolnej, ale wypełniającej przesłanki, określone przez przepis stanowiący podstawę rozstrzygnięcia. Rozpoznając skargę na decyzje wydane przez organ administracji w ramach uznania administracyjnego sąd administracyjny ocenia czy organ granic tego uznania nie przekroczył i kierował się przesłankami określonymi przepisami. Na wstępie rozważań dotyczących sytuacji skarżącej kasacyjnie wskazać należy, że w szeregu spraw ze skarg T.G. Naczelny Sąd Administracyjny wydawał już wyroki i skład orzekający w sprawie niniejszej podziela poglądy prawne wyrażone we wcześniejszych rozstrzygnięciach. Przede wszystkim jednak należy podkreślić, że wszystkie sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty nie mają usprawiedliwionych podstaw, ponieważ skarżąca nie spełnia przesłanek warunkujących przyznanie jej pomocy społecznej w formie pomocy doraźnej. Skarżąca zarzuciła niezasadne oddalenie skargi przez Sąd I instancji w wyniku poczynienia niewłaściwej oceny poprawności zgromadzenia przez organy i oceny materiału dowodowego – zarzut określony w pkt 2a skargi kasacyjnej. Zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie. W rozpoznawanej sprawie nie można bowiem zarzucić orzekającym organom wytyku, by decyzje wydane zostały bez wyjaśnienia istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności, a Sąd uchybień tych nie dostrzegł i skargę oddalił. Organy administracji orzekające w przedmiotowej sprawie nie naruszyły powyżej wskazanych przepisów procedury administracyjnej. Jak słusznie stwierdził Sąd I instancji, organy administracji we właściwie przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy, który znajduje potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym, w tym w szczególności w informacjach uzyskanych od T.G.. Organy dokonały próby sprawdzenia faktycznych warunków życiowych skarżącej kasacyjnie. T.G. odmówiła w tym zakresie współpracy, co spowodowało niemożność określenia jej rzeczywistej sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej. Nie można zatem podzielić stanowiska przedstawionego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, jakoby postępowanie dowodowe organów było za mało szczegółowe, skoro to skarżąca kasacyjnie uniemożliwiła zebranie bardziej dokładnych informacji o jej sytuacji materialnej i zdrowotnej. Skarżąca kasacyjnie uniemożliwiając pracownikom socjalnym dokonanie oględzin całego mieszkania złamała obowiązek współdziałania wynikający z art. 4 u.p.s. Brak takiego współdziałania – stosownie do art. 11 ust. 2 u.p.s. – może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia. Jednakże – w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w niniejszej sprawie – w zakresie świadczeń z pomocy społecznej, udzielanych w ramach uznania administracyjnego, brak współdziałania osoby ubiegającej się o świadczenie pochodzące z pieniędzy podatnika nie tylko uzasadnia, ale wręcz nakazuje wydanie decyzji odmownej. Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.s., pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Zatem, żeby otrzymać pomoc społeczną, należy w tym kierunku powziąć pewne wysiłki. Wśród nich najważniejszym jest udzielenie organowi pomocowemu pomocy w ustaleniu sytuacji faktycznej, czego nie zrobiła skarżąca kasacyjnie. Rację ma Sąd I instancji, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw do uznania, że w sytuacji w jakiej znajduje się skarżąca kasacyjnie nie może ona własnym staraniem zapewnić sobie gorących posiłków. T.G. osiąga dochód znacznie przekraczający kryterium ustawowe, umożliwiający zakup produktów spożywczych i przygotowanie posiłków. Zatem nie zaistniała pozytywna przesłanka przyznania pomocy doraźnej wymieniona w art. 48 ust. 4 u.p.s., nadto zaistniała negatywna przesłanka przyznania tej pomocy wymieniona w art. 11 ust. 2 tej ustawy. Reasumując tę część rozważań również zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego okazał się niezasadny. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w części rozstrzygającej. Sąd nie orzekł w kwestii wynagrodzenia należnego radcy prawnemu, ponieważ rozstrzygnięcie w kwestii kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu należy do właściwości wojewódzkiego sądu administracyjnego.