I OSK 1177/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędzia del. WSA Jakub Zieliński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 stycznia 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 1169/16 w sprawie ze skargi T. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] maja 2016 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 26 stycznia 2017 r. – sygn. akt I SA/Wa 1169/16 - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę T.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z 30 maja 2016 r. (nr [...]) o odmowie przyznania specjalnego zasiłku celowego. W uzasadnieniu Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne. 28 stycznia 2016 r. T.G. zwróciła się o udzielenie pomocy polegającej na przyznaniu zasiłku celowego specjalnego na zakup żywności, leków, środków higieny i czystości, zakup żyrandoli, stołu, taboretów, zamka do skrzynki pocztowej i opłatę za energię elektryczną oraz na pokrycie kosztów usług pralniczych. Organ I instancji: Prezydent m.st. Warszawy decyzją z [...] lutego 2016 r., na podstawie art. 2 ust.1, art. 3 ust. 3 i 4, art. 4, art. 11 ust. 2, art. 41 ust. 1 i art. 106 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 163 ze zm., dalej "u.p.s.") odmówił przyznania powyższej pomocy. Podstawą faktyczną rozstrzygnięcia organu było ustalenie, że dochód skarżącej w grudniu 2015 r. wyniósł 1155,80 złotych (renta w wysokości 790,62 złotych, dodatek mieszkaniowy 349,78 zł i dodatek energetyczny w wysokości 15.40 zł), co oznacza przekroczenie kryterium określone w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy, wynoszącego 643 zł. Organ ustalił, że zgodnie z orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS skarżąca nie jest całkowicie niezdolna do pracy, ma możliwość podjęcia zatrudnienia na stanowisku dostosowanym do niepełnosprawności. Organ wyjaśnił następnie, że przyznanie takiego zasiłku jest możliwe w świetle art. 41 ust. 1 ustawy w razie zaistnienia szczególnie uzasadnionego przypadku, intepretowanego jako sytuacja życiowa osoby lub rodziny wynikająca z faktu zaistnienia nadzwyczajnych, wyjątkowo negatywnych, niecodziennych, wpływających na sytuację życiową zdarzeń, którym osoba lub rodzina nie była w stanie zapobiec dochowując należytej staranności. W ocenie organu tak rozumiany "szczególnie uzasadniony przypadek" nie zachodzi w przypadku skarżącej. Realizacja recept, zakup żywności czy nowych okularów korekcyjnych nie należą do sytuacji szczególnych i wyjątkowych, występujących okazjonalnie. Wydatki na te cele należą do stałych, systematycznych i codziennych, dających się przewidzieć. Organ podkreślił również, że sytuacja bytowa skarżącej od dnia przeprowadzenia pierwszego wywiadu to jest od stycznia 2014 r. jest niezmienna, zaś wysokość pomocy oczekiwanej przez stronę od organu przekracza jego możliwości. Organ poinformował, że w styczniu 2016 r. udzielił pomocy 344 środowiskom, przyznał 745 świadczeń, których średnia wysokość wyniosła 127,29 zł. Organ podkreślił również, że podczas wywiadu środowiskowego w dniu [...] stycznia 2016 r. skarżąca po raz kolejny uniemożliwiła pracownikowi socjalnemu jednoznaczne potwierdzenie jej sytuacji bytowej, bowiem pozwoliła mu na wejście jedynie do pierwszego pomieszczenia w domu, to jest do korytarza. Po rozpoznaniu odwołania Skarżącej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (SKO) decyzją z dnia [...] maja 2016 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji, podzielając w pełni ustalenia faktyczne i prawne dokonane przez organ I instancji. Skarżąca na powyższą decyzję wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając organom wadliwą interpretację art. 41 ust. 1 u.p.s., błędy w ustaleniach faktycznych polegające na nieprzekazaniu wniosków z Centrum Pomocy Społecznej i zawyżeniu dochodów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, wyjaśnił podstawę prawną podjętych przez organy decyzji i wskazał, że zadaniem pomocy społecznej jest zapobieganie sytuacjom, o których mowa w art. 2 ust. 1 i art. 3 u.p.s., przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem. Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, a potrzeby osób i rodzin wnioskujących o pomoc powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Jak wynika z powyższych przepisów pomoc społeczna jest instytucją stosowaną wyjątkowo w sytuacjach, w których obywatel nie jest w stanie sam podołać okolicznościom życiowym. Pomoc ta przyznawana jest w różnej formie i zakresie, a przyznanie jej uzależnione jest od spełnienia określonych przez ustawodawcę warunków. Sąd podniósł, że skarżąca posiada własny dochód przewyższający kryterium dochodowego określone w art. 8 ustawy o pomocy społecznej, jest osobą częściowo niepełnosprawną, sprawną manualnie i zdolną do samoobsługi oraz samodzielnego przygotowywania posiłków. Oznacza to, że skarżąca dysponując własnym stałym dochodem przekraczającym 150% kryterium dochodowego, może planować swoje wydatki oraz tak gospodarować posiadanym budżetem, aby zabezpieczyć żądane potrzeby we własnym zakresie, co nie przekracza jej możliwości. W ocenie Sądu I instancji organy administracji publicznej we właściwie przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy, który znajduje potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Prawidłowo także zastosowały odpowiednie przepisy prawa materialnego oraz dokonały oceny całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego i nie przekroczyły przy tym granic uznania administracyjnego. Organy zasadnie dokonały także oceny hierarchii potrzeb skarżącej, odmawiając przyznania zasiłku na zgłoszone potrzeby. Podkreślić należy, że osoby, które starają się o przyznanie pomocy ze środków publicznych, a przekraczają tzw. kryterium dochodowe, winny zdawać sobie sprawę, że w stosunku do nich "uznanie administracyjne" oceniane przez sąd administracyjny poddane jest innym rygorom niż wobec osób, które spełniają kryteria przyznawania zasiłku celowego w rozumieniu art. 39 u.p.s. Nie może bowiem w gospodarowaniu środkami finansowymi przez organy pomocowe dochodzić do takiej sytuacji, że osoby, które spełniają kryterium z ustawy o pomocy społecznej, spotkają się z odmową przyznania świadczenia z uwagi na rozdysponowanie środków finansowych na rzecz osób, które przekraczają kryterium dochodowe. Sąd podkreślił, że celem pomocy społecznej nie jest zapewnianie świadczeniobiorcy stałego źródła utrzymania, na poziomie i w wysokości przez niego oczekiwanej oraz zwrot wszelkich poniesionych wydatków, w szczególności wówczas, gdy osoba ta przekracza ustawowe kryterium dochodowe uprawniające do udzielenia pomocy. Wobec tego nie wszystkie potrzeby i nie w każdym zakresie mogą być zrealizowane. Z kolei duża liczba osób oczekujących wsparcia finansowego powoduje konieczność bardzo racjonalnego gospodarowania przyznanymi na ten cel środkami przez organy pomocy społecznej, dla zapewnienia koniecznej pomocy wszystkim tym, którym jest ona niezbędna. Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił także, że skarżąca uniemożliwia sprawdzenie swoich faktycznych warunków życiowych, co powoduje niemożność określenia rzeczywistej sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej wnioskodawczyni. Takie działanie skarżącej uzasadnia odmowę przyznania wnioskowanej pomocy na podstawie art. 11 u.p.s. i jest dowodem na niewłaściwe postępowanie skarżącej i nieprawidłowe rozumienie przez nią roli i zadań pomocy społecznej świadczonej przez Państwo. Nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której osoba ubiegająca się o świadczenie z pomocy społecznej decyduje o zakresie wywiadu środowiskowego. Organ udzielający pomocy powinien dysponować bieżącą wiedzą o stanie osoby ubiegającej się o pomoc, gdyż decyduje nie tylko o zakresie pomocy, ale także jej rozmiarze. Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z 26 stycznia 2017 r. wniosła T.G.. Zaskarżając to orzeczenie w całości, skarżąca kasacyjnie wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Powołując podstawy procesowe z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., w skardze kasacyjnej zarzucono: a) naruszenie przepisów postępowania, "które miało istotny wpływ na wynik sprawy", to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organy administracji przepisów art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 k.p.a. "w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy", a polegające na niedostatecznym wyjaśnieniu sytuacji życiowej skarżącej przy całkowitym pominięciu jej rzeczywistej sytuacji zdrowotnej oraz potrzeb życiowych. b) naruszenie przepisów prawa materialnego to jest a art. 41 pkt. 1 w zw. z art. 3 u.p.s. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym uznaniu, że ustalona w toku postępowania administracyjnego sytuacja życiowa i materialna skarżącej nie uzasadnia przyznania jej pomocy społecznej na zakup żywności, leków i okularów korekcyjnych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że orzekające w toku postępowania organy powinny przeprowadzić szczegółowe postępowanie dowodowe w zakresie aktualnej sytuacji życiowej skarżącej, w szczególności jej sytuacji materialnej oraz zdrowotnej. Powinny nie tylko zbadać jakie są aktualne uzyskiwane przez skarżącą ale również zobowiązane były ustalić wszystkie wydatki ponoszone przezeń na leczenie oraz związane z zaspokojeniem jej potrzeb życiowych. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, wobec zaistnienia podstaw faktycznych do przyznania jej specjalnego zasiłku celowego brak było podstaw prawnych do odmowy przyznania jej tego świadczenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 z późn. zm.) dalej p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie polegało więc wyłącznie na badaniu zasadności zarzutów kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej. Opierały się one na zarzutach obrazy prawa materialnego w postaci błędnej wykładni art. 41 pkt 1 w zw. z art. 3 u.p.s. oraz istotnym naruszeniu przepisów postępowania w postaci: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 107 k.p.a. i okazały się niezasadne. Zarzuty te ściśle wiązały się przy tym ze sobą i z tego względu celowym jest odniesienie się do nich w sposób łączny. Na wstępie wskazać należy, że w szeregu spraw ze skarg T.G. Naczelny Sąd Administracyjny wydawał już wyroki i skład orzekający w sprawie niniejszej podziela poglądy prawne wyrażone we wcześniejszych rozstrzygnięciach. Przede wszystkim jednak należy podkreślić, że wszystkie sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty nie mają usprawiedliwionych podstaw, ponieważ skarżąca nie spełnia przesłanek warunkujących przyznanie jej pomocy społecznej w formie pomocy doraźnej. W motywach rozstrzygnięcia organy obu instancji podnosiły, że T.G. ubiegając się obecnie o przyznanie jej środków na zakup żywności, leków, środków higieny i czystości, zakup żyrandoli, stołu, taboretów, zamka do skrzynki pocztowej i opłatę za energię elektryczną nie podejmowała współpracy z pracownikiem socjalnym, a przez to uniemożliwiała swoim działaniem (zaniechaniem) ustalenie jej rzeczywistej sytuacji rodzinnej i materialnej. Ponadto – w ocenie organów – skarżąca, posiadając własny stały miesięczny dochód (renta z ZUS w wysokości 790,62 zł oraz dodatek mieszkaniowy 349,78 zł i dodatek energetyczny 15,40 zł) miała możliwość zabezpieczenia zgłaszanej potrzeby bytowej w ramach posiadanych własnych środków finansowych. Stanowisko organów znalazło akceptację w rozstrzygnięciu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Ustosunkowując się do zarzutów skargi kasacyjnej należy zauważyć, że zgodnie z art. 41 pkt 1 u.p.s., w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. Decyzja wydawana w omawianej sytuacji ma charakter uznaniowy, co oznacza, że o uwzględnieniu wniosku, poprzez dokonanie określonej oceny danego stanu faktycznego pod kątem występowania w nim owych "szczególnie uzasadnionych przypadków", decyduje wyłącznie organ. Przedmiotowy przepis reguluje instytucję wyjątkową, a zatem okoliczności, w jakich dochodzi do przyznania specjalnego zasiłku celowego, muszą być szczególnie oczywiste. W tej sytuacji więc wnioskodawca ma obowiązek poddania się, nałożonym nań przez przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej obowiązkom. W szczególności należy do nich m. in, wynikający z art. 4 u.p.s., obowiązek współdziałania ubiegającego się o pomoc z organem pomocy społecznej w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej. Obowiązek ten związany jest bowiem m. in. z koniecznością ustalenia sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej potencjalnego beneficjenta pomocy społecznej, a ponadto z wymogiem dokonania przez organ oceny, czy wsparcie, o które ubiega się wnioskodawca, jest mu istotnie niezbędne. Skarżąca kasacyjnie uniemożliwiając pracownikom socjalnym dokonanie oględzin całego mieszkania złamała obowiązek współdziałania wynikający z art. 4 u.p.s. Brak takiego współdziałania – stosownie do art. 11 ust. 2 ustawy – może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia. Jednakże – w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w niniejszej sprawie – w zakresie świadczeń z pomocy społecznej, udzielanych w ramach uznania administracyjnego, brak współdziałania osoby ubiegającej się o świadczenie pochodzące z pieniędzy podatnika nie tylko uzasadnia, ale wręcz nakazuje wydanie decyzji odmownej. Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.s., pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Zatem, żeby otrzymać pomoc społeczną, należy w tym kierunku powziąć pewne wysiłki. Wśród nich najważniejszym jest udzielenie organowi pomocowemu pomocy w ustaleniu jego sytuacji faktycznej, czego nie zrobiła skarżąca kasacyjnie. Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia przepisu art. 41 pkt 1 w zw z art. 3 u.p.s. zauważyć należy, iż zarówno w piśmiennictwie, jak i w orzecznictwie za "szczególnie uzasadniony przypadek" uważa się przypadek odbiegający od sytuacji osób spełniających kryteria dochodowe. Przypadek ten musi być na tyle charakterystyczny i odbiegający od sytuacji innych osób znajdujących się w trudnym położeniu, że uzasadnia przyznanie pomocy z uwagi na nadzwyczajność zdarzenia, które wystąpiło i jest na tyle dotkliwe w skutkach, że dana osoba z nim sobie nie poradzi, nawet przy uwzględnieniu możliwości ludzkiej zapobiegliwości. Nadzwyczajność okoliczności przyznawania świadczeń na specjalnych zasadach wynika stąd, iż beneficjenci tych świadczeń nie spełniają ogólnych kryteriów otrzymania pomocy. Przyznanie pomocy takim osobom i rodzinom przy ograniczonych środkach finansowych i ogromnej liczbie beneficjentów oraz osób oczekujących na wsparcie wymaga absolutnie wyjątkowych okoliczności. Przedstawiona wykładnia pojęcia "szczególnie uzasadnionego przypadku" jest zgodna z wykładnią przyjętą i zaprezentowaną przez Sąd pierwszej instancji. Trafnie Sąd ten przyjął, że taki szczególnie uzasadniony przypadek nie wystąpił w niniejszej sprawie. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że sytuacja bytowa i zdrowotna skarżącej kasacyjnie nie zmienia się od dłuższego czasu. Jest ona osobą długotrwale chorą i niepełnosprawną. Nie nastąpiło przy tym szczególne nadzwyczajne wydarzenie, które pogorszyłoby jej dotychczasową sytuację. Okoliczności, na które powołuje się skarżąca kasacyjnie – nie kwestionując jej trudnej sytuacji życiowej, materialnej i zdrowotnej – nie noszą zatem znamion nagłości, niecodzienności, czy nadzwyczajności, wymaganej dla przyznania zasiłku określonego w art. 41 pkt 1 u.p.s. Nie było zatem podstaw do przyznania skarżącej specjalnego zasiłku celowego na zakup żywności, leków, środków higieny i czystości, zakup żyrandoli, stołu, taboretów, zamka do skrzynki pocztowej i opłatę za energię elektryczną. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skoro skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, to podlega ona oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. o czym orzekł w części rozstrzygającej. Odnosząc się do żądania dotyczącego zasądzenia kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu wskazać należy, że wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za pomoc prawną należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny na podstawie art. 258-261 tej ustawy. Z tego też względu wniosek pełnomocnika z urzędu o przyznanie wynagrodzenia za czynności w postępowaniu kasacyjnym Naczelny Sąd Administracyjny pozostawił do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.