II OSK 441/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie sędzia NSA Zdzisław Kostka /spr./ sędzia del. NSA Anna Żak Protokolant starszy inspektor sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 28 września 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 24 października 2014 r. sygn. akt II SA/Gl 707/14 w sprawie ze skargi Z. T. i T. T. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie legalności wykonanych robót budowlanych oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 24 października 2014 r., sygn. akt II SA/Gl 707/14, na skutek skargi Z. T. i T. T. uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] marca 2014 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] grudnia 2013 r. o umorzeniu postępowania administracyjnego. Wyrok ten został wydany w następujących istotnych okolicznościach sprawy. Skarżący zawiadomili Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] o ich zdaniem niezgodnie z prawem wykonanych robotach budowlanych na działkach nr [...] i [...] w Ż. Organ administracji wszczął postępowanie i w dniu 30 października 2013 r. przeprowadził oględziny obiektu budowlanego. Następnie decyzją z [...] grudnia 2012 r., powołując się na art. 105 § 1 k.p.a., umorzył postępowanie administracyjne. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] ustalił, że S. i D. K. na działkach nr [...] i [...] w Ż., przy wschodniej ścianie znajdującego się tam budynku mieszkalnego, wybudowali na podstawie zgłoszenia drewnianą wiatę o wymiarach 3,4 m na 5,33 m, przykrytą dwuspadowym dachem z dachówki o nachyleniu 22°, zakotwioną przy pomocy metalowych kotew w betonowej wylewce i przytwierdzoną metalowymi kotwami do budynku mieszkalnego oraz usytuowaną w odległości 0,75 m od ogrodzenia sąsiedniej działki nr [...] i 1,45 m w odległości od ogrodzenia sąsiedniej działki nr [...]. W oparciu o te ustalenia organ administracji przyjął, że wiata została wybudowana zgodnie z prawem. Wyjaśnił przy tym, że zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego wiata mogła być budowana na podstawie zgłoszenia oraz że nie jest ona budynkiem i wobec tego nie mają do jej usytuowania zastosowanie przepisu § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z [...] marca 2014 r., rozpoznając odwołanie skarżących, utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] grudnia 2013 r. Sąd pierwszej instancji uwzględnił skargę, gdyż uznał, że organy administracji nie wzięły pod uwagę istotnej okoliczności faktycznej, mianowicie tego, że wiata, której dotyczy sprawa, pełni też funkcję zadaszenia nad wejściem do domu mieszkalnego. Sąd wskazał, że okoliczność ta wynika ze znajdujących się w aktach fotografii oraz stwierdził, że ma istotne znaczenie, gdyż w § 12 ust. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie reguluje się odległość okapów od granicy działki sąsiedniej i nie może ona wynosić mniej niż 1,5 m. Oznaczałoby to, według Sądu pierwszej instancji, że wybudowanie wiaty, której dotyczy sprawa, usytuowanej w odległości 0,75 m od granicy działki sąsiedniej, narusza warunki techniczne. W ocenie Sądu pierwszej instancji, w tej sytuacji, skoro wiata została wybudowana na podstawie zgłoszenia, organy nadzoru budowlanego powinny były przeprowadzić postępowanie w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Sąd pierwszej instancji przedstawił też argumentację mającą na celu podważenie stanowiska organów, według którego do wiaty nie stosuje się przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, koncentrującą się na tym, że w § 2 ust. 1 tego aktu prawnego stanowi się, że ma on zastosowanie także do budowli nadziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków. Powoduje to, zdaniem Sądu pierwszej instancji, że konieczne było wyjaśnienie, jaką funkcję pełni wiata, której dotyczy sprawa, w szczególności, czy pełni ona funkcję użytkową części budynku mieszkalnego. W konsekwencji Sąd pierwszej instancji uznał, że organy administracji naruszyły przepisy postępowania (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) oraz prawo materialne (§ 12 ust. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie). W skardze kasacyjnej uczestnik postępowania D. K. zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez to, że uwzględniono skargę, mimo że nie zachodziły ku temu przesłanki oraz art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 k.p.a. przez "wysnucie wniosków, które nie wynikają ze zgromadzonego materiału dowodowego, a w szczególności poprzez stwierdzenie, iż przedmiotowa wiata jest trwale połączona ze ścianą budynku i nie można jej potraktować jako wiaty wolnostojącej, bowiem pełni ona funkcję dachu ochronnego nad wejściem do budynku". Uzasadniając skargę kasacyjną podniesiono, że z akt administracyjnych nie wynika, aby wiata, której dotyczy sprawa, stanowiła zadaszenie przynależne do budynku. Stwierdzono, że to, iż jest ona zbliżona do ściany budynku wynika z konfiguracji działki i zabudowań. Wskazano, że błędnie przyjęto, iż jest ona trwale przymocowana do ściany budynku. W związku z tym podniesiono, że część elementów konstrukcyjnych przymocowano do ściany budynku wspornikami na czas budowy oraz że te wsporniki pozostały do czasu przeprowadzenia przez organ administracji oględzin. W ocenie skarżącego kasacyjnie, nie można jednak uznać, że wsporniki tworzą elementy trwałego powiązania wiaty z budynkiem. W końcu wywiedziono też, że nawet, gdyby Sąd pierwszej instancji miał rację, to i tak decyzje organów są prawidłowe, gdyż umorzono nimi postępowanie. Za umorzeniem postępowania przemawiało zaś to, że roboty budowlane zostały wykonane na podstawie zgłoszenia, co do którego właściwy organ administracji nie wniósł sprzeciwu. Ingerencja organów nadzoru budowlanego jest wobec tego, zdaniem skarżącego kasacyjnie, możliwa dopiero po wzruszeniu zgłoszenia. W oparciu o tak przytoczone podstawy kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wniosek (uchylenie zaskarżonego wyroku) i podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Rozpoznając zatem w tak określonych granicach sprawę NSA uznał, że skarga kasacyjna nie jest zasadna. W skardze kasacyjnej nie podważono skutecznie stanowiska Sądu pierwszej instancji, według którego organy administracji nie wzięły pod uwagę istotnej okoliczności faktycznej, mianowicie tego, że wiata, której dotyczy sprawa, pełni też funkcję zadaszenia nad wejściem do domu mieszkalnego. Okoliczność ta, jak wskazał Sąd pierwszej instancji, wynika z akt administracyjnych, w szczególności ze znajdujących się w nich zdjęć oraz jest istotna. Jej znaczenie bierze się stąd, że zgodnie z § 12 ust. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. nr 75, poz. 690 ze zm.) daszek nad wejściem do budynku nie może pomniejszać odległości budynku od granicy działki sąsiedniej poniżej 1,5 m, zaś w rozpoznawanej sprawie odległość ta, z uwzględnieniem wiaty, stanowiącej zadaszenie nad wejściem do budynku mieszkalnego, wynosi 0,75 m. Nie mają przy tym znaczenia podnoszone przez skarżącego kasacyjnie okoliczności faktyczne, dotyczące trwałego związania wiaty z budynkiem. Przede wszystkim dlatego, że skarżący kasacyjnie, twierdząc, iż nie jest ona trwale związana z budynkiem, przyznaje, że jest ona z nim połączona wspornikami. Oznacza to, że wiata, której dotyczy sprawa, jest połączona z budynkiem i może być uznana za jego część. Tym samym podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie są zasadne. Nie jest też zasadna, przedstawiona w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, ale nie powiązana z żadnym zarzutem naruszenia przepisów prawa, argumentacja sprowadzająca się do twierdzenia, że organy nadzoru budowlanego nie mogą podejmować żadnych działań wobec obiektu budowlanego, który został wybudowany na podstawie zgłoszenia, co do którego właściwy organ administracji nie wniósł sprzeciwu. W ocenie NSA, organy nadzoru budowlanego są uprawnione do podejmowania działań wobec takiego obiektu budowlanego, gdy został on wykonany, co prawda zgodnie ze zgłoszeniem, ale w sposób, który istotnie odbiega od ustaleń i warunków określonych w przepisach. Podstawą do podjęcia w takiej sytuacji przez organy nadzoru budowlanego odpowiednich czynności jest art. 50 ust. 1 pkt 4 oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.). Nie jest to przy tym uzależnione od wcześniejszego "wzruszenia zgłoszenia", gdyż w przypadku zgłoszenia robót budowlanych nie jest to prawnie możliwe. Inwestor w przypadku zgłoszenia robót budowlanych nabywa bowiem uprawnienie poprzez milczenie władzy, a nie na skutek wydania decyzji administracyjnej. Mając powyższe na uwadze NSA, na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.