II SA/Sz 864/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak, Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj, Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Teresa Zauerman, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 września 2016 r. sprawy ze skargi Spółki A. na decyzję Wojewody Z. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewody Z. na rzecz skarżącej Spółki A. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [..] r. Starosta K. zatwierdził Spółce A projekt budowlany i udzielił pozwolenia na przebudowę, rozbudowę i nadbudowę części obiektów istniejących oraz budowę nowych obiektów: sanatoryjno – hotelowego i basenowego wraz z bazą zabiegową i niezbędną infrastrukturą techniczną, w ramach przebudowy zespołu sanatoryjnego, zlokalizowanego u zbiegu ulic [...] na działkach nr [...] w obrębie [...] w K., kategoria obiektu budowlanego – XIV. Uprzednio, w dniu [...]r., Prezydent Miasta wydał dla tej inwestycji decyzję o warunkach zabudowy, na rzecz poprzedniego właściciela działki, na której zlokalizowana ma być inwestycja Spółki B. Rada Miasta uchwałą z dnia 18 lutego 2008 r., nr XVIII/242/08 uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego części obszaru miasta Kołobrzeg – Uzdrowisko Wschód, na której znajduje się planowana inwestycja. Wnioskiem z dnia 19 sierpnia 2015 r,. aktualny właściciel nieruchomości i inwestor, Firma Budowlano – Instalacyjna, zwróciła się do Starosty K. o zmianę decyzji z dnia [...] r. o pozwoleniu na budowę i zatwierdzenie projektów zamiennych: projektu zagospodarowania działki, projektu budowlano – architektonicznego i konstrukcyjnego oraz wydanie pozwolenia na budowę zjazdów i przyłącza wodociągowego. Postanowieniem z dnia [..] r. Starosta K. zobowiązał inwestora do uzupełnienia wniosku, a następnie, na skutek zastrzeżeń złożonych przez właściciela działki sąsiedniej – Spółka C, ponownie postanowieniem z dnia [...] r. nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia wniosku. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że uczestnik postępowania spółka C kwestionuje zasadność dokonania zmian w projekcie budowlanym podnosząc, że nie zbadano potencjalnego wpływu inwestycji na teren sąsiedniej nieruchomości w istocie bowiem wybudowanie planowanego budynku ogranicza potencjał rozwojowy jej nieruchomości. W szczególności w ocenie Spółki C usytuowanie planowanego budynku nie odpowiada przepisom, a przedkładane przez inwestora dokumenty dotyczące analizy zacieniania są całkowicie niewiarygodne i nie uwzględniają okoliczności, że na terenie jej działki, przy granicy z planowaną inwestycją znajdują się budynki przeznaczone na pobyt ludzi. Projekt zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę został pozytywnie uzgodniony przez Dyrektora Urzędu Morskiego w S. Decyzją z dnia [...] r. Starosta K. zmienił własną decyzję z dnia [...]r., przeniesioną decyzją z dnia [...] r., zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na przebudowę, rozbudowę i nadbudowę części obiektów istniejących oraz budowę nowych obiektów: sanatoryjno – hotelowego i basenowego wraz z bazą zabiegową i niezbędną infrastrukturą techniczną, w ramach przebudowy zespołu sanatoryjnego, zlokalizowanego u zbiegu ulic [...] na działkach nr [...] w obrębie [...] w K., w zakresie zmiany nazwy inwestycji, która przyjmuje brzmienie: przebudowa i rozbudowa budynku sanatoryjno – hotelowego z basenem i bazą zabiegową na działkach nr [...] obręb [...] w K. oraz zatwierdził projekty zamienne: projekt zagospodarowania działki, projektu budowlany architektoniczny i konstrukcyjnego oraz udzielił pozwolenia na budowę zjazdów i przyłącza wodociągowego do budynku. Od decyzji tej odwołanie złożyły Spółka C wnosząc o jej uchylenie. W ocenie Spółki decyzja narusza prawo, bowiem w sprawie nie sporządzono opracowania odnoszącego się do obszaru oddziaływania inwestycji, w szczególności Spółka zakwestionowała wartość dowodową przedłożonej przez inwestora analizy zacieniania, która w jej ocenie jest dokumentem niewiarygodnym. Zdaniem Spółki usytuowanie planowanego budynku narusza przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422 ze zm.) i nie uwzględnia wykazanej przez nią okoliczności, że przy granicy z terenem inwestycji znajdują się budynki mieszkalne całoroczne. Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] r. Wojewoda uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę z dnia [...]. dotyczące rozbudowy i nadbudowy części obiektów istniejących oraz budowę nowych obiektów: sanatoryjno-hotelowego i basenowego wraz z bazą zabiegową i niezbędną infrastrukturą techniczną w ramach przebudowy zespołu sanatoryjnego zlokalizowanego u zbiegu ulic [...] na działkach nr [...] w obrębie [...]w K., prowadzone w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy z dnia [...]r. znak: [...], zostało zakończone wydaniem decyzji ostatecznej. Wniosek o zmianę pozwolenia na budowę uruchamia nowe postępowanie, które musi być prowadzone w oparciu o aktualny stan faktyczny i prawny. Oznacza to, że wszelkie zmiany decyzji, wprowadzone na podstawie art. 36a ust. 1 ustawy Prawo budowlane, swój punkt odniesienia powinny znaleźć w ustaleniach obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżona decyzja Starosty K. z dnia [...]r., wprowadzająca istotne zmiany w projekcie zagospodarowania terenu w stosunku do projektu pierwotnego, zupełnie pomija obowiązujące na tym terenie od ośmiu lat ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, opierając się na ustalonych w 2005 r. warunkach zabudowy. W ocenie organu już samo porównanie projektów zagospodarowania terenu (projekt z 2007 r. zatwierdzony decyzją znak:[...] z projektem z 2016 r. zatwierdzony skarżoną decyzją Nr [...] z dnia [...]. znak:[...]) wykazuje, że nowo zaprojektowany budynek, poza zmianą usytuowania zyskał odmienny kształt w stosunku do projektu pierwotnego, odmienne są także jego gabaryty. Budynek pierwotny 8 kondygnacyjny o pow. zabudowy [...]m2 jest o nieregularnym kształcie, a budynek nowoprojektowany 8 kondygnacyjny o pow. zabudowy [..]m2 stanowi zwartą bryłę w kształcie litery L. Organ argumentował, że nowy projekt przewiduje całkowitą zmianę przedsięwzięcia inwestycyjnego, a zatem podstawą jego zatwierdzenia nie mógł być art. 36a Prawa budowlanego. Przepis ten znajduje bowiem zastosowanie w sytuacji konieczności dokonania korekty pozwolenia na budowę z powodu istotnego odstąpienia od pierwotnego projektu budowlanego, a nie całkowitej zmiany projektowanego przedsięwzięcia. W konsekwencji dokonanie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę, jest możliwe tylko w przypadku tożsamości obiektu wymienionego w pozwoleniu na budowę i obiektu, którego planowane odstępstwa dotyczą. "Istotne odstąpienie", o którym mowa w art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego nie może bowiem prowadzić do wzniesienia całkiem innego obiektu, nawet jeśli jego przeznaczenie było identyczne. Tożsamość obiektu, pozwalająca na zatwierdzenie istotnych odstępstw, musi zatem dotyczyć cech takich jak kubatura czy usytuowanie na działce. Dalej organ wywodził, że teren inwestycji objętej wnioskiem, zgodnie z przyjętym w 2008 r. miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, położony jest w obszarze oznaczonym symbolem 22UZ z przeznaczeniem pod zabudowę usług lecznictwa uzdrowiskowego. W ustaleniach szczegółowych dla tego terenu dotyczących zakresu zabudowy w pkt 22 ust 2 lit. d zawarty jest zapis maksymalna wysokość zabudowy: 5 kondygnacji nadziemnych, lecz nie wyżej niż 20m do najwyżej położonej krawędzi dachu. Przedłożony do zatwierdzenia budynek jest o 8 kondygnacjach i wysokości 28,62m. W tej sytuacji przyjęcie zatwierdzonych decyzją Nr [...] zmian do decyzji podstawowej z dnia [...]. znak:[...] stawiałoby inwestora w sytuacji uprzywilejowanej w stosunku do innych inwestorów, którzy swoje zamierzenia inwestycyjne muszą projektować zgodnie z reżimem wprowadzonym przez ramy miejscowego planu zagospodarowania. W myśl przepisu art.36a ustawy z dnia 7 lipca 1994r Prawo budowlane (Dz.U. z 2016r poz. 23 ze zm.) istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. W postępowaniu w sprawie zmiany pozwolenia na budowę przepisy art. 32-35 ustawy Prawo budowlane stosuje się odpowiednio do zakresu tej zmiany. Zgodnie z art. 35 ust. 1 tej ustawy, wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, właściwy organ sprawdza: zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska (pkt 1). Bada także zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi (pkt 2) oraz kompletność projektu budowlanego i posiadanie m.in. wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia (pkt 3). Organ wskazał, że z cytowanych przepisów wynika, iż organ administracji architektoniczno-budowlanej przed wydaniem decyzji powinien w pierwszej kolejności sprawdzić zgodność projektu z ustaleniami miejscowego planu, natomiast z decyzją o warunkach zabudowy tylko wówczas, gdy brak jest planu. Zasadą jest bowiem, że organ administracji publicznej orzeka w oparciu o stan faktyczny i prawny obowiązujący na dzień wydania decyzji. W tym stanie rzeczy organ stwierdził, że prowadząc postępowanie, a następnie wydając przedmiotową decyzję organ pierwszej instancji nie wyjaśnił powyższych okoliczności mających wpływ na rozstrzygnięcie. W przedmiotowej sprawie nie jest możliwe przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy w trybie art. 136 k.p.a. Próba naprawienia wadliwości dotyczącej uchybienia w zakresie stanu faktycznego stanowiłaby, w przekonaniu organu odwoławczego, naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania, ponieważ oznaczałoby to przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego tylko w jednej instancji (drugiej), a nie w dwóch. Organ odwoławczy końcowo wskazał, że rozpatrując ponownie sprawę organ I instancji w szczególności powinien dokonać analizy przedłożonego do wniosku z dnia 19 sierpnia 2015r. projektu budowlanego wprowadzającego zmiany do projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją pierwotną z dnia [...] r. znak:[...], wydaną w oparciu o decyzję z dnia [...] r. znak: [...], ustalającą warunki zabudowy i dokonać oceny czy wprowadzone zmiany pozwalają na prowadzenie postępowania w oparciu o przepisy art. 36a ustawy Prawo budowlane, również pod kątem jego zgodności z ustaleniami aktualnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Firma Budowlano – Instalacyjna złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. skargę na decyzję Wojewody, podnosząc zarzuty naruszenia: - prawa materialnego - art. 35 § 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 65 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199 ze zm.), poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że wprowadzone zmiany projektu budowalnego powinny polegać na badaniu pod kątem zgodności z ustaleniami aktualnie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy prawidłowa wykładnia wskazanych przepisów powinna prowadzić do wniosku, że wprowadzone zmiany do projektu budowlanego powinny podlegać badaniu pod kątem zgodności z decyzją o warunkach zabudowy, w oparciu o którą wydano pierwotne pozwolenie na budowę, - prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynika sprawy – art. 80 k.p.a., polegającego na uznaniu przez organ II instancji, że nowy projekt przewiduje całkowitą zmianę przedsięwzięcia budowlanego i podstawą jego zatwierdzenia nie może być art. 36a Prawa budowalnego, podczas, gdy z prawidłowo poczynionych ustaleń wynika, że nowo zaprojektowany budynek nie zmienił swojego usytuowania, a zmiany wprowadzone w kształcie i gabarytach budynku pozwalają na wydanie decyzji o zmianie pozwolenia na budowę w trybie art. 36a ustawy Prawo budowalne i nie zachodzi konieczność uzyskiwania całkowicie nowej decyzji o pozwoleniu na budowę. Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. z w a ż y ł, co następuje: Na wstępie wyjaśnić należy, iż zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) - dalej: "p.p.s.a.", sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Na podstawie art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji wykazała, że narusza ona prawo w stopniu uzasadniającym jej wyeliminowanie z obrotu prawnego, jednak z przyczyn innych aniżeli wskazane w skardze. Przedmiotem skargi jest decyzja Wojewody, którą organ ten uchylił decyzję Starosty K. w przedmiocie zmiany decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem w pierwszej kolejności sąd bada, czy istniały podstawy do wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej. Podkreślenia przy tym wymaga, że zgodnie z art. 15 k.p.a., postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Cechą dwuinstancyjności postępowania jest to, że organ drugiej instancji ponownie rozpatruje i rozstrzyga sprawę rozpoznaną i rozstrzygniętą przez organ I instancji. Nie oznacza to, że organ II instancji powtarza całe postępowanie wyjaśniające, ale że opierając się na materiale dowodowym zasadniczo zebranym w toku postępowania przez organ I instancji, organ odwoławczy ponownie ocenia ten materiał, przy czym czyni to między innymi w kontekście zarzutów odwołania. Następnie organ odwoławczy wydaje na podstawie art. 138 § 1 k.p.a. decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości lub w części albo 3) umarza postępowanie odwoławcze. Gdy zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, organ odwoławczy – stosownie do art. 138 § 2 k.p.a., może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zatem dokonując oceny zaskarżonej decyzji sąd przede wszystkim zwraca uwagę na to, czy zgromadzony w toku postępowania administracyjnego materiał dowodowy pozwalał na dokonanie takiej oceny, która doprowadziła do wydania rozstrzygnięcia, w szczególności, w przypadku wydania przez organ odwoławczy decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., czy zgromadzony w toku postępowania administracyjnego materiał dowodowy był kompletny, czy też wymagał uzupełnienia w takim zakresie, że dokonanie istotnych dla rozstrzygnięcia ustaleń przez ten organ naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności. W szczególności oceną sądu objęte zostają wytyczne udzielone organowi I instancji co do dalszego toku postępowania. Dokonana według tych kryteriów ocena zasadności uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej w niniejszej sprawie, doprowadziła sąd do przekonania, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. Wskazać bowiem należy, że w niniejszej sprawie nie zachodzi potrzeba uzupełnienia materiału dowodowego, bowiem jest on kompletny i pozwala na podjęcie merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie. Kwestią sporną pozostaje jego ocena, w kontekście uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu, na którym ma być realizowana inwestycja. Zauważyć należy, że udzielone przez organ odwoławczy wytyczne w istocie sprowadzają się nie do konieczności uzupełnienia materiału dowodowego i wskazania kierunku tych działań, ale do nałożenia na organ obowiązku ponownej oceny już zgromadzonego i kompletnego materiału dowodowego i wydania decyzji w przedmiocie zmiany udzielonego pozwolenia na budowę w tej sprawie, przy czym z uzasadnienia decyzji wydanej na skutek rozpatrzenia odwołania wynika, że organ odwoławczy przesądził o dopuszczalności prowadzenia postępowania w oparciu o art. 36a Prawa budowlanego. W tym stanie rzeczy, w ocenie sądu, brak było podstaw do zastosowania przez organ regulacji zawartej w art. 138 § 2 k.p.a., bowiem istniały przesłanki do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd nie podziela poglądu organu, iż wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie uchybiłoby zasadzie dwuinstancyjności, skoro zachodzi tożsamość sprawy, w dalszym ciągu bowiem postępowanie dotyczy zmiany ostatecznej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowalnego i udzieleniu pozwolenia na budowę, a wbrew twierdzeniom organu odwoławczego nie zachodzi konieczność przeprowadzenia uzupełniającego postępowania wyjaśniającego. Z tych względów sąd, uznając iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł o jej uchyleniu. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.