II SA/Sz 756/16

. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj, Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 września 2016 r. sprawy ze skargi S. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. postanowieniem z dnia [...], nr [...], wydanym na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania przez S.S. od decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...], nr [...], ustalającej na rzecz Spółki A. warunki lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji obejmującej budowę gazociągu średniego ciśnienia dn [...] o długości około [...]m, w rejonie ulic: [...], w granicach działki nr [...] obręb [...] w S. Uzasadniając wydane postanowienie Kolegium podało, że ww. decyzja Prezydenta Miasta S. została doręczona S. S. w dniu [...], o czym świadczy zwrotne potwierdzenie odbioru przesyłki, znajdujące się w aktach sprawy. W dniu [...] (data stempla operatora pocztowego na przesyłce), S.S. złożył odwołanie od powyższej decyzji, podnosząc, że doręczona decyzja nie zawierała załącznika graficznego. Zdaniem strony, bez tego załącznika nie sposób było dokonać merytorycznej oceny trasy przebiegu planowanej inwestycji celu publicznego. Załącznik graficzny S.S. otrzymał w dniu [...] i od tej daty, jego zdaniem, winien być liczony bieg terminu do wniesienia odwołania. Odnosząc się do zarzutów odwołania, Kolegium podało, że zaskarżona decyzja zawierała prawidłowe pouczenie co do trybu i terminu wniesienie odwołania i została doręczona S.S. w dniu [...]. Termin do wniesienia odwołania należało liczyć zatem od dnia [...], tj. od następnego dnia po dniu doręczenia stronie decyzji (art. 57 §1 K.p.a.). Termin do wniesienia odwołania upływał w związku z tym w dniu [...]. Odwołanie zostało wniesione natomiast w [...], a więc niewątpliwie po upływie ustawowego terminu do jego wniesienia. Przy czym, w ocenie organu odwoławczego, na bieg terminu nie wpływa doręczenie stronie decyzji wadliwej, czy też niekompletnej. Okoliczności te mogą być więc podnoszone przez stronę jako zarzut odwołania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zauważyło, że z akt postępowania nie wynika, że S.S. otrzymał decyzję organu I instancji nr [...] bez załącznika graficznego. Z decyzji tej wynika natomiast, że załącznik ten był integralną częścią decyzji, a strona, działając przez pełnomocnika, po upływie prawie roku od otrzymania decyzji zakwestionowała otrzymanie również wskazanego załącznika do decyzji. Powyższe postanowienie zostało zaskarżone przez S.S., do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. Skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: art. 57 § 1 K.p.a. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i błędne przyjęcie, że w niniejszej sprawie zdarzenie, które było początkiem biegu terminu do wniesienia odwołania od decyzji nr [...] Prezydenta Miasta S., nastąpiło wcześniej niż uważa skarżący, tj. w dniu [...], a nie od dnia [...], kiedy to został mu doręczony stanowiący integralną część tej decyzji załącznik mapowy; art. 7 K.p.a. oraz art. 77 K.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie tego, kiedy faktycznie otrzymał on decyzję nr [...] Prezydenta Miasta S.; art. 109 § 1 K.p.a. w zw. z art. 107 § 1 i § 2 K.p.a. w zw. z art. 54 pkt 3 ustawy dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, polegające na ich błędnej wykładni, która doprowadziła organ administracyjny do wniosku, że skuteczne doręczenie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego może nastąpić bez załącznika graficznego, stanowiącego integralną część tej decyzji; art. 7 K.p.a. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i dokonanie korzystnej dla organu wykładni przepisów art. 109 § 1 K.p.a. w zw. z art. 107 § 1 i § 2 K.p.a. w zw. z art. 54 pkt 3 ustawy dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co w konsekwencji pozbawiło go możliwości dalszego działania i możliwości obrony swoich praw; art. 134 K.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na stwierdzeniu uchybienia terminowi do wniesienia odwołania od decyzji Nr [...] Prezydenta Miasta S. w sytuacji, gdy nie było podstaw do uznania, że uchybił on terminowi do wniesienia odwołania; art. 8 K.p.a. poprzez jego niewłaściwą wykładnię, polegającą na takim prowadzeniu postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie, które nie wzbudza zaufania uczestników tego postępowania, a to między innymi wskutek przyjęcia, że za kompletną decyzję można uznać taką, do której nie dołączono jej integralnego składnika w postaci załącznika mapowego oraz przez założenie, że z doręczeniem stronie decyzji należy utożsamić zawiadomienie strony, że może się ona zapoznać z orzeczeniem, udając się do organu i czytając tam akta sprawy. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i w konsekwencji o przyjęcie do rozpoznania i merytorycznego rozpatrzenia odwołania - jako wniesionego w przewidzianym ustawą terminie oraz o o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podał między innymi, że w dniu [...] otrzymał jedynie część decyzji - bez załącznika graficznego, stanowiącego jej integralną treść. Przedmiotowy załącznik został mu doręczony dopiero w dniu [...] i od tego dnia zaczął biec termin do skutecznego wniesienia odwołania. Podkreślił, że doręczenie stronie części decyzji nie jest w żadnej mierze tożsame z doręczeniem decyzji. Dopiero doręczenie kompletnej decyzji otwiera stronie termin do złożenia środka zaskarżenia. Załącznik graficzny ma wprawdzie rozmiary większe niż dwie kartki A4, jednak jego doręczenie nie generuje znacznych kosztów i nie przyczyniłoby się do odsunięcia w czasie ostatecznego zamknięcia sprawy. Zdaniem skarżącego, brak doręczenia należy postrzegać raczej jako niedopatrzenie pracownika organu, które to niedopatrzenie następnie organ próbuje naprawić z jego pokrzywdzeniem. S.S. wskazał dalej, że w niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. w zasadzie nie zbadało, kiedy faktycznie otrzymał on decyzję Prezydenta Miasta S. i czy rzeczywiście doręczony mu został załącznik graficzny, a jeżeli tak, to w jakiej formie i skali, albowiem niewątpliwie ustawowe kryteria prawidłowego doręczenia spełnia tylko taki załącznik, który dokładnie i wiernie odpowiada materiałowi znajdującemu się w aktach administracyjnych - co ma szczególne znaczenie właśnie w przypadku załączników w postaci wszelkich map oraz planów, gdzie świadoma, czy nawet przypadkowa zmiana zastosowanej skali może automatycznie wypaczyć obraz całej planowanej inwestycji. Organ orzekający w przedmiotowej sprawie ograniczył się jedynie do stwierdzenia, z którego wynikało, że skoro integralną częścią decyzji był załącznik, a zarządzono doręczenie decyzji, to skarżący musiał otrzymać również tenże załącznik, co stanowi stwierdzenie zgoła aprioryczne i pozbawione szerszego uzasadnienia. W ocenie skarżącego, sam fakt, że dopiero po upływie roku, działając przez zawodowego pełnomocnika, wniósł o doręczenie mu brakującej części decyzji, a organ ten wniosek uwzględnił, świadczy o tym, że uznał za prawdziwe jego stwierdzenia. Organ nie rozważył przy tym przeprowadzenia dowodu z przesłuchania skarżącego na okoliczność nie doręczenia mu części decyzji w dniu [...], pomimo, że dysponował taką możliwością. Być może dlatego organ I instancji próbował naprawić swój błąd i postanowił mu ją doręczyć we [...]. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. zważył , co następuje: Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) i art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", sąd bada zaskarżone orzeczenie pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem, zarówno materialnym, jak i procesowym, nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Istotę sporu w rozpatrywanej sprawie stanowi kwestia daty, od której winien być liczony bieg terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji z dnia [...], nr [...], ustalającej na rzecz Spółki A. warunki lokalizacji inwestycji celu publicznego dla wyżej opisanej inwestycji. Według skarżącego, w dniu [...] otrzymał on jedynie część ww. decyzji, tj. bez załącznika graficznego, stanowiącego jej integralną treść. Przedmiotowy załącznik został mu doręczony dopiero w dniu [...] i dopiero od tego dnia zaczął biec termin do skutecznego wniesienia odwołania. Skoro więc odwołanie złożył w dniu [...] (data nadania w urzędzie pocztowym), to tym samym nie uchybił terminowi. Natomiast, organ podał, że decyzja organu I instancji została doręczona skarżącemu w dniu [...], wobec czego termin do wniesienia odwołania należało liczyć od dnia [...]. Termin ten upłynął zatem w dniu [...], a więc odwołanie wniesione przez skarżącego we [...] należało uznać jako spóźnione. Dlatego też zaskarżonym postanowieniem organ stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania przez skarżącego na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Stosownie bowiem do treści art. 129 § 2 K.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Oznacza to, że postanowienie wydane w trybie art. 134 K.p.a. zamyka postępowanie odwoławcze. Jednocześnie konsekwencją wniesienia odwołania po upływie 14 – dniowego terminu, zgodnie z art. 134 K.p.a., jest obowiązek stwierdzenia przez organ odwoławczy uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Zaznaczyć także należy, jak wskazywano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że organ nie tylko nie ma obowiązku, ale nawet prawa wyjaśniać, dlaczego doszło do uchybienia terminu, czy nastąpiło to z winy strony i czy miała ona świadomość uchybienia terminu, a jeżeli tak, to czy chce wystąpić z wnioskiem o jego przywrócenie. Podnieść również trzeba, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalił się pogląd, że uchybienie terminu jest okolicznością obiektywną i w razie jej stwierdzenia organ odwoławczy nie ma innej możliwości niż wydanie postanowienia o uchybieniu terminu przewidzianego w art. 134 K.p.a. (por.: wyrok NSA z dnia 21 marca 1997 r., sygn. akt SA/Łd 2990/95, Lex nr 29079). Organ procedując w przedmiocie terminowości wniesienia środka odwoławczego zobligowany jest zbadać wnikliwie okoliczności dotyczące prawidłowości i daty doręczenia adresatowi zaskarżonego rozstrzygnięcia. Doręczenie decyzji jest czynnością materialno-techniczną, z której dokonaniem prawo wiąże określone skutki. Jednym z nich jest rozpoczęcie biegu terminu do dokonania określonej czynności procesowej. Przypomnieć w tym miejscu należy, że decyzja organu I instancji nr [...] z dnia [...] o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, wydana została na podstawie art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.), a jej integralną część stanowił załącznik graficzny - jeden egzemplarz mapy, sporządzonej w skali 1:1500. Kwestią zasadniczą dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest to, czy skarżący otrzymał ww. załącznik graficzny. Odnosząc się do zarzutów skargi, w pierwszej kolejności wskazać trzeba, że w aktach sprawy znajduje się oświadczenie pełnomocnika skarżącego z dnia [...], że zapoznał się z całością akt sprawy oraz, że sporządził dokumentację fotograficzną tych akt. Następnie, w dniu [...] pełnomocnik złożył wniosek o doręczenie "odpisu map z proponowanym przebiegiem inwestycji opisanej przez wnioskującą Spółkę" w takiej skali, w jakiej zostały one przedłożone przez wnioskującą Spółkę, bowiem według wiedzy pełnomocnika skarżący ich nie otrzymał. Na wniosku tym widnieje również adnotacja S.S., że otrzymał kopię mapy, stanowiącą załącznik do decyzji i data "[...]". Zwrócić jednak należy uwagę, że wniosek z dnia [...] dotyczył doręczenia odpisu map, a nie wprost załącznika do decyzji organu I instancji z dnia [...]. Mapa stanowiąca załącznik decyzji nie jest bowiem tożsama z mapą załączoną przez inwestora do wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego z dnia [...]. W świetle powyższych okoliczności, a także treści akt administracyjnych zgromadzonych w rozpoznawanej sprawie, sąd nie dał wiary wyjaśnieniom, że skarżący nie otrzymał załącznika, stanowiącego integralną część decyzji organu I instancji. W aktach analizowanej sprawy znajdują się bowiem pisma wraz ze zwrotnymi poświadczeniami odbioru, z których wynika, że organ I instancji zawiadamiał wszystkich uczestników postępowania w sposób wymagany prawem. Ponadto, nie budzi też wątpliwości, że organ I instancji doręczył skarżącemu, inwestorowi i innym uczestnikom postępowania, zarówno zawiadomienie o wszczęciu postępowania, zawiadomienie z art. 10 § 1 K.p.a., jak również decyzję nr [...] z dnia [...], co potwierdzają załączone do akt zwrotne potwierdzenia odbioru. Nie bez znaczenia jest również fakt, że mapa w prawidłowej skali, stanowiąca załącznik graficzny ww. decyzji z zaznaczonym obszarem objętym inwestycją – obszarem oddziaływania oraz orientacyjną trasą gazociągu, znajduje się w aktach kontrolowanej sprawy, a skarżący miał swobodny dostęp do ww. akt i w każdym czasie mógł dokonać do nich wglądu. Znamienne jest również, w dniu [...] skarżący został zawiadomiony w trybie art. 10 K.p.a. o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz z zebranymi materiałami i dowodami, decyzję organu I instancji odebrał w dniu [...], w dniu [...] pełnomocnik sporządził dokumentację fotograficzną akt, a dopiero w odwołaniu z dnia [...] podniósł fakt niedoręczenia mu załącznika graficznego decyzji. W ocenie sądu, nie sposób dać wiary stwierdzeniu, że decyzję doręczono stronie bez załącznika stanowiącego jej integralną część. Pomimo zapoznania się pełnomocnika skarżącego z aktami sprawy w dniu [...], pismo z dnia [...] o doręczenie "odpisu map" nie wskazywało na fakt niedoręczenia załącznika do decyzji, a jedynie odwoływało się do faktu niedoręczenia "map - w skali takiej, w jakiej zostały one przedłożone przez wnioskującą Spółkę." Analizując ww. okoliczności należy uznać, że organ odwoławczy prawidłowo przyjął, że skoro skarżący decyzję organu I instancji odebrał w dniu [...], termin do wniesienia odwołania upływał w związku z tym w dniu [...]. Odwołanie zostało wniesione natomiast dopiero w dniu [...], a więc niewątpliwie po upływie ustawowego terminu do jego wniesienia. Słusznie zatem Kolegium stwierdziło uchybienie terminu do jego wniesienia. Dodatkowo należy zasygnalizować, że złożone odwołanie nie zawierało wniosku o przywrócenie terminu do jego wniesienia. Tym samym, nie doszło do naruszenia przez organ art. 109 § 1 K.p.a. w zw. z art. 107 § 1 i § 2 K.p.a. w zw. z art. 54 pkt 3 ustawy dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, polegające na ich błędnej wykładni, że nastąpiło skuteczne doręczenie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wydanie zakwestionowanego postanowienia, wbrew zarzutom skargi, poprzedziło dokładne wyjaśnienie istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia (art. 7, art. 8, i art. 77 § 1 K.p.a.). Zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a. ww. postanowienie zawiera podstawowe jego elementy, w tym uzasadnienie faktyczne i prawne. W szczególności uzasadniono stanowisko organu, wyjaśniono podstawy prawne postanowienia z przytoczeniem przepisów prawa. Sąd nie doszukał się też innych naruszeń przepisów prawa materialnego, czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonego postanowienia. Reasumując, zdaniem sądu, postępowanie przed organem II instancji zostało przeprowadzone prawidłowo, a zgromadzony w sprawie materiał był wystarczający do podjęcia właściwego rozstrzygnięcia. Mając powyższe na uwadze, sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.