VII SA/Wa 1987/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Ewa Machlejd, , Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 maja 2016 r. sprawy ze skargi J.P. na postanowienie Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] czerwca 2015 r. znak [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę Główny Inspektor Sanitarny (dalej jako "organ") działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267, ze zm. – dalej jako "k.p.a."), w związku z art. 18, art. 119 § 1 i art. 120 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2014 r., poz. 1619 ze zm., dalej jako "u.p.e.a.") i art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2011 r., nr 212, poz. 1263 ze zm.), po rozpatrzeniu zażalenia J. P. Prezesa Zarządu Szpitala Miejskiego im [...] w [...] Sp. z o.o. (dalej jako "skarżący") na postanowienie [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Do wydania zaskarżonego postanowienia doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r., znak: [...] nałożono na Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej Szpital Miejski im [...] obowiązek wykonania pomiarów stężeń gazów anestezjologicznych - tlenku diazotu, ditlenku węgla - na stanowiskach pracy w salach operacyjnych oraz przedstawienia wyników tych pomiarów [...] Państwowemu Wojewódzkiemu Inspektorowi Sanitarnemu w [...] z terminem realizacji do dnia [...] maja 2010 r. Następnie termin wykonania powyższego obowiązku był wielokrotnie prolongowany w drodze decyzji administracyjnych wydawanych przez [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...]. Ponadto ze zgromadzonego w przedmiotowej sprawie materiału dowodowego wynika, iż po przekształceniu Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej Szpital Miejski im [...], ul. [...],[...] w spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością tj. w Szpital Miejski im [...] w [...] Sp. z o.o., ul. [...],[...],[...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] wydał decyzję z dnia [...] kwietnia 2014 r., znak: [...] z terminem realizacji obowiązku wykonania pomiarów stężenia gazów anestezjologicznych do dnia [...] marca 2015 r. [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] wobec braku stwierdzenia wykonania nakazu nałożonego decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. znak [...], wydał postanowienie z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] o nałożeniu na J. P. - Prezesa Zarządu Szpitala Miejskiego w [...] Sp. z o.o. grzywny w celu przymuszenia. Organ I instancji wskazał, że osobą odpowiedzialną za wykonanie obowiązku nałożonego decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. jest Prezes Zarządu Szpitala Miejskiego w [...] Sp. z o.o. J.P. i dlatego należało zastosować środek egzekucyjny wobec tej osoby. Na powyższe postanowienie zażalenie złożył J. P. – Prezes Zarządu Szpitala Miejskiego im [...] w [...] Sp. z o.o. W zażaleniu zarzucił naruszenie art. 120 § 1 u.p.e.a. poprzez nałożenie grzywny na Prezesa Zarządu Szpitala zamiast na osobę faktycznie kierującą podmiotem zobowiązanym, a wynikającym z treści decyzji [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] kwietnia 2010 r. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] Główny Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ odwoławczy wskazał, że przepis art. 80 ust. 4 ustawy o działalności leczniczej przewiduje następstwo prawne spółki powstałej w wyniku przekształcenia odnoszące się do wszystkich praw i obowiązków samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej. Ponadto z wydruku z KRS wynika, że stan formalno-prawny szpitala uległ zmianie na mocy uchwały nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] września 2013 r. w sprawie wyrażenia zgody na przekształcenie Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej Szpital Miejski im. [...] w [...] w spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością. Od dnia [...] stycznia 2014 r. szpital funkcjonuje jako Szpital Miejski im. [...] w [...] Sp. z o.o. Zgodnie z powyższym Szpital Miejski im [...] w [...] Sp. z o.o. przejął wszelkie zobowiązania wynikające z decyzji [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r., znak: [...]. Organ odwoławczy wskazał jednocześnie, że upomnienie z dnia [...] marca 2014 r. znak: [...]; decyzja z dnia [...] kwietnia 2014 r., znak: [...] oraz upomnienie z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...] wydane zostały po przekształceniu szpitala w spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością, a zatem adresatem powyższych rozstrzygnięć był Szpital Miejski im [...] w [...] Sp. z o.o. Główny Inspektor Sanitarny podał również, że wobec treści uchwały nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] września 2013 r. jest oczywiste, że Szpital Miejski im [...] w [...] Sp. z o.o. przejął wszelkie zobowiązania wynikające z decyzji [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r., znak: [...]. Zdaniem organu odwoławczego w niniejszej sprawie w sposób właściwy zastosowano przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz wyliczono wysokość grzywny. Ponadto w kwestionowanym postanowieniu prawidłowo powołano podstawę prawną, tj. art. 119 § 1 u.p.e.a., gdyż Spółka nie wykonała obowiązku o charakterze niepieniężnym, polegającego na dokonaniu pomiarów gazów. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z treścią art. 120 u.p.e.a grzywna w celu przymuszenia może być nałożona na każdego zobowiązanego, niezależnie od tego, czy jest on osobą fizyczną, czy jednostką organizacyjną mającą lub niemającą osobowości prawnej, zaś art. 120 § 2 u.p.e.a. precyzuje powyższe poprzez określenie w stosunku do kogo personalnie należy taką grzywnę skierować w sytuacji, gdy zobowiązanym jest jednostka organizacyjna, bądź osoba fizyczna działająca przez ustawowego przedstawiciela. W ocenie organu II instancji w przypadku egzekucji prowadzonej wobec jednostki organizacyjnej, grzywnę nakłada się na osobę, do której należy bezpośrednie czuwanie nad wykonywaniem przez zobowiązanego obowiązków. Organ zauważył, że strona jest spółką z o.o., działającą w oparciu o Kodeks spółek handlowych tj. stanowi jednostkę organizacyjną posiadającą osobowość prawną i wyposażoną w zdolność bycia podmiotem postępowań sądowych i administracyjnych. Personalnie odpowiedzialny jest w spółce za prowadzenie jej spraw Pan J. P. tj. Prezes Zarządu Szpitala Miejskiego w [...] Sp. z o.o., dlatego w niniejszej sprawie organ egzekucyjny słusznie nałożył grzywnę w celu przymuszenia na osobę fizyczną odpowiedzialną za prowadzenie spraw Sp. z o.o. Główny Inspektor Sanitarny wskazał przy tym, że nałożenie grzywny w celu przymuszenia wyłącznie na jednostkę organizacyjną z pominięciem osoby odpowiedzialnej w tej jednostce za wykonanie egzekwowanego obowiązku, stanowiłoby naruszenie art. 120 § 2 u.p.e.a. Skargę na powyższe postanowienie złożył J. P. – Prezes Zarządu Szpitala Miejskiego im. [...] w [...] Sp. z o.o. wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżonemu postanowieniu zarzucił - naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 7 i 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. w związku z art. 140 k.p.a. oraz art. 136 k.p.a. poprzez wadliwe (tj. sprzeczne z zasadą prawdy obiektywnej) przeprowadzenie postępowania dowodowego, niedokonanie wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz przekroczenie zasady uznania administracyjnego przy ocenie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, skutkujące dokonaniem całkowicie dowolnej oceny dowodów i błędnym ustaleniem stan faktycznego sprawy; - naruszenie art. naruszenie art. 120 § 1 u.p.e.a., poprzez nałożenie grzywny na osobę Prezesa Zarządu Szpitala Miejskiego im. [...] w [...] Sp. z o.o. – J. P., zamiast na osobę faktycznie kierującą podmiotem zobowiązanym a wynikającym z treści decyzji [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r., którym jest Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej Szpital Miejski im. [...] w [...], a ponadto, poprzez nałożenie grzywny na osobę kierującą podmiotem obowiązanym zamiast na ten podmiot tj. Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej Szpital Miejski im. [...] w [...], co wynika z treści decyzji z dnia [...] kwietnia 2010 r. numer [...]. W ocenie strony skarżącej organ ustalił nieprawidłowo podmiot zobowiązany do wykonania obowiązku, jak również obciążył grzywną niewłaściwą osobę. Zdaniem skarżącego nawet jeśli uznać, że grzywna była zasadna, z czym skarżący również się nie zgadza, to winna być nałożona na podmiot faktycznie zobowiązany do wykonania obowiązku administracyjnego czyli na Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej Szpital Miejskim im. [...] w [...] i w tym zakresie decyzja nakładająca obowiązek winna ulec zmianie poprzez wskazanie podmiotu zobowiązanego. Ponadto, nawet gdyby uznać, że taka grzywna powinna być nałożona na osobę kierującą danym podmiotem, to w dacie nałożenia tego obowiązku J. P.nie był "kierownikiem" Szpitala. Skarżący podkreślił przy tym, że żadna z decyzji zmieniających, nie zmieniła decyzji z dnia [...] kwietnia 2010 r. co do podmiotu zobowiązanego, wobec czego ostatecznie powstała sprzeczność pomiędzy podmiotem faktycznie zobowiązanym w niej wskazanym, a tym widniejącym w treści tytułu wykonawczego i jednocześnie w treści skarżonego postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia z dnia [...] maja 2015 r. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest kontrola legalności zaskarżonego postanowienia Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] czerwca 2015r. w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszeni. Przy czym wskazać należy, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach albo stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.). Dokonując kontroli legalności omawianego postanowienia sąd rozpatrujący skargę stwierdził, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Powiedzieć bowiem należy, że instytucja grzywny w celu przymuszenia jest środkiem stosowanym w postępowaniu egzekucyjnym, którego celem jest doprowadzenie do realizacji przez zobowiązanego obowiązków o charakterze niepieniężnym. Jako środek przymuszający, ma na celu doprowadzenie do wykonania przez zobowiązanego określonego obowiązku. Dopiero niewykonanie obowiązku przez zobowiązanego może być podstawą do ewentualnego zastosowania wykonania zastępczego. W badanej sprawie źródłem obowiązku nałożonego na Szpital Miejski im [...] w [...] Sp. z o.o. który przejął wszelkie zobowiązania Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej Szpital Miejski im. [...] w [...] jest decyzja [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r., znak: [...], którą nałożono obowiązek wykonania pomiarów stężeń gazów anestezjologicznych - tlenku diazotu, ditlenku węgla - na stanowiskach pracy w salach operacyjnych oraz przedstawienia wyników tych pomiarów [...] Państwowemu Wojewódzkiemu Inspektorowi Sanitarnemu w [...] z terminem realizacji do dnia [...] maja 2010 r. Termin ten był wielokrotnie przedłużany. Decyzja ta jest ostateczna i w myśl art. 130 § 1 i § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego podlega wykonaniu. Nie ulega więc wątpliwości, że dopóki istnieje w obrocie prawnym wymieniona decyzja, wynikające z niej obowiązki muszą być wykonane, a w razie bezczynności zobowiązanego wierzyciel obowiązany jest, na mocy art. 6 ustawy z dnia z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2012 r. poz. 1015 ze zm.; dalej: u.p.e.a.), uruchomić środki prawne niezbędne do realizacji określonych obowiązków. Kluczowe przy tym jest, że obowiązek, choć jest w sensie faktycznym i prawnym wykonalny, nie został – obiektywnie – wykonany, mimo licznych i niekwestionowanych prób i starań podejmowanych przez wspólnotę mieszkaniową i jej zarządcę. W tym stanie rzeczy – zdaniem sądu – organy egzekucyjne w postępowaniu nie naruszyły art. 6 § 1 i art. 7 u.p.e.a. Wbrew twierdzeniom skargi, Uchwałą nr [...] z dnia [...] września 2013 r. Rada Miasta [...] wyraziła zgodę na przekształcenie Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej Szpital Miejski im. [...] w [...] w spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością. Od dnia [...] stycznia 2014 r. szpital funkcjonuje jako Szpital Miejski im. [...] w [...] Sp. z o.o. Upomnienia [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. zostało doręczone spółce z o.o, zaś odpis tytułu wykonawczego nr [...] został dostarczony skarżącej w dniu [...] maja 2015 r. a zatem adresatem powyższych rozstrzygnięć był Szpital Miejski im [...] w [...] Sp. z o.o. W konsekwencji organ egzekucyjny wystawił tytuł wykonawczy Nr [...] określający skarżącą spółkę jako podmiot zobowiązany na podstawie decyzji [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. Kwestię zasadniczą w sprawie niniejszej reguluje przepis art. 80 ust. 4 ustawy z dnia 15.04.2011r.o działalności leczniczej ( Dz.U z 2015, poz.618), który przewiduje następstwo prawne spółki powstałej w wyniku przekształcenia odnoszące się do wszystkich praw i obowiązków samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej. Niezwykle istotne konsekwencje dla spółki, polegają na tym, że spółka powstała w wyniku przekształcenia SPZOZ-u będzie następcą prawnym tego SPZOZ-u, wstępując w jego prawa i obowiązki. Jest to więc sukcesja uniwersalna. W myśl bowiem art. 28a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w przypadku przejścia obowiązku objętego tytułem wykonawczym na następcę prawnego zobowiązanego, postępowanie egzekucyjne jest kontynuowane, a dokonane czynności egzekucyjne pozostają w mocy. Z tych względów nie budzi wątpliwości Sądu, iż zobowiązanym do wykonania egzekwowanego obowiązku jest właśnie skarżąca spółka. W tych okolicznościach sąd doszedł do przekonania, iż zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie pierwszoinstancyjne nie naruszają prawa, ponieważ prawidłowo organy zastosowały przepis art. 120 § 2 u.p.e.a. Przepis ten wyraźnie określa, na kogo nakłada się grzywnę w celu przymuszenia, gdy zobowiązanym do wykonania obowiązku jest wymieniona w tym przepisie : inna państwowa jednostka organizacyjna. Według tego przepisu grzywnę nakłada się na zobowiązanego albo na ustawowego przedstawiciela zobowiązanego lub na osobę, do której należy bezpośrednie czuwanie nad wykonaniem przez zobowiązanego obowiązków tego rodzaju, jakim jest egzekwowany obowiązek. Tak więc te podmioty powinny być adresatami postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Zdaniem sądu prawidłowe było zatem ustalenie ,że osobą do której należy czuwanie nad wykonaniem egzekwowanego obowiązku jest Prezes Zarządu skarżącej spółki. Organ I instancji prawidłowo zastosował procedurę nakładania grzywny, ponieważ do zobowiązanej skierowano najpierw upomnienie (zgodnie z art. 15 u.p.e.a.). Prawidłowo wystawiono tytuł wykonawczy, precyzyjnie określając w nim niewykonane obowiązki (stosownie do art. 27 § 1 u.p.e.a.). Dalej trzeba powiedzieć, że prawidłowo zawarto w postanowieniu o nałożeniu grzywny wezwanie do zapłaty grzywny i do wykonania obowiązków nałożonych decyzją ostateczną (zgodnie z art. 122 § 2 u.p.e.a.). Wobec tego, zaskarżonemu postanowieniu nie można skutecznie postawić zarzutu naruszenia norm proceduralnych. Kolejnym aspektem rozpatrywanej sprawy jest kwestia wyboru przez organ egzekucyjny środka, który będzie najodpowiedniejszy w danej sytuacji. W myśl ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, do środków egzekucji zobowiązań niepieniężnych zalicza się: grzywnę w celu przymuszenia, wykonanie zastępcze, odebranie rzeczy ruchomej, odebranie nieruchomości i opróżnienie lokalu oraz przymus bezpośredni. Organ egzekucyjny dokonując wyboru właściwego środka egzekucyjnego winien kierować się zasadami postępowania egzekucyjnego, a w szczególności zasadą określoną w art. 7 § 2 u.p.e.a., który stanowi, iż organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, prowadzące bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków – środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. W ocenie Sądu taki też środek egzekucyjny został przez organ zastosowany. Konkludując należy powiedzieć, że sąd rozpoznając niniejszą sprawę nie stwierdził naruszeń prawa, które powodowałoby konieczność wyeliminowania zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego. Mając na względzie wszystkie przedstawione powyżej okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny , działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.