II SA/Wa 406/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, Sędziowie WSA Olga Żurawska – Matusiak, Janusz Walawski (spr.), Protokolant specjalista Wiesława Jesiotr, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 września 2016 r. sprawy ze skargi I.B. na decyzję Rektora Uczelni [...] w [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. bez numeru w przedmiocie odmowy przyznania stypendium socjalnego uchyla zaskarżoną decyzję. Rektor Uczelni [...] w [...], na podstawie art. 179 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. z 2012 r. poz. 572 z późn. zm.) – zwanej dalej ustawą, § 17-19 Regulaminu przyznawania pomocy materialnej studentom Uczelni [...] w [...] (zwanego dalej Regulaminem), zarządzenia nr [...] Rektora Uczelni [...] z dnia [...] listopada 2015 r. w sprawie ustalenia wysokości dochodu na osobę w rodzinie studenta uprawniającej do ubiegania się o stypendium socjalne oraz ustalenie wysokości świadczeń pomocy materialnej dla studentów Uczelni [...] w roku akademickim 2015/2016 (zwanego dalej zarządzeniem) oraz art. 138 § 1 pkt 1, art. 104 § 1 i 2 i art. 107 § 1 Kpa w zw. z art. 207 ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym, w dniu [...] grudnia 2015 r. wydał decyzję, którą utrzymał w mocy decyzję poprzedzającą z dnia [...] listopada 2015 r. o odmowie przyznania I.B. (dalej studentka, skarżąca) stypendium socjalnego w roku akademickim 2015/2016. Biorąc pod uwagę ww. przepisy organ uznał, że studentka nie spełnia przesłanek umożliwiających przyznanie jej stypendium socjalnego, określonych zarówno w ustawie jak i w Regulaminie. Na podstawie dokumentacji zgromadzonej w sprawie Rektor ustalił, że miesięczna wysokość dochodu na osobę w rodzinie studentki wynosi 1.119,57 zł, w związku z czym brak jest podstaw do zmiany decyzji z dnia [...] listopada 2015 r. i przyznania stypendium socjalnego. I.B. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Rektora Uczelni [...] w [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. i oświadczyła, że się z nią nie zgadza oraz podała w jaki sposób powinno zostać wyliczone należne jej stypendium socjalne. Skarżąca do skargi załączyła zaświadczenie Naczelnika Urzędu Skarbowego z dnia [...] stycznia 2016 r. o dochodzie członka rodziny podlegającym opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych (...), osiągniętym w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. Rektor Uczelni [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu pisma procesowe organ ponownie odwołał się do przepisów ustawy oraz przepisów wewnętrznych, przedstawił również informacje w jaki sposób ustalono, że miesięczna wysokość dochodu na osobę wynosi 1.119,57 zł. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem skarżonej decyzji administracyjnej. Natomiast art. 3 § 1 i 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718), stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Zgodnie natomiast z art. 135 tej ustawy, sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W tak określonym zakresie kognicji Sąd uznał, że wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ w rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Przedmiotem rozpoznawanej sprawy była decyzja Rektora Uczelni [...] o odmowie przyznania skarżącej stypendium socjalnego w roku akademicki 2015/2016 na podstawie art. 179 ustawy. Powodem odmowy przyznania stypendium było – jak wskazał organ w uzasadnieniach decyzji – przekroczenie miesięcznego dochodu na osobę w rodzinie skarżącej, który wyniósł 1.119,57 zł i jest wyższy niż ustalony przez Rektora Uczelni [...] w zarządzeniu i wynosi 1.043,90 zł. Materialnoprawną podstawę prawną zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji stanowiły przepisy ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym, przepisy Regulaminu przyznawania pomocy materialnej studentom tej uczelni oraz zarządzenie Rektora Uczelni [...] w sprawie ustalenia wysokości dochodu na osobę w rodzinie studenta uprawniającej do ubiegania się o stypendium socjalne oraz ustalenie wysokości świadczeń pomocy materialnej dla studentów Uczelni [...] w roku akademickim 2015/2016. Stosownie do treści art. 173 ust. 1 ustawy, student może ubiegać się o pomoc materialną ze środków przeznaczonych na ten cel w budżecie państwa w formie: 1) stypendium socjalnego; 2) stypendium specjalnego dla osób niepełnosprawnych, 3) stypendium rektora dla najlepszych studentów 4) stypendium ministra za wybitne osiągnięcia. W myśl zaś postanowień art. 179 ust. 1 ustawy, stypendium socjalne ma prawo otrzymać student znajdujący się w trudnej sytuacji materialnej. Rektor w porozumieniu z uczelnianym organem samorządu studenckiego ustala wysokość dochodu na osobę w rodzinie studenta uprawniającą do ubiegania się o stypendium socjalne (art. 179 ust. 2 ustawy). Wysokość dochodu, o której mowa w ust. 2, nie może być niższa niż 1,30 kwoty, o której mowa w art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 z późn. zm.), oraz wyższa niż 1,30 sumy kwot określonych w art. 5 ust. 1 i art. 6 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 z późn. zm.). Przy ustalaniu wysokości dochodu uprawniającego studenta do ubiegania się o stypendium socjalne uwzględnia się dochody osiągane przez: 1) studenta; 2) małżonka studenta, a także będące na utrzymaniu studenta lub jego małżonka dzieci niepełnoletnie, dzieci pobierające naukę do 26. roku życia, a jeżeli 26. rok życia przypada w ostatnim roku studiów, do ich ukończenia, oraz dzieci niepełnosprawne bez względu na wiek; 3) rodziców, opiekunów prawnych lub faktycznych studenta i będące na ich utrzymaniu dzieci niepełnoletnie, dzieci pobierające naukę do 26. roku życia, a jeżeli 26. rok życia przypada w ostatnim roku studiów, do ich ukończenia, oraz dzieci niepełnosprawne bez względu na wiek (art. 179 ust. 4). Zgodnie natomiast z treścią art. 179 ust. 5 ustawy, miesięczną wysokość dochodu na osobę w rodzinie studenta uprawniającego do ubiegania się o stypendium socjalne ustala się na zasadach określonych w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, z uwzględnieniem ust. 4, z zastrzeżeniem, że do dochodu nie wlicza się: 1) dochodów, o których mowa w ust. 4 pkt 3, jeżeli student jest samodzielny finansowo; 2) świadczeń pomocy materialnej dla studentów i doktorantów, otrzymywanych na podstawie przepisów ustawy; 3) stypendiów przyznawanych uczniom, studentom i doktorantom w ramach: a) funduszy strukturalnych Unii Europejskiej, b) niepodlegających zwrotowi środków pochodzących z pomocy udzielanej przez państwa członkowskie Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA), c) umów międzynarodowych lub programów wykonawczych, sporządzanych do tych umów albo międzynarodowych programów stypendialnych; 4) świadczeń pomocy materialnej dla uczniów otrzymywanych na podstawie ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty; 5) świadczeń, o których mowa w art. 173a, 173b, 199a i art. 200 ust. 1. W myśl art. 179 ust. 6 ustawy, student może ubiegać się o stypendium socjalne bez wykazywania dochodów osiąganych przez osoby, o których mowa w ust. 4 pkt 3: 1) w przypadku gdy nie prowadzi wspólnego gospodarstwa domowego z żadnym z rodziców i potwierdził ten fakt w złożonym oświadczeniu oraz spełnia jedną z następujących przesłanek: a) ukończył 26. rok życia, b) pozostaje w związku małżeńskim, c) ma na utrzymaniu dzieci, o których mowa w ust. 4 pkt 2, lub 2) jeżeli spełnia łącznie następujące warunki: a) posiadał stałe źródło dochodów w ostatnim roku podatkowym, b) posiada stałe źródło dochodów w roku bieżącym, c) jego miesięczny dochód w okresach, o których mowa w lit. a i b, jest wyższy lub równy 1,15 sumy kwoty określonej w art. 5 ust. 1 i kwoty określonej w art. 6 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, d) nie prowadzi wspólnego gospodarstwa domowego z żadnym z rodziców i potwierdził ten fakt w złożonym oświadczeniu. Student niespełniający warunków samodzielności finansowej nie jest pozbawiony możliwości ubiegania się o stypendium socjalne. W tym przypadku wysokość jego dochodu będzie ustalana na zasadach ogólnych, tj. z uwzględnieniem dochodu rodziców oraz pozostający na ich utrzymaniu dzieci. W przypadku gdy do ustalania wysokości dochodu uprawniającego studenta do ubiegania się o stypendium socjalne przyjmuje się dochód z prowadzenia gospodarstwa rolnego, dochód ten ustala się na podstawie powierzchni użytków rolnych w hektarach przeliczeniowych i wysokości przeciętnego dochodu z pracy w indywidualnych gospodarstwach rolnych z 1 ha przeliczeniowego, ogłaszanego na podstawie art. 18 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (Dz. U. z 2006 r. Nr 136, poz. 969 z późn. zm.). W przypadku uzyskiwania dochodów z gospodarstwa rolnego oraz dochodów pozarolniczych dochody te sumuje się (art. 179 ust. 7 ustawy). Z treści przytoczonych przepisów w sposób nie budzący wątpliwości wynika, że prawo do otrzymania stypendium socjalnego ma student (doktorant), który spełnia przesłankę określoną w art. 179 ust. 1 ustawy, tj. znajduje się w trudnej sytuacji materialnej. Jednocześnie ustawodawca w kolejnych przepisach określił zasady ustalania, przy jakim poziomie dochodów można uznać, że osoba ubiegająca się o stypendium znajduje się w trudnej sytuacji i sposób ustalania wysokości dochodu na osobę w rodzinne studenta. W kontekście ustalania przesłanek prawa materialnego organy decydujące o przyznaniu (bądź odmowie przyznania) stypendium socjalnego winny przestrzegać również przepisów postępowania administracyjnego i mieć na uwadze fakt, aby wydane decyzje odpowiadały wymogom przewidzianym w art. 107 § 1 K.p.a. Wskazać bowiem przy tym należy, że zgodnie z art. 207 ust. 1 ustawy do decyzji, o których mowa w art. 169 ust. 10 i 11 oraz art. 196 ust. 3, decyzji podjętych przez organy uczelni, kierownika studiów doktoranckich lub dyrektora jednostki naukowej w indywidualnych sprawach studentów i doktorantów, a także w sprawach nadzoru nad działalnością uczelnianych organizacji studenckich oraz samorządu studenckiego i doktoranckiego, stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (zwanej dalej K.p.a.) oraz przepisy o zaskarżaniu decyzji do sądu administracyjnego. Przepis ust. 1 stosuje się także do decyzji podjętych przez komisję stypendialną i odwoławczą komisję stypendialną, o których mowa w art. 175 ust. 3 i art. 176 ust. 3. Wskazany w art. 207 ust. 1 ustawy obowiązek odpowiedniego stosowania przepisów K.p.a. polega na zachowaniu przez organ minimum procedury administracyjnej niezbędnej do załatwienia sprawy i zagwarantowania ustawowych uprawnień strony (patrz: wyrok TK z dnia 8 listopada 2000 r., sygn. SK 19/99, OTK Nr 7, poz. 258). Choć decyzje organów uczelni w kontekście wyrażonej w art. 77 ust. 5 Konstytucji RP zasady autonomii szkól wyższych nie muszą spełniać tak surowych kryteriów jak decyzja organu administracji publicznej, to jednak skoro zostały poddane kontroli pod względem zgodności z prawem prowadzonej przez sąd administracyjny, muszą spełniać przynajmniej podstawowe wymogi umożliwiające przeprowadzenie tej kontroli. Oznacza to, że organy uczelni powinny najpierw poczynić ustalenia odzwierciedlone w zebranym materiale dowodowym i w uzasadnieniu decyzji zgodnie z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy wskazać, że składając w dniu 10 października 2015 r. wniosek o przyznanie stypendium socjalnego na rok akademicki 2015/2016 skarżąca wskazała, że uzyskany w ostatnim roku podatkowym dochód w we wspólnym gospodarstwie domowym wyniósł 38.191,57 zł, więc średni miesięczny dochód netto przypadający na jednego członka rodziny wyniósł 894,21 zł. Na wniosku znajdują się skreślenia czerwonym długopisem oraz wpisy w Lp. 4 (dochód roczny) "32.191,57 zł " i Lp. 4 (Kontrola, kwestura) "2.682,63+676,08=3.358,71". Na stronie pierwszej wniosku zamieszczono adnotację "Dochód 1.119,57 przekroczony 1 Termin). W aktach sprawy brak jest jednak jakiegokolwiek dokumentu wskazującego w jaki sposób został wyliczony przez organ ww. dochód w rodzinie skarżącej. W uzasadnieniu decyzji poprzedzającej jak również w zaskarżonej decyzji, organ ograniczył się do podania kwoty dochodu i stwierdził, że skarżąca nie spełnia kryterium dochodowego przypadającego na członka rodziny, a zatem nie ma podstaw do przyznania stypendium socjalnego. Z art. 11 K.p.a. wynika natomiast obowiązek wyjaśniania stronom zasadności przesłanek rozstrzygnięcia, którymi kierował się organ przy załatwieniu sprawy. Wyrazem realizacji tej zasady jest uzasadnienie decyzji, które w myśl art. 107 § 3 K.p.a., powinno przekonywać stronę o prawidłowości rozstrzygnięcia. Organ administracji musi m.in. przedstawić w nim swoją ocenę oraz motywy leżące u podstaw podjętego rozstrzygnięcia. Podkreślenia wymaga, że bez prawidłowego uzasadnienia decyzji strona nie ma możliwości obrony swoich słusznych interesów. Zaskarżone do sądu decyzje nie spełniają wymogów, które nakłada na nie treść art. 107 § 3 K.p.a., bowiem ich uzasadnienie stanowi jedynie przytoczenie przepisów. Tymczasem uzasadnienie decyzji, poza wskazaniem i wyjaśnieniem podstawy prawnej rozstrzygnięcia, ma być dla strony źródłem informacji o sposobie rozumowania organu podejmującego decyzję i przyjętych przez niego założeniach, stanowiących podstawę rozstrzygnięcia. Za takie uzasadnienie nie można natomiast uznać ogólnikowego stwierdzenia, że dochód netto przypadający na członka rodziny skarżącej przekroczył próg stypendialny i ograniczenia się do podania ogólnej kwoty dochodu rodziny, bez wskazania sposobu jej matematycznego wyliczenia, co miało miejsce w niniejszej sprawie. To z uzasadnienia decyzji strona czerpie informację o ustalonym i przyjętym przez organ do rozpoznania stanie faktycznym oraz o swojej sytuacji prawnej. Sposób sformułowania przez skarżącą skargi jest dowodem na to, że uzasadnienie decyzji zarówno organu pierwszej instancji jak i organu odwoławczego nie spełnia standardów wynikających z art. 107 § 3 K.p.a. Próbę odniesienia się do rozbieżności w zakresie ustalonej kwoty dochodu przypadającej na członka rodziny skarżącej organ podjął dopiero w odpowiedzi na skargę. Sporządzana przez organ administracji publicznej odpowiedź na skargę jest pismem procesowym strony w rozumieniu art. 46 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które poza spełnieniem wymogów przewidzianych w ustawie, zawiera ustosunkowanie się do twierdzeń zawartych w skardze. Odpowiedź na skargę nie może jednak zastępować uzasadnienia podjętego w postępowaniu administracyjnym rozstrzygnięcia, ani też go uzupełniać albowiem odpowiedź na skargę nie podlega ocenie w zakresie legalności. Podniesienie więc dopiero w odpowiedzi na skargę okoliczności, rozważań i ocen, które powinny być umieszczone w uzasadnieniu decyzji organu należy uznać za wadę postępowania skutkującą wyeliminowaniem wadliwego aktu z obrotu prawnego. Strona pozbawiona bowiem zostaje możliwości ustosunkowania się do tych okoliczności i ocen, co ogranicza jej prawo do obrony własnych racji (por. wyrok NSA z dnia 11 maja 2010 r., sygn. akt II GSK 586/09 Lex nr 596965, wyrok WSA w Łodzi z dnia 20 marca 2008 r., sygn. akt I SA/Łd 1035/07, Lex nr 468904). Reasumując sąd stwierdził, że skarga jest uzasadniona z uwagi na stwierdzone naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 207 ust. 1 i 4 ustawy. Powyższa ocena uzasadniała uchylenie zaskarżonej decyzji. Rozpoznając sprawę ponownie organ powinien w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy oraz ustosunkować się w szczególności do zarzutów, wyjaśnień i twierdzeń skarżącej składanych w toku postępowania, a ich analizę, ocenę i wnioski z niej płynące przedstawić w uzasadnieniu decyzji spełniającej wymogi art. 107 § 3 K.p.a. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. i c) w zw. z art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję.