II OSK 2115/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak po rozpoznaniu w dniu 29 września 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B.M. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 10 maja 2016 r. sygn. akt IV SA/Gl 1099/15 o odrzuceniu skargi B.M. na zarządzenie Prezydenta Miasta Częstochowa z [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie powołania dyrektora Miejskiej Galerii Sztuki w Częstochowie postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie. Postanowieniem z 10 maja 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach odrzucił skargę B.M. na zarządzenie Prezydenta Miasta Częstochowa z [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie powołania dyrektora Miejskiej Galerii Sztuki w Częstochowie. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że Prezydent Miasta Częstochowy zarządzeniem z [...] października 2015 r. powołał A.P. na stanowisko Dyrektora Miejskiej Galerii Sztuki w Częstochowie na okres 7 lat. Pismem z 3 listopada 2015 r. (nadanym w placówce pocztowej 4 listopada 2015 r.) skarżąca wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa w związku z postępowaniem konkursowym na stanowisko Dyrektora Miejskiej Galerii Sztuki w Częstochowie. Następnie 5 listopada 2015 r. skarżąca wniosła skargę na powyższe zarządzenie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Odrzucając skargę Sąd I instancji wskazał, że skarga została wniesiona przedwcześnie. W ocenie Sądu I instancji, przyjęcie, że strona skarżąca ma jedynie obowiązek wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa, nie jest natomiast zobowiązana czekać na odpowiedź organu, czyniłoby całkowicie zbędną procedurę wzywania do usunięcia naruszenia. Prowadziłoby również do wszczynania postępowań sądowoadministracyjnych w sytuacji, gdy organ zmienił swoje stanowisko. Ponadto, warunek dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego, jakim jest wyczerpanie środków zaskarżenia lub wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, może być uznany za spełniony w sposób odpowiadający celowi jego ustanowienia tylko wtedy, gdy wezwanie do usunięcia naruszenia prawa wywrze skutek rzeczywisty w postaci uchylenia przez organ zaskarżonego aktu albo uznania przez stronę racji organu wskutek zapoznania się z argumentacją zawartą w odpowiedzi na wezwanie. Osiągnięcie tego celu wymaga zapewnienia organowi administracji "czasowej" możliwości odniesienia się do zarzutów podniesionych w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, a także odczekania przez stronę postępowania na rezultat wniesionego przez nią wezwania. Jednocześnie Sąd I instancji zaznaczył, że orzecznictwo w tym zakresie jest rozbieżne. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosła skarżąca. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie prawa procesowego tj. art. 52 w związku z art. 53 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 - dalej jako "p.p.s.a.") oraz w związku z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Spór w niniejszej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy art. 53 § 2 p.p.s.a., należy rozumieć w ten sposób, że w przypadku skargi na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 tej ustawy, skargę można wnieść najwcześniej następnego dnia, po dniu wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, nie czekając na doręczenie odpowiedzi organu na to wezwanie. Jak trafnie zauważył Sąd I instancji, problem ten był rozstrzygany różnie w poszczególnych orzeczeniach sądów administracyjnych. Po wniesieniu skargi kasacyjnej w tej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów podjął uchwałę z 27 czerwca 2016 r. sygn. akt I FPS 1/66, w której rozstrzygnął ten problem, stwierdzając, że w takim wypadku, skargę można wnieść już następnego dnia, po dniu wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa i nie jest konieczne oczekiwanie na doręczenie odpowiedzi organu na to wezwanie. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie podziela stanowisko wyrażone w powołanej uchwale, nie dostrzegając potrzeby przedstawienia powstałego zagadnienia prawnego do ponownego rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 269 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko wyrażone w skardze kasacyjnej, zgodnie z którym odrzucenie skargi w niniejszej sprawie nastąpiło z naruszeniem art. 53 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 52 § 3 p.p.s.a. Przepis art. 52 § 3 p.p.s.a. przewiduje przede wszystkim wymóg spełnienia określonych warunków, które są niezbędne na drodze skutecznego wniesienia skargi. Użyty w art. 52 § 3 p.p.s.a. zwrot: "skargę (...) można wnieść po uprzednim wezwaniu (...) do usunięcia naruszenia prawa", należy przede wszystkim rozumieć jako warunek dopuszczalności skargi, który trzeba spełnić, żeby w ogóle prawnie możliwe stało się wniesienie takiego środka ochrony sądowej. Przepis ten nie stanowi natomiast wprost o terminie wnoszenia skargi. Termin do wniesienia skargi na akty lub czynności wymienione w art. 3 § 2 pkt 4 i pkt 4a p.p.s.a. określa art. 53 § 2 tej ustawy. Po pierwsze, jest to termin trzydziestu dni, który ma zastosowanie w sytuacji, gdy organ udzieli odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa i biegnie od dnia doręczenia skarżącemu odpowiedzi. Doręczenie odpowiedzi na wezwanie jest zdarzeniem, które jest początkiem terminu oznaczonego w dniach, co oznacza, że przy obliczaniu terminu nie uwzględnia się dnia, w którym to zdarzenie nastąpiło (art. 111 § 2 Kodeksu cywilnego w związku z art. 83 § 2 p.p.s.a.). Po drugie, jest to termin sześćdziesięciu dni, który ma zastosowanie w sytuacji, gdy organ nie udzieli odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa i biegnie od dnia wniesienia tego wezwania do organu. Zagadnienie to zostało szczegółowo wyjaśnione w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 2/07. Z analizy art. 53 § 2 p.p.s.a. wynika więc, że już z dniem wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa rozpoczyna bieg termin sześćdziesięciu dni do wniesienia skargi, pomimo, że kwestia udzielenia odpowiedzi na to wezwanie pozostaje otwarta. W trakcie biegu tego terminu organ może udzielić odpowiedzi na wezwanie i w takim przypadku dalszy bieg tego terminu staje się bezprzedmiotowy, ponieważ od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwanie, rozpoczyna bieg termin trzydziestu dni od dnia doręczenia tej odpowiedzi. Jeżeli natomiast w tym okresie organ nie udzieli odpowiedzi na wezwanie, to nieprzerwanie biegnie termin sześćdziesięciu dni, liczony od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Ustawodawca w art. 53 § 2 p.p.s.a. przewidział nie tylko czas trwania terminu do wniesienia skargi, ale również moment rozpoczęcia biegu tego terminu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wniesienie wezwania do usunięcia naruszenia prawa jest więc równoznaczne z rozpoczęciem (otwarciem) biegu terminu do wniesienia skargi. Oznacza to, że otwarcie biegu terminu do wniesienia skargi wynoszącego sześćdziesiąt dni, powoduje również możliwość wniesienia skargi. Skoro rozpoczyna się już bieg terminu do dokonania określonej czynności procesowej (w tym przypadku do wniesienia skargi), to musi istnieć towarzyszące mu uprawnienie do dokonania tej czynności, obwarowane przewidzianym dla niej terminem. Przedstawiona wyżej wykładnia art. 53 § 2 p.p.s.a. w odniesieniu do ustalenia biegu terminu do wniesienia skargi w sprawie, w której ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia na akty lub czynności wymienione w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., wymaga dodatkowo uwzględnienia warunku dopuszczalności skargi, o którym stanowi art. 52 § 3 p.p.s.a. Skargę można bowiem wnieść "po uprzednim wezwaniu (...) do usunięcia naruszenia prawa". Ponadto, biorąc pod uwagę sposób oznaczania ustawowego terminu do wniesienia skargi w postępowaniu przed sądem administracyjnym oraz reguły jego liczenia (termin wyrażany jest w dniach, a przy jego obliczaniu nie uwzględnia się dnia, w którym następuje zdarzenia stanowiące początek terminu, zaś jego koniec stanowi upływ ostatniego dnia takiego terminu), należy przyjąć, że z punktu widzenia trybu wnoszenia skargi, dopuszczalna będzie taka skarga, która zostanie wniesiona najwcześniej następnego dnia po dniu wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Z tych względów i na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.