II SA/Wa 761/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Lipiński (spr.), Sędziowie WSA Olga Żurawska – Matusiak, Janusz Walawski, Protokolant specjalista Maria Zawada, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 września 2016 r. sprawy ze skargi H. G. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie dodatku służbowego oddala skargę. Komendant Główny Straży Granicznej decyzją z dnia z dnia [...] marca 2016 r. działając na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu odwołania [...] SG H.G. od poprzedzającej decyzji z dnia [...] stycznia 2016 r. zmieniającej w części, w trybie art. 155 Kpa rozkaz personalny Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] grudnia 2015 r. w sprawie dodatku służbowego – utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] stycznia 2016 r. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] marca 2016 r. Komendant Główny Straży Granicznej wskazał co następuje: Dyrektor Zarządu [...] Komendy Głównej Straży Granicznej w dniu [...] grudnia 2015 r. zwrócił się z wnioskiem o podwyższenie [...] SG H.G. dodatku służbowego na czas określony od dnia [...] stycznia 2016 r. do dnia [...] marca 2016 r. do wysokości 47,52% podstawy naliczenia, uzasadniając wniosek wzorowym wykonywaniem obowiązków służbowych i przejawianiem inicjatywy w służbie przez funkcjonariusza. Z tych przyczyn Komendanta Głównego Straży Granicznej rozkazem personalnym z dnia [...] grudnia 2015 r. podwyższył H. G. dodatek służbowy do wysokości 47,52% podstawy naliczenia w okresie od dnia [...] stycznia 2016 r. do dnia [...] marca 2016 r. H.G. zapoznała się z przedmiotowym rozkazem w dniu [...] grudnia 2015 r. i w dniu [...] grudnia 2015 r. zwróciła się z prośbą o zwolnienie ze służby stałej w Straży Granicznej z dniem [...] lutego 2016 r. W dniu 26 stycznia 2016 r. do Biura Kadr i Szkolenia Komendy Głównej Straży Granicznej wpłynęło z Zarządu [...] Komendy Głównej Straży Granicznej pisemne oświadczenie [...] SG H.G. z dnia [...] stycznia 2016 r. informujące, że w trybie art. 155 Kpa wyraża zgodę na zmianę przyznanego jej rozkazem personalnym z dnia [...] grudnia 2015 r. podwyższenia dodatku służbowego z wysokości 47,52% na 35,17% podstawy naliczenia od dnia [...] lutego 2016 r. do dnia [...] marca 2016 r. W wyniku powyższego oświadczenia Komendant Główny Straży Granicznej decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r., działając na podstawie art. 155 Kpa, zmienił swój rozkaz personalny z dnia [...] grudnia 2015 r. w części dotyczącej podwyższenia ww. dodatku służbowego, zgodnie z żądaniem strony - to 35,17% podstawy naliczenia począwszy od dnia [...] lutego 2016 r. do dnia [...] marca 2016 r. W uzasadnieniu tej decyzji podkreślił spełnienie wszystkich przesłanek warunkujących zastosowania przepisu art. 155 Kpa. Od tej decyzji H. G. wniosła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, podnosząc, iż została zmuszona do podpisania niekorzystnego dla niej oświadczenia z dnia [...] stycznia 2016 r., które skutkować będzie obniżeniem pobieranego w niedalekiej przyszłości świadczenia emerytalnego. Ponadto skarżąca zarzuciła brak uzasadnionego ważnego interesu społecznego, jak również interesu strony w zastosowaniu art. 155 Kpa. Komendant Główny SG po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie spawy, decyzją z dnia [...] marca 2016 r. utrzymał w mocy swoją poprzedzającą decyzję z dnia [...] stycznia 2016 r. Argumentował, iż w myśl § 8 ust. 6 w związku z § 7 ust. 5 pkt 1 i ust. 5a rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 lutego 2008 r. w sprawie uposażenia zasadniczego oraz dodatków do uposażenia funkcjonariuszy Straży Granicznej (Dz. U. Nr 24, poz. 148 ze zm.) dodatek służbowy nie przyznaje się w nowej wyższej wysokości oraz nie podwyższa się dodatku służbowego na czas określony funkcjonariuszom przyjętym do służby przed dniem 1 stycznia 2013 r., którzy zgłosili pisemne wystąpienie ze służby w związku z przejściem na emeryturę. Dalej organ wskazał, iż, biorąc pod uwagę datę prośby o zwolnienie ze służby, która została złożona przez H.G. następnego dnia po zapoznaniu się z rozkazem personalnym z dnia [...] grudnia 2015 r. o podwyższeniu dodatku służbowego, należy uznać, że funkcjonariuszka jedynie czekała na wydanie rozkazu personalnego w przedmiocie podwyższenia dodatku. W przeciwnym wypadku, gdyby w pierwszej kolejności złożyła prośbę o zwolnienie ze służby, to zgodnie z powołanym powyżej rozporządzeniem nie otrzymałaby podwyższenia dodatku służbowego, a co za tym idzie wzrostu przyszłej emerytury. Takie postępowanie funkcjonariuszki stanowi pewnego rodzaju obejście przepisów powszechnie obowiązujących. Odnosząc się do zarzutu braku uzasadnienia w zaskarżonej decyzji ważnego interesu społecznego, jak i interesu strony organ stwierdził, iż w interesie Straży Granicznej nie jest podwyższanie lub przyznawanie w nowej wyższej wysokości dodatków funkcjonariuszom odchodzącym na emeryturę. Powyższe wynika wprost z dyspozycji § 8 ust. 6 w związku z § 7 ust. 5 pkt 1 i ust. 5a ww. rozporządzenia. Organ wskazał na treść art. 155 Kpa i podkreślił, iż zgodnie z przyjętym orzecznictwem, celem postępowania prowadzonego na podstawie tego przepisu nie jest ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy zakończonej rozstrzygnięciem ostatecznym, lecz jego celem jest sprawdzenie czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki podyktowane interesem społecznym, które przejawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. Dlatego jest to decyzja uznaniowa. Podwyższenie dodatku służbowego do wysokości 47,52% podstawy naliczenia ostatecznie stanowiło kwotę 2.032,20 zł. Zainteresowana posiadała dodatek służbowy przyznany na czas nieokreślony w wysokości 21,02% podstawy naliczenia, co stanowiło kwotę 898,90 zł. Podwyższenie czasowe wskazane w rozkazie personalnym z dnia [...] grudnia 2015 r. na okres 3 miesięcy dodatku służbowego do wysokości 47,52% podstawy naliczenia stanowiło skutek finansowy na korzyść dla skarżącej w wysokości 1.133,30 zł. Nadto [...] SG H.G. od dnia [...] kwietnia 2015 r. do dnia [...] grudnia 2015 r. posiadała podwyższenie dodatku służbowego do wysokości 28,15% podstawy naliczenia, co powodowało korzyść dla ww. w wysokości 305,00 zł. Organ, wskazując na powyższe aspekt, to jest zasady niepodwyższania wynagrodzenia funkcjonariuszom przechodzącym w stan spoczynku, oraz interesu strony w uzyskaniu wyższego świadczenia emerytalnego, konkludował, iż decyzja wydania w trybie art. 155 Kpa nie ani naruszała interesu H.G. ani interesu służby. Komendant Główny SG podkreślił, że decyzja wydana w trybie art. 155 Kpa nie obniżyła skarżącej dodatku służbowego a jedynie określiła go w nowej wartości od dnia [...] lutego 2016 r. - podwyższenie dodatku służbowego, stanowiło zysk 605,20 zł. Kwota ta skutkować będzie wyższym świadczeniem emerytalnym. Odnosząc się do zarzutu działania pod presją wskazać należy, iż w przedmiotowym oświadczeniu H.G. nie uzasadniła swojej decyzji. We wniosku o ponowne rozpatrzenie spawy również nie uzasadniła dlaczego wówczas działała, jak twierdzi, pod presją, ani nie rozwinęła bliżej tego zarzutu. H. G wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, w której decyzji z [...] marca 2016 r. zarzuciła naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego - § 7 ust. 5 pkt. 1 i ust 5a rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 lutego 2008 r. w sprawie uposażenia zasadniczego oraz dodatków do uposażenia funkcjonariuszy Straży Granicznej(Dz. U. Nr 24. poz. 148 ze zm.), poprzez ich bezzasadne zastosowanie wobec H. G., 2) przepisów prawa procesowego: - art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, i art. 107 § 1 Kpa, przez ich naruszenie przy wydaniu zaskarżonej decyzji, - art. 155 Kpa, poprzez jego nieuzasadnione zastosowanie do rozkazu personalnego z dnia [...] grudnia 2015 roku. W konkluzji skargi wniosła o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej decyzji Komendant Głównego SG oraz o zasadzenie na jej rzecz od organu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi H. G. podkreśliła, iż podstawą przyznania jej rozkazem z dnia [...] grudnia 2015 r. podwyższonego dodatku służbowego była jej wzorowa służba. Natomiast w jej przypadku nie należy stosować § 7 ust. 5a rozporządzenia, albowiem wniosek o podwyższenie dodatku został złożony w dniu [...] grudnia 2015 r. przez jej przełożonego a wniosek o zwolnienie ze służby został złożony w dniu [...] grudnia 2015 r. - czyli już po otrzymaniu rozkazu z dnia [...] grudnia 2015 r. o przyznaniu dodatku służbowego. Skarżąca wskazała na art. 108 ustawy o Straży Granicznej i na § 7 ust. 6 rozporządzenia, konkludując, iż w sprawie nie występuje żadna okoliczności wskazana w ustawie albo w rozporządzeniu, uzasadniająca obniżenie dodatku. Przepisy nie wskazują także aby obniżenie dodatku służbowego mogło nastąpić na wniosek funkcjonariusza, nawet przyjmując, że oświadczenie złożone przez H. G. w dniu [...] stycznia 2016 r. było wnioskiem o wydanie decyzji o zmniejszeniu dodatku służbowego. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Straży Granicznej wniósł o jej oddalenie, wskazując na argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ nadmienił także, iż skarżąca nie przedstawiła również żadnych dowodów w zakresie złożenia oświadczenia z dnia [...] stycznia 2016 r. w brew własnej woli, zarówno w toku postępowania przed organem, jak również w skardze. Skarżąca złożyła sama przedmiotowe oświadczenie, w którym wyraziła zgodę w trybie art. 155 Kpa na zmianę podwyższonego dodatku służbowego. Co więcej, skarżąca nie wycofała tego oświadczenia, a przede wszystkim mogła w ogóle go nie składać z uwagi na związanie organu terminem trzymiesięcznym do zwolnienia skarżącej ze służby z uwagi na jej prośbę. Prośba skarżącej o zwolnienie wpłynęła do organu w dniu [...] grudnia 2015 r. Organ ma ustawowy obowiązek zwolnić funkcjonariusza w terminie do trzech miesięcy, natomiast skarżąca rozkazem personalnym z dnia [...] grudnia 2015 r. miała przyznane podwyższenie dodatku do dnia [...] marca 2016 r. Nadto zgodnie z treścią art. 155 Kpa, postępowanie w trybie tego przepisu nie musi być wszczęte z inicjatywy strony, może być wszczęte z urzędu. W takim przypadku koniecznym jest jedynie wyrażenie zgody przez stronę na zmianę decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga jest chybiona. Na wstępie wskazać należy (co organ udokumentował, odpowiadając na wezwania Sądu), iż w dniu [...] lutego 2016 r. został wydany rozkaz personalny, uwzględniający w całości wniosek skarżącej o zwolnienie jej ze służby z dniem [...] lutego 2016 r. W wyniku złożenia przez skarżącą środka odwoławczego od tego rozkazu, Komendant Główny SG decyzją z dnia [...] marca 2016 r. zmienił datę zwolnienia ze służby z dnia [...] lutego 2016 r. na dzień [...] marca 2016 r. Rozstrzygnięcie to stało się prawomocne i skarżąca została zwolniona ze służby z dniem [...] marca 2016 r. Powyższe wskazuje, iż wszystkie rozstrzygnięcia organu, dotyczące ustalenia wysokości dodatku służbowego skarżącej - to jest: rozkaz personalny z dnia [...] grudnia 2015 r., decyzja z dnia [...] stycznia 2016 r. oraz decyzja z dnia [...] marca 2016 r. - zostały dokonane w trakcie trwania stosunku służbowego. Konstatacja ta jest szczególnie istotna wobec treści przepisów art. 103, art. 104 i art. 108 oraz art. 110 ustawy o Straży Granicznej, które ustalają ramy czasowe dla dokonywania rozstrzygnięć w zakresie uposażenia funkcjonariusza (od dnia początku służby do ostatniego dnia miesiąca, w którym nastąpiło zwolnienie funkcjonariusza ze służby) oraz definiują pojęcie uposażenia i jego składników. Gdyby skarżąca została zwolniona ze służby z dniem [...] lutego 2016 r., wówczas całe, wszczęte jej wnioskiem z dnia [...] stycznia 2016 r., postępowanie administracyjne musiało by zostać przez Komendanta Głównego SG umorzone na podstawie art. 105 § 1 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 Kpa, w uwagi na jego bezprzedmiotowość i niemożność dalszego prowadzenia. Istota niniejszej sprawy sprowadza się do oceny prawidłowości wydanej przez Komendanta Głównego SG decyzji z dnia [...] stycznia 2016 r. oraz decyzji z dnia [...] marca 2016 r., utrzymującej tą decyzję w mocy. Dla powyższej oceny istotne jest, iż postępowanie w tej sprawie zostało zainicjowane wnioskiem skarżącej (oświadczenie woli) z dnia [...] stycznia 2016 r., złożonym w trybie art. 155 Kpa. o zmianę od dnia [...] lutego 2016 r. do dnia [...] marca 2016 r. podwyższonego dodatku służbowego w rozkazie personalnym z dnia [...] grudnia 2015 r., z wysokości 47,52% podstawy naliczenia na 37,17% podstawy naliczenia. Inaczej mówiąc z inicjatywą obniżenia dodatku służbowego (a dokładniej mniejszego wzrostu wysokości tego dodatku niż w rozkazie z dnia [...] grudnia 2016 r.) wystąpiła sama skarżąca. Podkreślenia wymaga tu także i to, iż skarżąca mogła tego wniosku w ogóle nie składać, ale skoro go złożyła organ był w obowiązku procedować w trybie art. 155 Kpa. Skarżąca nie uzasadniała swojego wniosku. Później twierdziła, iż składając go działała pod przymusem, ale nigdy nie rozwijała dalej tego wątku. Również, aż do daty zakończenia tego postępowania, skarżąca nie cofnęła swojego oświadczenia woli z dnia [...] stycznia 2016 r. – w szczególności z uwagi na brak odpowiedniej formy i treści, skutku takiego nie czyni treść wniosku z dnia [...] lutego 2016 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy, ani skarga. Dostrzec tu także należy, iż skarżąca była świadoma treści § 7 5a rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 lutego 2008 r. w sprawie uposażenia zasadniczego oraz dodatków do uposażenia funkcjonariuszy Straży Granicznej, zwłaszcza w kontekście bezpośredniości dwóch zdarzeń: wydania w dniu [...] grudnia 2015 r. rozkazu personalnego o znacznym podwyższeniu (o 47,52% podstawy naliczenia) dodatku służbowego i złożenia w dniu [...] grudnia 2015 r. przez skarżącą wniosku o zwolnienie, z uwagi na uprawnienia emerytalne. Te wszystkie wyżej wskazane okoliczności wskazują na ziszczenie przesłanki zawartej w art. 155 Kpa - zgoda strony i jej interes. Ponadto w przedmiotowej sprawie ziściły się również kolejne przesłanki uzasadniające zmianę decyzji w trybie art. 155 Kpa. Przepisy szczególne nie sprzeciwiały się zmianie takiej decyzji (art. 108 ust. 3 ustawy pragmatycznej oraz § 7 ust. 6 wyżej wskazanego rozporządzenia) a także za zmianą decyzji przemawiał interes społeczny. Zauważyć bowiem należy, że w interesie Straży Granicznej nie jest podwyższanie lub przyznawanie w nowej wyższej wysokości dodatków funkcjonariuszom odchodzącym na emeryturę. Powyższe wynika wprost z dyspozycji § 8 ust. 6 w związku z § 7 ust. 5 pkt 1 i ust. 5a ww. rozporządzenia. Ponownie należy podkreślić, iż skarżąca od [...] kwietnia 2014 r. do [...] grudnia 2015 r. miała podwyższenie dodatku służbowego w wysokości ok. 305 zł. Natomiast podwyższenie dodatku służbowego ustalone zaskarżoną decyzją (jakkolwiek niższe niż rozkazem z dnia [...] grudnia 2016 r.) było i tak dwukrotnie wyższe w porównaniu z podwyższeniem jaki miała skarżąca wcześniej od końca roku 2015. Z tych przyczyn uznać należy, iż organ prawidłowo zastosował normę art. 155 Kpa w zaskarżonej i utrzymanej nią w mocy decyzji. Dlatego zarzuty skargi (pkt 2) są w tym aspekcie chybione. Nie do obrony jest również zarzut skargi zawarty w pkt 1. Nie można bowiem nie zauważać związku z normą § 7 ust. 5a ww. rozporządzenia dwóch bliskich czasowo i powiązanych zdarzeń: - wydanie w dniu [...] grudnia 2015 r. rozkazu personalnego o znacznym podwyższeniu dodatku służbowego (o 47,52% podstawy naliczenia) – złożenie w tydzień później przez skarżącą wniosku o zwolnienie ze służby z uwagi na uprawnienia emerytalne. Takie, jak jest prezentowane w skardze, rozumienie powyższego przepisu, w tym konkretnym kontekście czasowym, prowadziło by do uznania, iż co najmniej jedno z tych dwóch zdarzeń zmierzało do obejścia prawa. Nie po to bowiem organ podwyższa funkcjonariuszowi składniki uposażenia, aby w niespełna miesiąc później odchodził on na emeryturę. Właśnie takiej sytuacji ma zapobiegać § 7 ust. 5a ww. rozporządzenia. Natomiast argumentacja skargi prowadziła by do tego, że zapis § 7 ust. 5a ww. rozporządzenia byłby w istocie martwy. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.