II OSK 346/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2017 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 września 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 1538/16 w sprawie ze skargi Nadleśniczego Nadleśnictwa H. w H. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] kwietnia 2016 r., znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od Nadleśniczego Nadleśnictwa H. w H. na rzecz Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska kwotę 460 (słownie: czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w sprawie ze skargi Nadleśniczego Nadleśnictwa H. w H. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] kwietnia 2016 r. w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania wyrokiem z dnia 29 września 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 1538/16 uchylił zaskarżone postanowienie. Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy: Nadleśniczy Nadleśnictwa H. w H. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] kwietnia 2016 r. w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania Nadleśniczego Nadleśnictwa H. na decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w B. z dnia [...] marca 2016 r. znak [...] zezwalającą B.[...] na odstępstwo od zakazów: umyślnego uszkadzania roślin, niszczenia gleby i ruchu pieszego i rowerowego poza wyznaczonymi szlakami, obowiązujących na terenie rezerwatów przyrody: Dębowy Grąd, Nieznanowo, Pogorzelce i Michnówka. Sąd I instancji uchylając zaskarżone postanowienie uznał, że Nadleśniczemu Nadleśnictwa H. przysługiwał status strony w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w B. z dnia [...] marca 2016 r. jako podmiotowi wykonującemu prawa właściciela nieruchomości (tj. Skarbu Państwa), na terenie której miały być podjęte przez wnioskodawcę czynności określone w decyzji z dnia 24 marca 2016 r. (art. 28 k.p.a. w zw. art. 15 ust. 5 ustawy o ochronie przyrody w zw. z art. 4 ust. 1 oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2a oraz art. 4 ustawy o lasach w zw. z art. 140 kodeksu cywilnego). Zdaniem Sądu I instancji w niniejszej sprawie nie sposób mówić o oczywistości braku po stronie wnoszącego odwołanie interesu prawnego. Przede wszystkim, będący podstawą wydania decyzji z dnia 24 marca 2016 r. art. 15 ust. 5 ustawy o ochronie przyrody nie wprowadza szczególnej wobec art. 28 k.p.a. regulacji co do katalogu podmiotów będących stronami, np. na wzór art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290) lub art. 235 ust. 2 ustawy z dnia 30 czerwca 2000 r. - Prawo własności przemysłowej (Dz. U. z 2013 r. poz. 1410). W przypadku decyzji zwalniającej od zakazów obowiązujących w rezerwacie przyrody ustalenie kręgu stron wymaga zatem poczynienia ustaleń co do ewentualnego wpływu tej decyzji na prawa i obowiązki innych podmiotów niż wnioskodawca. W okolicznościach niniejszej sprawy nie budziło przy tym wątpliwości Sądu I instancji, jakie jest źródło żądania Nadleśniczego przeprowadzenia postępowania z jego udziałem (tj. sprawowanie zarządu terenem, na którym miały być prowadzone czynności objęte zezwoleniem). Zainteresowanie sprawą po stronie Nadleśnictwa dostrzegł sam Regionalny Dyrektor, skoro uznał za zasadne przesłanie decyzji z dnia [...] marca 2016 r. skarżącemu "do wiadomości". Skoro Generalny Dyrektor stwierdził, że Nadleśniczy nie ma interesu prawnego, to winien wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego, a nie postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania. Sąd I instancji wskazał, że Generalny Dyrektor na s. 3 (drugi akapit) zaskarżonego postanowienia przedstawił pogląd, że decyzja wydana na podstawie art. 15 ust. 5 ustawy o ochronie przyrody – w odniesieniu do lasów stanowiących własność Skarbu Państwa – stanowi podstawę prawną do realizacji czynności objętych taką decyzją i na jej realizację nie będzie wymagana zgoda zarządcy tych lasów. Dla potrzeb niniejszej sprawy, której przedmiotem jest ocena legalności postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania, nie ma potrzeby rozstrzygać, czy decyzja zwalniająca z zakazów obowiązujących na terenie rezerwatu przyrody uchyla jedynie bezprawność w odniesieniu do zakazów wynikających z tej formy ochrony przyrody oraz ewentualnie zakazów związanych z zasadami korzystania z lasów (art. 30 ust. 1 ustawy o lasach), czy również stanowi tytuł prawny do korzystania z nieruchomości skuteczny wobec właściciela. Sąd I instancji wskazał, że szczególny charakter lasów będących własnością Skarbu Państwa, wyrażający się m. in. w zasadzie powszechnego dostępu do takich lasów (art. 26 ust. 1 ustawy o lasach) oraz cele wydania decyzji zwalniającej od zakazów wskazane w art. 15 ust. 5 (m. in. badania naukowe, cele edukacyjne, kulturowe, turystyczne, rekreacyjne, sportowe lub cele kultu religijnego) są uzasadnionymi przesłankami do odmiennego potraktowania w tej kwestii lasów państwowych oraz lasów prywatnych. Najistotniejsze w sprawie jest jednak to, iż decyzja zwalniająca od zakazów - tak jak w niniejszej sprawie - reguluje zasady korzystania z nieruchomości (m. in. poprzez pobieranie próbek gleby, dokonywanie nawierceń w drzewach). Już ta okoliczność przesądza o tym, że podmiot reprezentujący właściciela nieruchomości (w niniejszej sprawie: Skarb Państwa) ma interes prawny w postępowaniu o wydanie decyzji zwalniającej spod zakazów. Źródłem tego interesu jest powołana wyżej norma art. 140 k.c, stosowana w powiązaniu z 4 ust. 1 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 oraz pkt 2a i pkt 4 ustawy o lasach. Równocześnie należy z całą mocą podkreślić, że nie chodzi tu o skuteczne wobec Regionalnego Dyrektora prawo sprzeciwu Nadleśniczego w kwestii wydania decyzji zwalniającej od zakazów, ale o możliwość wypowiedzenia się przez Nadleśniczego oraz możliwość kwestionowania przez ten podmiot ewentualnej decyzji Regionalnego Dyrektora zwalniającej spod zakazów w drodze odwołania oraz skargi do sądu administracyjnego. Zdaniem Sądu I instancji, rozpoznając sprawę ponownie Generalny Dyrektor będzie miał na uwadze wskazane wyżej oceny prawne. Oznacza to w szczególności, że Generalny Dyrektor będzie zobowiązany rozpoznać przedmiotowe odwołanie wniesione przez Nadleśniczego Nadleśnictwa H. Zachowanie terminu do wniesienia tego odwołania nie budzi w sprawie wątpliwości – zostało ono bowiem wniesione w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji wnioskodawcy (doręczenie to miało miejsce w dniu 25 marca 2016 r.). Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone postanowienie. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wniósł skargę kasacyjną zaskarżając wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: 1. naruszenie prawa materialnego poprzez nieprawidłowe zastosowanie art. 134 oraz art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, z późn. zm.) w związku z art. 15 ust. 1 pkt 5, 9, 15, ust. 5 , 6 i 8 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2015 r. poz. 1651, z późn. zm.) jako wzorców kontroli, poprzez dokonanie błędnej oceny, że organ odwoławczy nie wykazał, że Nadleśniczy Nadleśnictwa H. nie jest stroną postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 K.p.a. i tym samym nie był legitymowany do złożenia odwołania, ponieważ wynika to wprost z zakresu postępowania prowadzonego na podstawie ww. przepisów prawa materialnego – ustawy o ochronie przyrody, które dotyczy jedynie udzielenia odstępstwa od zakazów obowiązujących w stosunku do rezerwatów przyrody, co nie ma związku z jakimkolwiek uprawnieniem, czy obowiązkiem Nadleśniczego i nie wpływa w żaden sposób na jego uprawnienia właścicielskie wynikające z art. 140 k.c. w związku z art. 4 ust. 1, art. 35 ust. 1 pkt 1 oraz pkt 2a i pkt 4 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2015 r. poz. 2100, z późn. zm.), a tym samym Sąd I instancji winien skargę oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a., 2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 141 § 4 i art. 153 p.p.s.a. w związku z art. 28 K.p.a. poprzez uwzględnienie skargi w oparciu o błędną ocenę, że organ odwoławczy powinien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające na okoliczność istnienia po stronie skarżącego interesu prawnego, podczas gdy brak jego legitymacji w postępowaniu był tak oczywisty, że wynikał wprost z zakresu prowadzonego postępowania administracyjnego, które nie było prowadzone ani na podstawie, ani w żadnym związku z przepisami ustawy o lasach, wskazanymi przez Sąd I instancji, tym samym Sąd I instancji powinien był skargę oddalić stosownie do art. 151 p.p.s.a.; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 134 oraz art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. poprzez błędną ocenę, że organ odwoławczy nie wykazał, ze skarżący nie posiadał legitymacji do złożenia odwołania od decyzji organu I instancji, co było oczywiste i wynikało wprost z zakresu postępowania administracyjnego, a także poprzez błędne przyjęcie, że organ nie zastosował art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a.. zamiast art. 134 K.p.a., podczas gdy skutek dla skarżących w takim przypadku byłby dokładnie taki sam, w postaci nlerozpatrzenla odwołania, tym samym Sąd I instancji winien skargę oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a. Na tych podstawach wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi oraz jej oddalenie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Ponadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Nadleśniczy Nadleśnictwa H. w H. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa prawnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z dnia 2017 r., poz. 1369 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zarzut naruszenia art. 134, art. 138 § 1 pkt 3 oraz art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego jest zasadny. Dopuszczalność ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu odwoławczym ograniczone jest zasadą skargowości: wniesieniem odwołania przez stronę (art. 127 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego). Według art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego “Stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek". Ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy rozstrzygniętej decyzją nieostateczną przez organ odwoławczy może zatem nastąpić tylko w razie gdy odwołanie zostanie wniesione przez stronę. Podjęcie ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy z urzędu lub na żądanie podmiotu, który w sprawie nie ma statusu strony stanowi rażące naruszenie prawa, uzasadniające zastosowanie sankcji nieważności decyzji organu odwoławczego. Z tego względu w postępowaniu odwoławczym przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego regulują stadium wstępne. Według art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego “Organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania (...)". Niedopuszczalność odwołania ma miejsce w razie złożenia odwołania przez podmiot nie mający statusu strony w sprawie rozstrzygniętej decyzją nieostateczną. Przyznanie jednostce statusu strony (art. 29 Kodeksu postępowania administracyjnego) wyznacza przyznanie tej jednostce interesu prawnego lub nałożenie obowiązku. Artykuł 28 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stanowi samoistnej normy prawnej wyprowadzenia interesu prawnego lub obowiązku, a wymaga współzastosowania z przepisami materialnego prawa administracyjnego. O tym czy jednostka ma w sprawie interes prawny lub obowiązek prawny przesądza to, czy w wyniku dokonania autorytatywnej konkretyzacji normy materialnego prawa administracyjnego następuje przyznanie lub ograniczenie uprawnienia lub nałożenie lub zwolnienie z obowiązku. Przyjmuje się, że podstawą do wyprowadzenia interesu prawnego obok norm materialnego prawa mogą być też normy administracyjnego prawa ustrojowego, ale tylko o tyle o ile kształtują uprawnienia lub obowiązki jednostek objętych reguluacją prawa ustrojowego (np. w sprawach wygaśnięcia mandatu) lub regulacje ustrojowe ochrony samodzielności jednostek samorządu terytorialnego. Nie stanowią podstawy do wyprowadzenia interesu prawnego dla organów administracji publicznej lub państwowych, samorządowych jednostek organizacyjnych przepisu prawa ustrojowego regulujące zadania tych organów lub jednostek i to niezależnie czy są zawarte w ustawach ustrojowych czy ustawach materialnoprawnych. Na podstawie zatem regulacji prawnej zadań organów lub jednostek nie można wyprowadzić przyznania interesu prawnego lub obowiązku Pozostaje to bowiem w związku z przyznaną tym organom lub jednostkom kompetencją do działania, w tym dokonywania autorytarnej konkretyzacji norm materialnego prawa administracyjnego w trybie postępowania administracyjnego, regulowanego przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Według art. 4 ust. 1 ustawy z 28 września 1991 r. o lasach (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonego postanowienia, tj. Dz.U. z 2015 r. poz. 2100) “Lasami stanowiącymi własność Skarbu Państwa zarządza Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe, zwane dalej Lasami Państwowymi". Zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody “Nadleśniczy prowadzi samodzielną gospodarkę leśną w nadlleśnictwie na podstawie planu urządzenia lasu oraz odpowiada za stan lasu. W szczególności nadleśniczy: 1) reprezentuje Skarb Państwa w stosunkach cywilnoprawnych, w zakresie swojego działania, (...); 2a) bezpośrednio zarządza lasami, gruntami i innymi nieruchomościami Skarbu Państwa, pozostającymi w zarządzie Lasów Państwowych; (...); 4) organizuje ochronę mienia i zwalczanie szkodnictwa leśnego". Regulacja w art. 35 ust. 1 ustawy o lasach jest regulacją zadań Nadleśniczego, a nie interesu prawnego przez przyznanie uprawnienia lub obowiązku podlegającego ustaleniu w formie decyzji administracyjnej. To, że Nadleśniczy reprezentuje Skarb Państwa w stosunkach cywilnoprawnych, nie daje podstawy do wyprowadzenia interesu prawnego na podstawie art. 140 Kodeksu cywilnego. Artykuł 140 Kodeksu cywilnego może stanowić podstawę do wyprowadzenia interesu prawnego w postępowania administracyjnego, gdy przepis materialnego prawa administracyjnego odsyła do uwzględnienia w stosunkach administracyjnoprawnych w zakresie uprawnienia lub obowiązku prawa własności. Podstawą materialnoprawną rozstrzygnięcia sprawy decyzją nieostateczną, co do której stwierdzono niedopuszczalność odwołania był art. 15 ust. 5 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonego postanowienia tj. Dz.U. z 2015 r. poz. 1651), który stanowi: “Regionalny dyrektor ochrony środowiska może zezwolić na obszarze rezerwatu przyrody na odstępstwa od zakazów, o których mowa w ust. 1, jeżeli jest to uzasadnione wykonywaniem badań naukowych lub celami edukacyjnymi, kulturalnymi, turystycznymi, rekreacyjnymi lub sportowymi lub celami kultu religijnego i nie spowoduje to negatywnego oddziaływania na cele ochrony przyrody rezerwatu przyrody". Właściwość do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy na podstawie art. 15 ust. 5 ustawy o ochronie przyrody została przyznana organowi o właściwości związanej z ochroną środowiska, wysoce wyspecjalizowanego. Dopuszczenie do postępowania w takim przedmiocie innych organów administracji publicznej lub państwowych jednostek organizacyjnych wymaga szczególnej regulacji. W razie braku w tym przedmiocie regulacji, wprowadzenie do postępowania administracyjnego takich podmiotów przez wyprowadzenie z zadań im przepisanych interesu prawnego nie ma podstaw prawnych. W razie krzyżowania się kompetencji tylko przepis prawa może wprowadzić obowiązek współdziałania oraz prawo do udziału w postępowaniu przez przyznanie praw procesowych. W sprawie zastosowania art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego było w pełni zasadne. Nie zachodziła konieczność podjęcia czynności postępowania wyjaśniającego dla ustalenia, czy Nadleśniczy Nadleśnictwa H. ma w sprawie interes prawny. Artykuł 138 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego ma zastosowanie do tych przypadków, gdy dopiero w wyniku czynności wyjaśniających może dojść do ustalenia, czy wnoszący odwołanie w okolicznościach stanu faktycznego sprawy ma interes prawny. Zasadne są zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit.a i lit.c oraz art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W sprawie nie było podstaw do zastosowania środka prawnego uchylenia zaskarżonego postanowienia. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach, a istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188 i art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 203 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o kosztach postępowania kasacyjnego.