VII SA/Wa 2567/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Sędzia WSA Tomasz Stawecki, Protokolant Spec. Eliza Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 września 2016 r. sprawy ze skargi M.P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zgłoszenia zamiaru wykonania wiaty I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej M. P. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda [...] zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2015r.,nr [...] po rozpatrzeniu odwołania M. P. od decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2015 r. znak [...] wnoszącej sprzeciw w sprawie zgłoszenia zamiaru wykonania wiaty o powierzchni zabudowy 32 m² zlokalizowanej na działce siedliskowej Nr [...] położonej w miejscowości G. gm. S., objętej zgłoszeniem z dnia [...] lipca 2015 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ drugiej instancji wskazał, że w dniu [...] lipca 2015 r., M. P. wystąpiła do Starostwa [...] w G. ze zgłoszeniem zamiaru wykonania ww. robót budowlanych. Starosta [...] po analizie przedłożonej dokumentacji na podstawie art. 30 ust 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm.) w brzmieniu nadanym przez ustawę z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych ustaw (Dz.U.2015 poz. 443) decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. znak [...] wniósł sprzeciw wobec zgłoszenia zamiaru w/w obiektu. Nie zgadzając się z treścią powyższej decyzji M. P. złożyła odwołanie do Wojewody [...]. Organ odwoławczy podniósł, że zgodnie z art. 30 ust 6 pkt 1 w/w ustawy Prawo budowlane "właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę". W zgłoszeniu, zgodnie z art. 30 ust 2 wyżej cytowanej ustawy, należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia. Do zgłoszenia należy dołączyć oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust 4 pkt 2, oraz w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami. Właściwy organ architektoniczno - budowlany obowiązany jest zbadać zgodność przedsięwzięcia objętego zgłoszeniem z przepisami prawa. Zgodnie zatem z art. 28 w/w ustawy Prawo budowlane roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 i 30. Z konstrukcji tych przepisów wynika zasada, że rozpoczęcie robót budowlanych wymaga pozwolenia na budowę z wyjątkiem rodzajów robót zwolnionych od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, określonych ustawowo. Przepis art. 29 wylicza obiekty budowlane i roboty budowlane w sposób enumeratywny (wyliczenie stanowi listę zamkniętą). Oznacza to, że tylko budowa tych obiektów i tylko te roboty budowlane są wyłączone spod działania ogólnej zasady, zawartej w art. 28, a zatem zaniechanie uzyskania pozwolenia na budowę w stosunku do innych obiektów i robót budowlanych będzie naruszeniem prawa i musi być traktowane, jako samowola budowlana, co oznacza, iż niedopuszczalne jest stosowanie wykładni rozszerzającej przy interpretacji tego przepisu. W art. 29 ustawy Prawo budowlane określono wyjątki od powyższej zasady. Zgodnie z zapisem ust 1 pkt 2c powołanego przepisu, pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wiat o powierzchni zabudowy do 50 m2, sytuowanych na działce, na której znajduje się budynek mieszkalny lub przeznaczonej pod budownictwo mieszkaniowe, przy czym łączna liczba tych wiat na działce nie może przekraczać dwóch na każde 1000 m2 powierzchni działki. Organ drugiej instancji ocenił, że zamierzona inwestycja wykracza poza katalog obiektów i robót budowlanych, o których mowa w art. 29 ustawy Prawo budowlane. Z dołączonej do zgłoszenia dokumentacji oraz opisu robót budowlanych wynika, że zamierzeniem inwestora jest budowa obiektu na działce siedliskowej Nr [...], na której brak jest budynku mieszkalnego oraz nie jest przeznaczona pod budownictwo mieszkaniowe. Tym samym prawidłowe jest stanowisko organu pierwszej instancji, że budowa wiaty objęta jest obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Budowa wiaty może być realizowana pod warunkiem, że na działce znajduje się budynek mieszkalny. Ustawodawca nic przewiduje budowy budynku mieszkalnego w drugiej kolejności tj. po wybudowaniu wiaty. Odnośnie wyjaśnień skarżącej, że jest właścicielką również sąsiedniej nieruchomości Nr [...], na której znajduje się budynek mieszkalny organ stwierdził - zgłoszeniem w sprawie zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na budowie wiaty objęta jest wyłącznie działka siedliskowa Nr [...]. Ponadto Wojewoda [...] wyjaśnił, że organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. znak [...] wniósł sprzeciw w sprawie pierwszego zgłoszenia z dnia [...] lutego 2015 r., o zamiarze wykonania robót budowlanych polegających na budowie wiaty, w związku z obowiązującą w tej dacie i do dnia 27 czerwca 2015 r. normą art. 29 ust 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane - pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 25 m², przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m² powierzchni działki. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe orzeczenie wniosła M. P.. Zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy: art. 6, 7, 8, 9, 10 oraz art. 77, 80 i 107 § 3 k.p.a., a także naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie: art. 4, 29 ust. 1 pkt. 2) i 2c) oraz art. 30 ust. 1 pkt. 1) i art. 30 ust. 2, 3 i 6 pkt. 1) i 2) ustawy Prawo budowlane; a nadto art. 2 pkt. 12 Ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej . Skarżąca na podstawie ww. zarzutów wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji; zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że zgłoszoną wiatę zamierzała wybudować na wydzielonym obszarze gospodarstwa rolnego przeznaczonym na siedlisko (dom mieszkalny, budynki inwentarskie i budowle rolnicze oraz podwórko) zabezpieczającym działalność rolniczą, a więc na nieruchomości gruntowej -działce przeznaczonej m.in. pod budownictwo mieszkaniowe. Na nieruchomość siedliskową składają się m.in. działki ewidencyjne o numerach: [...] i [...] zabudowane budynkiem jednorodzinnym, budynkami gospodarczymi i innymi obiektami gospodarczymi uzupełniającymi zabudowę zagrodową. W uchwale Sądu Najwyższego z 15 grudnia 1969 r. III CZP 12/69 (OSNC 1970, nr 3, poz. 39) przyjęto, że działką siedliskową jest działka pod budynkami wchodzącymi w skład gospodarstwa rolnego. Zdaniem skarżącej działka siedliskowa może być wydzielona z jednej lub kilku działek ewidencyjnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego. Nie można zatem, granic obszaru zajętego pod działkę siedliskową utożsamiać z granicami działki wyodrębnionej ewidencyjnie. Pojęcie działki budowlanej nie zostało zdefiniowane w ustawie Prawo budowlane. Definicję tego terminu zawiera ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 2 pkt. 12 tej ustawy - działką budowlaną jest nieruchomość gruntowa lub działka gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikających z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Definicja ta nie odwołuje się do kategorii ewidencyjnej, a więc nie charakteryzuje działki budowlanej przez pryzmat jej zaewidencjonowania pod określonym symbolem jako terenu zabudowanego. Wymagane zgłoszenia mogą być więc odnoszone do gruntu na działce budowlanej, która nie jest zaewidencjonowana jako grunt zabudowany, zurbanizowany itp. W ocenie skarżącej zarówno Wojewoda, jak i Starosta w zaskarżonych decyzjach dokonali wadliwej wykładni prawa materialnego ograniczając pojęcie działki opisanej w art. 29 ust. 1 pkt. 2c ustawy Prawo budowlane, do działki ewidencyjnej. Tymczasem, pojęcie działki z art. 29 ust. 1 pkt. 2c ustawy Prawo budowlane nie może być utożsamiane z działką ewidencyjną, a odnosi się do działki, jako nieruchomości gruntowej stanowiącej pewną całość i spełniającą wymogi realizacji obiektów budowlanych. W takim rozumieniu działka - nieruchomość gruntowa, obejmuje zarówno działkę ewidencyjną nr. [...] - na której posadowiony jest budynek gospodarczy, jak i działkę ewidencyjną nr [...] na której znajduje się budynek mieszkalny - jednorodzinny i zabudowania gospodarcze. Objęta zgłoszeniem nieruchomość budowlana - siedliskowa składa się m.in. z działek ewidencyjnych nr.nr. [...] i [...] i zabudowana została zgodnie z prawem : budynkami mieszkalnymi, gospodarczymi i innymi oraz utwardzona kostką Bauma. Ww. nieruchomość stanowi więc "działkę budowlaną" w rozumieniu przepisów ustawy prawo budowlane i spełnia wszelkie przepisy dla wybudowania na niej budowli odpowiadającej pojęciu altany, ganku, oranżerii czy zabudowanej wiaty usytuowanej pomiędzy budynkiem gospodarczym a budynkiem mieszkalnym, zlokalizowanych na przedmiotowej nieruchomości siedliskowej z zabudową zagrodową składającą się m.in. z budynku mieszkalnego, a więc przeznaczonej m.in. pod budownictwo mieszkaniowe. Zdaniem skarżącej powyższa argumentacja wskazuje, że nie zaistniały przesłanki do wniesienia sprzeciwu od dokonanego w sprawie zgłoszenia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentacje. W piśmie procesowym z dnia [...] sierpnia 2016r., skarżąca podtrzymała argumentacje przedstawioną w skardze. Dodatkowo przedłożyła wydaną przez Wójta Gminy S. w dniu [...] grudnia 2015r., decyzję nr [...] dla inwestycji budowa wiaty o powierzchni 32m2 zlokalizowanej części działki o nr ewid. [...], obręb G., Gmina S.. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że z uwagi na brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu, na którym planowana jest w/w inwestycja, warunki zabudowy dla działki określonej we wniosku, ustala się na podstawie art.61 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2015r. poz. 199 z późn. zm.), zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1588). Projektowana inwestycja spełnia warunki umożliwiające wydanie decyzji o warunkach zabudowy, określone w art.61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego i poprzedzającego go aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) stanowi, że uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonego orzeczenia (decyzji bądź postanowienia) następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie odpowiadają przepisom prawa i jako takie musiały zostać wyeliminowane z obrotu prawnego. Decyzję orzekającą o sprzeciwie od zgłoszenia wykonania wiaty o pow. 32 m² na opisanej powyżej działce o nr ew. [...], oparto na przepisie art. 30 ust 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane - właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli: zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Sąd stwierdza – inwestycja objęta zgłoszeniem powinna być kwalifikowana jako wiata, o której mowa w art. 29 ust 1 pkt 2c w zw. z art. 30 ust 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, zatem obiekt którego budowa nie wymaga ani zgłoszenia ani pozwolenia na budowę. Przepis art. 29 ust. 1 pkt 2c ustawy Prawo budowlane stanowi - pozwolenia na budowę nie wymaga budowa: ust 1 pkt - 2c) wiat o powierzchni zabudowy do 50 m2, sytuowanych na działce, na której znajduje się budynek mieszkalny lub przeznaczonej pod budownictwo mieszkaniowe, przy czym łączna liczba tych wiat na działce nie może przekraczać dwóch na każde 1000 m2 powierzchni działki. Analiza art. 30 ust. 1 pkt 1 wskazuje, że budowa wiaty o ww. kryteriach nie wymaga również zgłoszenia. Zdaniem Sądu, organy nie oceniły prawidłowo charakteru działki o nr ew. [...], na której wiata miała być zlokalizowana z punktu widzenia ww. ustawowego wymogu – tj. w szczególności jej przeznaczenia pod budownictwo mieszkaniowe. Dla prawidłowej oceny przeznaczenia gruntu pod inwestycję, konieczne było wobec braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy. Organ powinien był zastosować art. 30 ust 5c ustawy Prawo budowlane – w razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia właściwy organ nakłada na zgłaszającego, w drodze postanowienia, obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów. Jak wynika z przedłożonej sądowi ww. decyzji o warunkach zabudowy wydanej dla przedmiotowej inwestycji działka ma przeznaczenie pod zabudowę zagrodową, a tym samym dopuszczalne jest na niej sytuowanie wiaty przewidzianej w zgłoszeniu. Kwalifikowanie danej działki jako działki siedliskowej powinno wynikać albo ze sposobu jej zagospodarowania w powiązaniu z ewentualnie innymi działkami, które siedlisko tworzą albo z przeznaczenia tego miejsca w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego bądź odpowiednio w decyzji o warunkach zabudowy. Jak wskazano powyżej przeznaczenia działki objętej inwestycja w ramach zgłoszenia organ nie ocenił zgodnie z przepisami określającymi zagospodarowanie przestrzenne, żądając przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy. Podkreślenia wymaga jednak to, że miał również inne przesłanki pozwalające na ocenę jej charakteru. Działka stanowiła element siedliska skoro leżała na terenie gospodarstwa rolnego, była zabudowana budynkiem gospodarczym i przylegała do zabudowy, którą tworzył budynek mieszkalny oraz kolejne budynki gospodarcze. Tak funkcjonujący teren gospodarstwa rolnego musiał być postrzegany jako siedlisko, które ma m.in. przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową. Siedlisko może tworzyć więcej niż jedna działka w znaczeniu wyodrębnienia geodezyjnego. Siedlisko, jak powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie sądowym, to teren o charakterze kameralnym (prywatnym), na którym posadowiony jest dom mieszkalny, gdzie koncentrują się czynności życiowe rolnika i jego rodziny i zaspokajane są elementarne potrzeby życiowe, a zabudowa zagrodowa to siedlisko wraz z zabudowaniami gospodarczymi. W obowiązującym systemie prawnym nie zamieszczono legalnych definicji ani zabudowy zagrodowej ani działki siedliskowej. Wobec braku legalnych definicji pojęć "zabudowa zagrodowa" i "działka siedliskowa" lub "siedlisko" należy skorzystać z wyjaśnień językoznawców, wg których siedlisko to miejsce czy teren zamieszkania, osiedlenia się, domu, a zabudowa zagrodowa to dom wiejski z podwórzem i zabudowaniami gospodarskimi, obejście (Uniwersalny słownik języka polskiego, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2008). Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit a oraz art. 200 p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).