III SA/Po 321/16

Dnia 29 września 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Lorych - Olszanowska (spr) Sędziowie WSA Mirella Ławniczak WSA Szymon Widłak Protokolant: st. sekr. sąd. Anna Piotrowska – Żyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 września 2016 roku przy udziale sprawy ze skargi X w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta I Gminy w P. z dnia [...] września 2015r. nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej kwotę [...]- zł ([...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania X w [...] (dalej: "spółdzielnia") od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy w P. z dnia [...] września 2015 r., nr [...], określającej wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla nieruchomości [...] - za okres od [...] września 2015 r. za każdy miesiąc - w kwocie [...]zł, utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym. Dnia [...] lutego 2015 r. złożono deklarację o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w której wskazano, że odpady będą zbierane w sposób selektywny. W dniu [...] lipca 2015 r. na rzeczonej nieruchomości przeprowadzono kontrolę, która wykazała brak segregacji odpadów. Decyzją z dnia [...] września 2015 r. Burmistrz Miasta i Gminy w P., działając m.in. na podstawie art. 6o ust. 1 i art. 6q ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, określił spółdzielni wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, biorąc pod uwagę stawkę opłaty jak dla odpadów, które nie są zbierane w sposób selektywny. Organ pierwszej instancji wskazał przy tym, że spółdzielnia jest właścicielem nieruchomości na gruncie ustawy znajdującej zastosowanie w sprawie. Odwołanie od decyzji pierwszoinstancyjnej, wnosząc o jej uchylenie, złożyła spółdzielnia zarzucając naruszenie art. 6o i art. 6q ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w zw. z art. 21 § 3 Ordynacji podatkowej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji, podniosło, że w związku ze stwierdzonym brakiem segregowania odpadów zaszła konieczność przyjęcia stawek opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi obowiązujących w przypadku braku segregacji. Kolegium nie zgodziło się natomiast z argumentacją odwołującej, w której ta zakwestionowała określenie miesięcznej opłaty bezterminowo, to jest za każdy miesiąc począwszy od dnia [...] września 2015 r., bez ograniczenia do tych miesięcy, za które zobowiązanie do uiszczenia opłaty już powstało. Zdaniem organu odwoławczego wysokość spornej opłaty obliczana jest bezterminowo, z góry na kolejne miesiące. Nie określa się zatem końcowej granicy jej obowiązywania, bowiem obowiązek opłaty w określonej wysokości ciąży do momentu złożenia korekty deklaracji albo do wydania decyzji określającej tę opłatę w innej wysokości. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu spółdzielnia, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, a ewentualnie o stwierdzenie ich nieważności, zarzuciła naruszenie: 1) art. 21 § 1 Ordynacji podatkowej, poprzez nie wskazanie zakresu zobowiązania podatkowego, w szczególności daty końcowej, 2) art. 124 Ordynacji podatkowej, poprzez niewyjaśnienie czym kierował się organ utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję, 3) art. 127 Ordynacji podatkowej, poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności i ograniczenie się przez organ drugiej instancji wyłącznie do analizy zarzutów podniesionych w odwołaniu, 4) art. 247 § 1 pkt. 5 Ordynacji podatkowej, poprzez skierowanie decyzji do podmiotu nie będącego stroną w sprawie, 5) art. 3 ust. 2 ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach, poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że właścicielem jest także zarządca wspólnoty, 6) naruszenie art. 6m ust. 1 ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach, poprzez całkowite pominięcie znaczenia złożonych deklaracji oraz wniesionych korekt i zmian. Na poparcie swoich zarzutów skarżąca wskazała zwłaszcza, że na podstawie umowy prowadzi zarząd Wspólnotą Mieszkaniową [...], przez co stroną w postępowaniu winna być ta wspólnota, a nie skarżąca. Do skargi załączono wspomnianą umowę, a skarżąca wniosła o przeprowadzenie z niej dowodu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej podniesiono. Zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2016 r., jak i utrzymana przez nią w mocy decyzja Burmistrza Miasta i Gminy w P. z dnia [...] września 2015 r., wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co zgodnie z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej: "P.p.s.a.") oznacza konieczność jej uchylenia. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia wydanego w kontrolowanej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1399 ze zm., dalej: "u.c.p.g."). Stosownie do art. 6o ust. 1 tej ustawy w razie niezłożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi albo uzasadnionych wątpliwości co do danych zawartych w deklaracji wójt, burmistrz lub prezydent miasta określa, w drodze decyzji, wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, biorąc pod uwagę dostępne dane właściwe dla wybranej przez radę gminy metody, a w przypadku ich braku - uzasadnione szacunki, w tym w przypadku nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, średnią ilość odpadów komunalnych powstających na nieruchomościach o podobnym charakterze. Obowiązek ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi spoczywa przy tym na właścicielu nieruchomości (por. art. 6h u.c.p.g.). Wobec właściciela nieruchomości jest zatem wydawana decyzja, o której mowa art. 6o ust. 1 u.c.p.g. (por. także art. 6o ust. 4 u.c.p.g.). Na gruncie przywołanych powyżej regulacji prawa materialnego nie powinno budzić wątpliwości, że w ramach postępowania w sprawie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, pierwszorzędne znaczenie ma jednoznaczne ustalenie podmiotu, który winien być stroną tego postępowania, to jest właściciela nieruchomości, a który to podmiot zgodnie z art. 6h u.c.p.g. obowiązany jest do ponoszenia przedmiotowej opłaty. W ramach kontrolowanej sprawy organ administracji publicznej obowiązkowi temu nie sprostał. Pojęcie "właściciela nieruchomości" zostało zdefiniowane w art. 2 ust. 1 pkt. 4 u.c.p.g., zgodnie z którym ilekroć w ustawie tej jest mowa o "właścicielach nieruchomości" – rozumie się przez to także współwłaścicieli, użytkowników wieczystych oraz jednostki organizacyjne i osoby posiadające nieruchomości w zarządzie lub użytkowaniu, a także inne podmioty władające nieruchomością. Jeżeli obowiązki wskazane w ustawie mogą jednocześnie dotyczyć kilku podmiotów spośród wskazanych w art. 2 ust. 1 pkt. 4 u.c.p.g., obowiązany do ich wykonania jest podmiot lub podmioty faktycznie władające nieruchomością. W takim przypadku podmioty, o których mowa w ust. 1 pkt 4, mogą w drodze umowy zawartej w formie pisemnej, wskazać podmiot obowiązany do wykonania obowiązków wynikających z ustawy (art. 2 ust. 2a u.c.p.g.). Z kolei zgodnie z art. 2 ust. 3 u.c.p.g., jeżeli nieruchomość jest zabudowana budynkiem wielolokalowym, w którym ustanowiono odrębną własność lokalu, obowiązki właściciela nieruchomości wspólnej oraz właściciela lokalu obciążają wspólnotę mieszkaniową albo spółdzielnię mieszkaniową. Wspólnota mieszkaniowa ponosi wynikające z ustawy opłaty bez ograniczeń, a każdy właściciel lokalu - w części: 1) odpowiadającej stosunkowi liczby osób zamieszkujących lokal do liczby osób zamieszkujących we wszystkich lokalach - w przypadku metody ustalenia opłaty, o której mowa w art. 6j ust. 1 pkt 1; 2) odpowiadającej stosunkowi ilości zużytej wody w lokalu do ilości zużytej wody we wszystkich lokalach - w przypadku metody ustalenia opłaty, o której mowa w art. 6j ust. 1 pkt 2; 3) odpowiadającej wysokości opłaty, o której mowa w art. 6j ust. 2; 4) odpowiadającej jego udziałowi w nieruchomości wspólnej - w pozostałych przypadkach (art. 2 ust. 3a u.c.p.g.). Osoba, której służy spółdzielcze prawo do lokalu, lub osoba faktycznie zamieszkująca lokal należący do spółdzielni mieszkaniowej nie jest obowiązana do wykonywania obowiązków właściciela nieruchomości wynikających z ustawy (art. 2 ust. 3b u.c.p.g.). Organ rozstrzygający kontrolowaną sprawę całkowicie arbitralnie uznał, że właścicielem nieruchomości, której dotyczy orzeczona opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi, jest skarżąca spółdzielnia. Celem ustalenia tej okoliczności organ ten nie podjął jakichkolwiek czynności zmierzających z jednej strony do ustalenia stanu prawnego samej nieruchomości, a z drugiej strony do wskazania związku jaki łączy tę nieruchomość ze skarżącą spółdzielnią. Tymczasem z akt administracyjnych wynika, że na nieruchomości tej znajduje się wspólnota mieszkaniowa (vide: pismo skarżącej spółdzielni z dnia [...] lipca 2015 r., k. 5 akt administracyjnych, w którym wskazano na "segregację odpadów przez mieszkańców nieruchomości Wspólnoty Mieszkaniowej [...]"), a kontrolę segregacji odpadów komunalnych przeprowadzono wobec skarżącej spółdzielni, w konsekwencji czego - mając na względzie treść przywołanych regulacji - podjęcie dalszych czynności wyjaśniających było niezbędne, aby w sposób właściwy i nie budzący żadnych wątpliwości ustalić adresata podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia. Nie dokonując żadnych ustaleń w ramach kontrolowanej sprawy, koniecznych dla prawidłowego określenia podmiotu zobowiązanego do ponoszenia będącej jej przedmiotem opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, organ administracji dopuścił się istotnego naruszenia art. 122, art. 187 § 1 oraz art. 191 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 613) w zw. z art. 6q ust. 1 u.c.p.g. Czynienie powyższych ustaleń za organ administracji publicznej nie jest natomiast rolą tut. Sądu, wobec czego za niedopuszczalne uznać trzeba przeprowadzenie na obecnym etapie postępowania czynności dowodowych z załączonej do skargi umowy. Zgodnie z art. 106 § 3 P.p.s.a. istnieje możliwość przeprowadzenia dowodów jedynie o charakterze uzupełniającym. Jako że organ nie przeprowadził żadnego postępowania wyjaśniającego zmierzającego do ustalenia powyższych kwestii, przedstawiony przez skarżącą w tym względzie dowód nie może być uznany za uzupełniający. Co najmniej przedwczesne, w powyższych okolicznościach, byłoby także sięgnięcie do art. 247 § 1 pkt. 5 Ordynacji podatkowej i stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie. W kontrolowanej sprawie nie zostały poczynione jakiekolwiek czynności wyjaśniające w kwestii stron postępowania, a bez tych czynności i bez przeprowadzenia przez organ administracji subsumcji poczynionych na ich podstawie ustaleń faktycznych do znajdujących zastosowanie regulacji prawnych, jednoznaczne przesądzenie, że skarżąca rzeczywiście nie jest stroną w kontrolowanej sprawie nie jest możliwe. Za przedwczesne należy również uznać odniesienie się do pozostałych zarzutów skargi. Rozpoznając sprawę ponownie organ administracji zobligowany będzie uwzględnić wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu ocenę prawną i zawarte w niej wskazania co do dalszego postępowania, w tym przede wszystkim zobowiązany będzie przeprowadzić wyczerpujące postępowanie wyjaśniające celem ustalenia okoliczności istotnych z punktu widzenia art. 2 ust. 1 pkt. 4, ust. 2a, ust. 3, ust. 3a i ust. 3b w zw. z art. 6o ust. 1 i art. 6h u.c.p.g. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a., orzeczono jak w punkcie I. sentencji wyroku. O kosztach sądowych postanowiono na podstawie art. 200 P.p.s.a. w punkcie II. sentencji wyroku.