I SA/Wa 964/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Skiba Sędziowie WSA Jolanta Dargas WSA Dorota Apostolidis (spr.) Protokolant referent stażysta Joanna Berbecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 września 2016 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w [...] na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości oddala skargę. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...], Minister Infrastruktury i Budownictwa utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...], o odmowie potwierdzenia nabycia przez Gminę [...] z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własności nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej [...]w obrębie [...], oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...], o powierzchni [...] ha, dla której w [...] Wydziale Ksiąg Wieczystych Sądu [...] prowadzona jest księga wieczysta nr [...]. Decyzja Ministra została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. Pismem z dnia [...] lutego 2011 r. Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] w [...] wystąpiła do Wojewody [...] z wnioskiem o stwierdzenie nabycia z mocy prawa przez Gminę [...], prawa własności nieruchomości położonej w [...], zajętej pod drogę publiczną gminną - ul. [...], w tym m.in. nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], o powierzchni [...] ha, objętej księgą wieczystą nr [...], stanowiącej w dniu 31 grudnia 1998 r. własność Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w [...]. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...], działając na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133 poz. 872 ze zm., dalej również jako ustawa), odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę [...], prawa własności wyżej opisanej nieruchomości, położonej w [...]. Organ wojewódzki w uzasadnieniu decyzji wskazał, że nie została spełniona jedna z przesłanek określonych w art. 73 powołanej ustawy, dotycząca władania nieruchomością przez jednostkę samorządu terytorialnego w dniu 31 grudnia 1998 r. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] w [...], zarzucając, że organ I instancji nie uwzględnił istotnych w sprawie dowodów, w postaci protokołów przesłuchań świadków w zakresie wykonywania przez Gminę [...] władztwa na przedmiotowej nieruchomości, jak również faktu, iż wobec niewykonywania czynności porządkowych i służących jej prawidłowemu utrzymaniu na ww. gruncie przez Spółdzielnię należy domniemywać, że czynności te wykonywane były przez Gminę. Minister Infrastruktury i Budownictwa, po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...], uznając ją za prawidłową. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy, nabycie własności nieruchomości z mocy prawa następowało, jeżeli w dniu 31 grudnia 1998 r. spełnione zostały łącznie następujące przesłanki: 1) nieruchomość nie była własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, 2) nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną, 3) nieruchomość pozostawała we władaniu Skarbu Państwa, bądź jednostek samorządu terytorialnego. Przy czym organ wskazał, że stosując ten przepis, bada wyłącznie spełnienie przesłanek w nim wymienionych na dzień 31 grudnia 1998 r. Minister zauważył, że z odpisu księgi wieczystej nr [...] wynika, że objęta tą księgą działka nr [...], o pow. [...] ha, w dniu 31 grudnia 1998 r. stanowiła własność Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w [...] na podstawie umowy sprzedaży z dnia [...] listopada 1981 r. Rep. [...]. Zatem, nieruchomość ta w dniu 31 grudnia 1998 r. nie stanowiła własności Skarbu Państwa ani jednostki samorządu terytorialnego. Ponadto organ wskazał, że przedmiotowa działka w dniu 31 grudnia 1998 r. była zajęta pod drogę – ulicę [...], która została zaliczona do kategorii dróg gminnych, na podstawie uchwały z dnia [...] maja 1988 r., Nr [...] Rady Narodowej Miasta [...] w sprawie zaliczenia dróg publicznych na terenie [...] i województwa [...], do kategorii dróg lokalnych miejskich oraz dróg gminnych ([...]). Jednocześnie, zdaniem organu na fakt zajęcia ww. działki nr [...] pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r. wskazuje wniosek Spółdzielni [...] z dnia [...] lutego 2011 r., pismo Urzędu Gminy [...] z dnia [...] lutego 2012 r., znak [...], oraz pismo Starosty Powiatowego w [...] z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...].Wobec powyższego Minister stwierdził, że w sprawie została spełniona przesłanka zajętości nieruchomości pod drogę publiczną oraz przesłanka dotycząca tego, iż nieruchomość nie byłą własnością Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Natomiast w kwestii przesłanki dotyczącej władztwa publicznoprawnego nad drogą – ul. [...], organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie pismem z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...], Gmina [...] poinformowała, iż nie wykonywała władztwa nad drogą tj. ul. [...]. Stwierdziła także, że droga ta stanowi własność Spółdzielni Mieszkaniowej [...], która urządziła tę drogę we własnym zakresie (asfalt, chodnik z płyt betonowych). Natomiast jedyną rzeczą jaką zrealizowała Gmina, było wybudowanie przykanalików kanalizacji sanitarnej do posesji znajdujących się przy ul. [...], które Gmina zrealizowała za zgodą właściciela drogi. Pismem z dnia [...] września 2013 r. Gmina [...] ponownie oznajmiła, iż działka nr [...] nie pozostawała we władaniu Gminy. Również znajdujące się w aktach sprawy protokoły z zeznań świadków, dostarczone przez Spółdzielnię Mieszkaniową [...] w [...] nie wykazały zdaniem organu, aby Gmina była zarządcą drogi i wykonywała wszystkie czynności z tym związane, gdyż świadkowie nie byli w stanie jednoznacznie potwierdzić, kto wykonywał czynności z zakresu władania publicznoprawnego. W konsekwencji Minister Infrastruktury i Budownictwa stwierdził, że na gruncie niniejszej sprawy brak jest łącznego zaistnienia przesłanek, o których mowa w art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] kwietnia 2016 r. wniosła Spółdzielnia Mieszkaniowa [...], zaskarżając w całości ww. orzeczenie oraz poprzedzającą je decyzję organu pierwszej instancji. Spółdzielnia wniosła o uchylenie kwestionowanych decyzji oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie art. 7, 8, 75, 77, 78, 80, 86 i 89 k.p.a., polegające na niewyczerpującym i niewystarczającym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz jego dowolnej ocenie jak też niepodjęciu wszelkich możliwych kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, tak jak wymagałby tego interes skarżącej oraz słuszny interes obywateli, co doprowadziło do uznania, iż nie zaszła jedna z przesłanek wskazanych w art. 73 ustawy, a mianowicie, że nie zostało wykazane, iż w dniu 31 grudnia 1998 r. istniało publicznoprawne władztwo w stosunku do nieruchomości oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], która stanowiła część ulicy [...] w [...]. Zdaniem skarżącej, naruszenie powyższych przepisów mające istotny wpływ na wynik sprawy polegało na: 1) błędnym i niczym nieuzasadnionym przyjęciu wyłącznie oświadczenia Gminy (a w zasadzie osób, które de facto nie miały wiedzy o działaniach faktycznych, podejmowanych przez Gminę w 1998 r., w zakresie zarządzania ulicą [...]), że Gmina nie wykonywała władztwa nad ulicą [...] na dzień 31 grudnia 1998 r., które to oświadczenie nie zostało potwierdzone jakimikolwiek dowodami, z których by wynikało, że Gmina wyłączyła ze swojego zarządzania ulicę [...],a zarządzała wyłącznie pozostałymi ulicami osiedla [...]; 2) niepodjęciu wszelkich możliwych kroków, niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, poprzez niepowołanie na świadków osób reprezentujących Gminę [...] lub pracowników Gminy, które pod koniec lat 90-tych pracowały w Urzędzie Gminy i posiadają wiedzę, co do faktycznych działań podejmowanych przez Gminę w 1998 r. na ulicy [...]; 3) błędnym i niczym nieuzasadnionym, wybiórczym uwzględnieniu oświadczeń świadków M. P., G. G. i Kierownika [...], zaś pominięcie i niewyjaśnienie istotnych kwestii oraz brak przesłuchania świadków, pomimo wniosku Spółdzielni, w sytuacji, gdy okoliczności, co do których mogli wypowiedzieć się świadkowie miały istotne znaczenie dla sprawy; 4) niewyznaczeniu rozprawy pomimo zaistnienia przesłanek obligujących do podjęcia takich działań, w szczególności, gdy istniała potrzeba wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków, uzgodnienia interesów stron, a także co mogłoby wpłynąć na przyspieszenie postępowania; 5) braku przesłuchania stron, pomimo, że z zebranego materiału dowodowego wynikało, iż pozostały niewyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności nieprzesłuchanie członków zarządu Spółdzielni Z. K. oraz W. R. na okoliczność niewykonywania obowiązków przez Spółdzielnię na drogach osiedla [...] oraz nieprzesłuchanie władz i właściwych pracowników Gminy [...], na okoliczność jak , że zgodnie z twierdzeniami Gminy nie zarządzała ona w 1998 r i nie ponosiła kosztów dotyczących ulicy [...] (czego także nie wykonywała Spółdzielnia co najmniej od połowy lat 80 - tych), a jednak wszystkie obowiązki związane z oczyszczaniem, oświetleniem, konserwacją, czynnościami porządkowymi, itp. były na ul. [...] realizowane, tak samo jak na pozostałych ulicach osiedla [...], które to działania były realizowane przez Gminę [...], zaś Spółdzielnia z uwagi na wysokie koszty, co do których nie miała zgody na ich ponoszenie, takich działań nie realizowała; 6) nie wystąpieniu do innych podmiotów o informacje, pozwalające na wyjaśnienie sprawy, np. do zakładu energetycznego, co do okoliczności, z kim w 1998 r. była podpisana umowa na dostawę energii do oświetlenia na ulicy [...] i kto za tę energię płacił, skoro ulica [...] miała i ma własny licznik, a płatności nie dokonywała Spółdzielnia; 7) nie wystąpieniu do innych podmiotów o informacje pozwalające na wyjaśnienie sprawy, w szczególności do Dyrekcji Budowy [...], który w latach 1997- 1998 realizował inwestycję dotyczącą kanalizacji, o charakterze ponadlokalnym, co mogłoby wskazywać, iż działka nr [...] pozostawała we władaniu publicznoprawnym. Na marginesie skarżąca wskazała, że znaczna część podniesionych w skardze zarzutów była rozważana przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju w decyzji wydanej w analogicznej sprawie dotyczącej działki [...], która stanowi także część ulicy [...] w [...] ([...]), zaś w niniejszej sprawie Minister do tych kwestii się nie odniósł. Na rozprawie w dniu 29 września 2016 r. pełnomocnik skarżącej Spółdzielni poparł skargę oraz wniósł o zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Dodatkowo wyjaśnił, że Minister Infrastruktury i Budownictwa uchylił decyzję Wojewody [...] w zakresie działki nr [...], która stanowi ulicę [...], a uchylona decyzja była również decyzją odmowną. Wobec czego pełnomocnik Wójta Gminy [...] wniósł o oddalenie skargi oraz wyjaśnił, że przedmiotowa działka nie leżała w ciągu drogi. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Organ podkreślił, że zarzuty podniesione w skardze stanowią w istocie polemikę ze stanowiskiem organu zawartym w kwestionowanym orzeczeniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest do zbadania, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowił przepis art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, który stanowi, że nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Powołany przepis określa przesłanki, od spełnienia których uzależnione jest nabycie przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności gruntów. Przesłanki te to: 1) zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną 2) władanie nią w dniu 31 grudnia 1998 r. przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego oraz 3) nieprzysługiwanie Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego prawa własności do nieruchomości. Przedmiotowe przesłanki muszą być spełnione łącznie, a niespełnienie chociażby jednej z nich, wyklucza możliwość nabycia przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego, z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości, na podstawie tego przepisu. W sprawie bezspornym jest, że działka nr [...] stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r. własność Spółdzielni [...] w [...], a zatem ani Skarbowi Państwa, ani jednostce samorządu terytorialnego nie przysługiwało prawo własności do przedmiotowej nieruchomości. Wskazać ponadto należy, że droga - ul. [...], w której granicach znajdowała się w dniu 31 grudnia 1998 r. obecna działka nr [...], zaliczona została do kategorii dróg publicznych, o czym świadczy uchwała z dnia [...] maja 1988 r., Nr [...], Rady Narodowej Miasta [...] w sprawie zaliczenia dróg publicznych na terenie [...] i województwa [...] do kategorii dróg lokalnych miejskich oraz dróg gminnych ([...]), zaliczająca ww. drogę do kategorii dróg gminnych. Istotą sporu jest natomiast to, czy w dniu 31 grudnia 1998 r. ,działka oznaczona aktualnie nr [...], znajdowała się w faktycznym władaniu jednostki samorządu terytorialnego. Skarżąca bowiem kwestionuje w tym zakresie ustalenia stanu faktycznego poczynione przez organy, jak też wartość dowodową dokumentów, w oparciu, o które został on ustalony, podnosząc że działka ta była objęta publicznoprawnym władaniem. Odnosząc się do ewentualnego zaistnienia przesłanki władztwa publicznoprawnego na nieruchomości, należy wskazać, że pojęcia "władania" nieruchomością w rozumieniu art. 73 powołanej ustawy z dnia 13 października 1998 r. nie należy utożsamiać z instytucją posiadania. Dla spełnienia przesłanki władztwa w rozumieniu art. 73 istotne jest jedynie to, by jednostka samorządu terytorialnego, poprzez swoje jednostki organizacyjne wykonywała faktyczne czynności w odniesieniu do nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, związane z utrzymaniem jej nawierzchni, zapewnieniem przejezdności, naprawami, remontami itp., a nie posiadaniem nieruchomości w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego, czy też na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Udokumentowanie władania oznacza zatem wykazanie, że na nieruchomości były wykonywane prace, m.in., związane z utrzymaniem drogi, jej konserwacją, modernizacją, odśnieżaniem (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2008 r. I OSK 1471/2007, LexPolonica 1972653). Przy czym do środków dowodowych stanowiących podstawę do wykazania spełnienia, bądź nie spełnienia przesłanki władztwa publicznoprawnego, zaliczyć można: umowy, zawarte przed dniem 31 grudnia 1998 r. dotyczące urządzania, utrzymania lub modernizacji konkretnej drogi, rachunki i faktury za wykonanie ww. prac zlecanych przez zarządcę drogi, umowy ubezpieczenia dróg publicznych zawarte przed dniem 31 grudnia 1998 r., oświadczenie zarządcy drogi (niemniej podkreślić należy, iż może ono stanowić dowód na władanie nieruchomością przez podmiot publicznoprawny jedynie w przypadku braku innych dokumentów fakt ten potwierdzających, przy czym z oświadczenia tego winno jednoznacznie wynikać w jakim okresie i jakie konkretnie czynności były podejmowane w ramach w/w władania), dowód z zeznań świadków, którymi mogą być pracownicy firm świadczących usługi w zakresie modernizacji, utrzymania i ochrony dróg, z których wynikać będzie zakres prowadzonych na nieruchomości prac na dzień 31 grudnia 1998 r., dowód z zeznań właścicieli nieruchomości zajętej pod drogę oraz właścicieli nieruchomości sąsiednich. W ocenie Sądu, organ podjął niezbędne starania w celu skompletowania materiału dowodowego i zwrócił się do Gminy [...] oraz do Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w [...] o przedstawienie dokumentów potwierdzających władztwo publicznoprawne, na datę 31 grudnia 1998 r. W odpowiedzi Gmina [...] pismem z dnia [...] lutego 2012 r., znak [...], poinformowała, że nie wykonywała władztwa nad drogą tj. ul. [...]. Stwierdziła także, iż a stanowi własność Spółdzielni Mieszkaniowej [...], która urządziła tę drogę we własnym zakresie (asfalt, chodnik z płyt betonowych). Jedyną rzeczą jaką zrealizowała Gmina było wybudowanie przykanalików kanalizacji sanitarnej, do posesji znajdujących się przy ul. [...], które Gmina zrealizowała za zgodą właściciela drogi. Stanowisko to Gmina przedstawiła również w piśmie z dnia [...] września 2013 r., znak [...], w którym oznajmiła, iż działka nr [...] nie pozostawała w jej władaniu. Jednocześnie znajdujące się w aktach sprawy protokoły z zeznań świadków, dostarczone przez Spółdzielnię Mieszkaniową [...] w [...] nie wskazują, aby Gmina była zarządcą drogi i wykonywała wszystkie czynności z tym związane, gdyż świadkowie nie byli w stanie jednoznacznie potwierdzić, kto wykonywał czynności z zakresu władania publicznoprawnego. Przy czym, pomimo wezwania do przedstawienia dokumentów potwierdzających władztwo publicznoprawne, Spółdzielnia nie przedstawiła żadnych dodatkowych dokumentów potwierdzających publicznoprawne władanie działką nr [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. Natomiast zauważyć należy, że organ jest wprawdzie zobowiązany do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, ale też i strona nie jest zwolniona od lojalnego współdziałania w wyjaśnieniu okoliczności faktycznych, skoro nieudowodnienie określonego faktu może prowadzić do wydania decyzji dla niej niekorzystnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 1984 r., sygn. akt II SA 1205/84, ONSA 2/1984/98). W sprawach, w których na stronie spoczywa ciężar wskazania konkretnych faktów i zdarzeń, z których wywodzi ona dla siebie określone skutki prawne, gdy strona nie wskaże takich, konkretnych okoliczności, można z tego wywieść negatywne dla niej wnioski (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 października 1988 r., sygn. akt II SA 1947/87, ONSA 2/1988/82). W toku przedmiotowego postępowania organ wzywał jego uczestników do złożenia wniosków dowodowych na istotne dla sprawy okoliczności i odnosił sie do nich, tym samym wypełnił obowiązki nałożonego na niego przez przepisy procedury administracyjnej. W ocenie Sądu, organ odniósł się w sposób prawidłowy do zebranego w sprawie materiału dowodowego i prawidłowo go ocenił. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko organów, że materiał dowodowy, zgromadzony na okoliczność wykazania wskazanej wyżej przesłanki sprawowania władztwa publicznoprawnego nad działką nr [...], zajętą pod ul. [...], nie daje podstaw do uznania, że przesłanka ta została spełniona. Jednocześnie odnosząc się do wskazania w skardze, że znaczna część zarzutów strony była podniesiona przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju w decyzji wydanej w analogicznej sprawie dotyczącej działki nr [...], zauważyć należy, iż pełnomocnik Wójta Gminy [...] na rozprawie w dniu 29 września 2016 r. wyjaśniła, że działka ta nie leżała w ciągu drogi - ul. [...]. Ponadto postępowanie w niniejszej sprawie dotyczy wyłącznie działki nr [...]. Postępowanie dotyczące działki nr [...] jest natomiast postępowaniem administracyjnym w innej sprawie, którego oceny nie dokonuje Sąd orzekający w przedmiotowej. Zdaniem Sądu, analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego i ocena podniesionych przez skarżącą zarzutów prowadzą do przekonania, że brak jest podstaw do podważenia legalności zaskarżonej decyzji i wskazują na bezzasadność skargi. W ocenie Sądu organy orzekające w sprawie wnikliwie, rzetelnie i wszechstronnie rozpatrzyły stan faktyczny sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.), szczegółowo wyjaśniły motywy, jakimi kierowały się przy rozstrzyganiu tej sprawy oraz uzasadniły swoje orzeczenie (art. 107 § 1 i 3 k.p.a.). Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) orzekł jak w sentencji.