II SA/Kr 572/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Beata Łomnicka Sędziowie: WSA Jacek Bursa (spr.) WSA Mirosław Bator Protokolant: st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 września 2016 r. sprawy ze skargi [....] Sp. z o.o. [....] Sp. k. w K. na decyzję Wojewody [....] z dnia 31 marca 2016 r., znak: [....] w przedmiocie uchylenia decyzji umarzającej wznowione postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę skargę oddala. Prezydent Miasta K. decyzją z 17 grudnia 2015 r., znak: [...], umorzył wznowione postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta Miasta K. Nr [...] wydaną 28 lutego 2014 r. (znak: [...]), o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę zamierzenia inwestycyjnego pn.: pn: 1. budowa zjazdu publicznego z ul. [...] z działki nr [...] obr. [...] na działkę nr [...] obr. [...]; 2. budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami — A2 z garażem podziemnym, z wewnętrznymi instalacjami: wod.-kan., c.o., wentylacji mechanicznej i oddymiania, elektrycznymi na działce nr [...] obr. [...]; 3. utwardzenie terenu na działkach nr [....] ,[...] ,[...] obr. [...] ; 4. budowa śmietnika na działce nr [...] obr. [...] ; 5. budowa drogi wewnętrznej na działkach nr [...] i [...] obr. [...]; 6. budowa odcinka sieci wodociągowej (120 m) na działkach nr [...] ,[...] ,[...] ,[...] ,[...] z dwoma przyłączami wodociągu: do budynku A1 na działce nr [...] obr. [...] . ewid. [...] i do budynku A2 na działce nr [...] obr. [...] ; 7. budowa przyłącza kanalizacji ogólnospławnej, realizowana jako rozbudowa sieci (211,6 m) na dziatkach nr [...] ,[..] ,[...] z dwoma przyłączami kanalizacji ogólnospławnej dla budynku Al na działce nr [...] obr. [...] i dla budynku A2 na działce nr [...] obr. [...]; 8. budowa kanalizacji sanitarnej, realizowana jako dwie odrębne instalacje dla budynku Al na działkach nr [...] ,[...] obr. [...] jedn. ewid.K. i dla budynku A2 na dzialce nr [...] obr. [...] jedn. ewid. K. ; 9. budowa instalacji kanalizacji opadowej, realizowana jako dwie odrębne instalacje z dwoma zbiornikami retencyjnymi dla budynku Al na działkach [...] ,[...] obr.[...] jedn. ewid. K. i dla budynku A2 na działce nr [...] obr. [...] ewid. K. ; 10. budowa dwóch przyłączy ciepłowniczych do budynku Al na dzialce nr [...] obr. ,[...] jedn. ewid. K. i do budynku A2 na działkach nr [...] ,[...] obr. [...] 11. budowa odcinka sieci energetycznej (190,5 m) na działkach nr [...] ,[...] z przyłączami do budynku Al na działkach nr [...] ,[...] ,[...] obr. [...] i do budynku A2 na działce nr [...] obr. [...] jedn. ewid. K; 12. budowa wewnętrznej instalacji elektrycznej w terenie na działce nr [...] obr. [...] jedn. ewid. K. działkach nr [...] ,[...] ,[...] ,[...] itd... obr. [...] jedn. ewid. K. przy ul.[...] w K - stanowiącej pierwszą część (II ETAP) zamierzenia inwestycyjnego pn.: budowa zespołu budynków wielorodzinnych mieszkalno-usługowych z garażem podziemnym na działkach nr [...] ,[...] ,[...] obr. [...] wraz z infrastrukturą techniczną dodatkowo na działkach nr [...] ,[...] ,[...] ,[...] ,[...] obr. [...] jedn. ewid. K. oraz części działek nr [...] ,[...] ,[...] itd... obr. [...] budowa zjazdu z działki drogowej nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K . W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż usytuowanie planowanej inwestycji nie powoduje oddziaływania o którym mowa w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane na nieruchomość J.R. – dz. [...] Organ wskazał, iż obszar oddziaływania obejmował wyszczególnione nieruchomości tj. działki nr: [...] ,[...] ,[...] itd... obr. [...] Działka [...], na którą powołuje się wnioskująca nie została przez organ I instancji uznana za znajdującą w obszarze oddziaływania inwestycji. Wskazano również na analizę przesłaniania oraz nasłonecznienia (karty 67-75 akt postępowania wznowieniowego), w związku z wykazaniem zgodności projektowanej inwestycji z wymaganiami § 13 i § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim po-winny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, projektowany obiekt nie wpływa na wykonywanie przez współwłaścicielkę działki nr [...] obręb [...] przysługującego jej prawa własności, nie ogranicza związanych z tym prawem uprawnień, nie zmienia dotychczasowego sposobu korzystania, a to w postępowaniu o pozwolenie na budowę stanowi przedmiot wyłącznego badania w zakresie ustalenia obszaru oddziaływania obiektu, nie wprowadza ograniczeń w jej zagospodarowaniu w rozumieniu obowiązujących przepisów, zatem zgodnie z art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane. Odwołanie od tej decyzji złożyła J.R. , wskazując, iż samo zachowanie przepisów techniczno-budowlanych nie przesądza o tym, że oddziaływanie obiektu nie prowadzi do ograniczenia możliwości zagospodarowania działki sąsiedniej, a tym samym że nieruchomość ta nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji. W związku z realizacją inwestycji, J.R. zmuszona została do zaakceptowania wielu niedogodności, wynikających z bezpośredniego jej oddziaływania na działkę nr [...] - oświetlenie terenu inwestycji, zanieczyszczenie i zapylenie sąsiadującego z nią ogrodu, czy też uciążliwość związaną z trwającymi pracami przy wykorzystaniu ciężkiego sprzętu. Nadto w wyniku nienależycie zabezpieczonego terenu inwestycji, J.R. narażona została nie tylko na szkody materialne, ale i potencjalne szkody fizyczne, w związku ze spadającymi z wysokości przedmiotami. Ponadto, wąska w znacznym stopniu zatłoczona ulica [...] została dodatkowo obciążona ruchem samochodów ciężarowych, a po zakończeniu procesu inwestycyjnego, stanowić będzie drogę publiczną (dojazdową) dla dotychczasowych mieszkańców. Nadto z sentencji przedmiotowej decyzji wynika, iż obejmuje ona udzielenie – oprócz pozwolenia na budowę - pozwolenie na rozbiórkę dla zamierzenia inwestycyjnego pn. rozbiórka nieczynnych odcinków instalacji wodociągu, ciepłociągu i gazociągu na działce [...] obr. [...] . Tymczasem, zgodnie ze stanowiskiem judykatury, katalog stron postępowania w sprawie pozwolenia na rozbiórkę winien zostać określony w oparciu o przepis art. 28 kpa, a nie art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, tym bardziej, że art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 28 kpa, nie oznacza, iż ten ostatni przepis nie ma zastosowania również w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Wojewoda [...] decyzją z dnia 31 marca 2016r., na podstawie art. 138 § 2 kpa oraz art. 81 ust. 1 i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r., Prawo budowlane (Dz.U.2016.290), uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu podano, iż opisane powyżej stanowisko organu I instancji, winno prowadzić do odmowy uchylenia dotychczasowej decyzji ostatecznej na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 kpa. Jednakże zachowanie przez przedmiotową inwestycję wymaganych odległości, czy też warunków technicznych nie przesadza jeszcze, że nieruchomość sąsiadująca nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu i w związku z tym osoby mające tytuł prawny do nieruchomości znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie projektowanego obiektu, nie posiadają interesu prawnego, a zatem nie mogą być strona w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę. Stwierdzenie, że inwestycja jest zgodna z przepisami techniczno-budowlanymi, nie oznacza, iż nie oddziałuje ona na okoliczne nieruchomości. Takie rozumowanie prowadziłoby w konsekwencji do stwierdzenia, że o oddziaływaniu obiektu budowlanego można byłoby mówić jedynie wówczas, kiedy doszłoby do naruszenia przepisów techniczno-budowlanych. Jest to rozumowanie błędne gdyż dla inwestycji niezgodnej z przepisami techniczno-budowlanymi nie powinna zostać wydana decyzja o pozwoleniu na budowę. Dokonując oceny, czy podmiot jest stroną postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, nie ma znaczenia czy został naruszony interes prawny tego podmiotu, a jedynie czy interes taki podmiotowi przysługuje. Zatem nie można uzależniać przymiotu strony wyłącznie od negatywnego oddziaływania inwestycji na prawa osób trzecich, należy badać samą możliwość spowodowania oddziaływania inwestycji na teren otaczający działkę inwestora. Badając przedmiotową sprawę należało stwierdzić, iż projektowany obiekt nie wprowadza ograniczeń w zakresie przesłaniania obiektu (§ 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie). Spełnione są wymagane parametry nasłonecznienia określone w § 60 ww. warunków technicznych dla istniejącego na działce sąsiedniej (nr [...] ) budynku. Natomiast obiekt objęty inwestycją wprowadza po godzinie 15 ograniczenia w nasłonecznieniu pokoi mieszkalnych potencjalnego budynku na tej działce (ograniczenia w ewentualnym przyszłym zagospodarowaniu działki) zatem właściciele tej działki (zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego) powinni być stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę ww. inwestycji. Zaskarżona decyzja w swej podstawie prawnej wskazuje art. 105 ustawy kpa, stosowany w przypadku stwierdzenia przez organ bezprzedmiotowości postępowania. W niniejszej sprawie organ jednak procedował w trybie przewidzianym w rozdziale 12 ustawy kpa "wznowienie postępowania" - wznawiając postępowanie i dokonując czynności właściwych dla tego typu postępowania - a w takim przypadku przewidziano wydanie orzeczenia w oparciu o art. 151 § 1 i § 2 kpa. Wyżej wskazana wadliwość zaskarżonej decyzji nie pozwala na utrzymanie jej w mocy. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję złożyła [...] . sp. z o. o. [...] sp. k. w K. zarzucając naruszenie; - art. 28 ustawy - Prawo budowlane, poprzez błędne uznanie, że właściciele działki nr [...] powinni być stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, - art. 105 kpa poprzez nieprawidłowe uznanie, że w niniejszej sprawie brak było podstaw do umorzenia postępowania wznowieniowego, - art. 7 i 77 kpa, polegające na niewyczerpującym zebraniu i zbadaniu materiału dowodowego w sprawie, - art. 107 § 3 w zw. z art. 126 kpa poprzez zbyt skrótowe i niejasne sformułowanie uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia, - art. 138 § 2 kpa poprzez błędne uchylenie decyzji wydanej przez organ I instancji. W uzasadnieniu zarzutów wskazano, iż W sprawie zachodziły podstawy do umorzenia postępowania wzniowieniowego z uwagi na brak podstaw uznania J.R. za stronę postępowania o pozwolenie na budowę – wywodzi ona swój przymiot z okoliczności faktycznych a nie prawnych. Pomniejszenie nasłonecznienia następuje jedynie w godzinach popołudniowych. Nadto wskazane przez organ oddziaływanie jest tylko potencjalne. W oparciu o to wniesiono o uchylenie decyzji w całości i zasądzenie kosztów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności wskazać należy, że trafne jest stanowisko organu II instancji, że po wznowieniu postępowania i przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego, organ I instancji w przypadku stwierdzenia braku przesłanek wznowienia, winien orzec na podstawie art. 151 § 1 pkt.1 kpa, a nie na podstawie art. 105 kpa. W tym zakresie podzielić należy argumentację organu II instancji. Trafny jest również pogląd Wojewody [...] w zakresie dotyczącym obszaru oddziaływania przedmiotowej inwestycji, co było niejako podstawową przyczyną uchylenia decyzji organu I instancji. Podkreślić bowiem należy, co zresztą Wojewoda [...] wskazał, że zgodnie z art. 3 pkt. 20 prawa budowlanego, przez obszar oddziaływania obiektu, należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. Ograniczenie to dotyczy potencjalnej, przyszłej zabudowy, a nie tylko zabudowy już istniejącej. Wynika to z treści przepisu, który posługuje się terminem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy terenu. Zwroty: zagospodarowywać, czy zabudowywać, wskazują na czynności, które dopiero mają być wykonane. Dostrzeżone przez Wojewodę [...] uchybienia organu I instancji, nie są przy tym jedynymi, których Prezydent Miasta K. się dopuścił, a które uzasadniały rozstrzygnięcie na podstawie art. 138 § 2 kpa. Wznowione postanowieniem Prezydenta Miasta K. z 20.01.2015r ., znak: [...] (k.[...] akt wznowieniowych) postępowanie, dotyczy bowiem postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta K. Nr [...] wydaną 28 lutego 2014 r. (znak: [...] ), która nie tylko zatwierdzała projekt budowlany i udzielała pozwolenia na budowę opisanego na wstępie zamierzenia inwestycyjnego, ale również udzielała pozwolenia na rozbiórkę na działce [...] (k.[...] akt dotyczących pozwolenia na budowę). Orzekając po wznowieniu, organ I instancji umorzył postępowanie jedynie w zakresie postępowania o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, pomijając zarówno w rozstrzygnięciu, jak i rozważaniach pozostałą część zamierzenia inwestycyjnego, odnośnie którego wznowiono postępowanie. Kolejną nieprawidłowością organu I instancji jest pominięcie w postępowaniu wznowieniowym innych niż inwestor stron tzw. postępowania głównego, w sytuacji kiedy w orzecznictwie jednomyślny jest pogląd, że stronami postępowania nadzwyczajnego, są wszystkie podmioty, którym przymiot strony przysługuje w tzw. postępowaniu głównym. Mając na uwadze powyższe orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.