II SAB/Łd 192/16

Dnia 29 września 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Renata Kubot Szustowska, Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka, Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.), , Protokolant Sekretarz sądowy Aneta Panek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 września 2016 roku sprawy ze skargi Stowarzyszenia "A" w W. na bezczynność Dyrektora Instytutu "B" w Ł. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Dyrektora Instytutu "B" w Ł. do załatwienia wniosku Stowarzyszenia "A" w W. z dnia 19 kwietnia 2016 roku w zakresie żądania skanów umów z ordynatorami pracującymi na dzień złożenia wniosku, listy zawierającej imiona i nazwiska uczestników szkoleń/kursów wraz z podaniem zakresu tematycznego, w którym uczestniczył personel oddziału ginekologiczno-położniczego w latach 2013-2015 w zakresie, w jakim organ uznał to za informację przetworzoną, informacji o imionach i nazwiskach prowadzących powyższe szkolenia; 2. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa; 3. umarza postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku w pozostałej części. LS Stowarzyszenie A z siedzibą w W. pismem z dnia 14 czerwca 2016 roku (data wpływu do organu 20 czerwca 2014) zaskarżyło do sądu administracyjnego bezczynność Dyrektora Instytutu B w Ł. poprzez niezrealizowanie wniosku o udostępnienie informacji publicznej pomimo znacznego przekroczenia terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu, zarzucając naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2015r., poz. 2058 ze zm.) – dalej powoływanej jako : "u.d.i.p." W uzasadnieniu skargi Stowarzyszenie wyjaśniło, że w dniu 19 kwietnia 2016 roku złożyło drogą elektroniczną wniosek o udostępnienie przez szpital następujących informacji: - o adresie www strony podmiotowej Biuletynu Informacji Publicznej szpitala; - o adresie www strony podmiotowej Biuletynu Informacji Publicznej szpitala, pod którym znajduje się dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających (w odniesieniu do wszystkich kontroli, zarówno wewnętrznych, jak i zewnętrznych, które miały miejsce w latach 2003-2015); - informacji o tym, czy szpital udostępnia, użycza, wynajmuje, tudzież dzierżawi pomieszczenia lub sprzęty medyczne szpitala innym osobom lub podmiotom (wraz ze skanami tych umów); - skanów umów z ordynatorami pracującymi w szpitalu na dzień wniesienia wniosku; - listy zawierającej imiona, nazwiska uczestników szkoleń/kursów wewnętrznych i zewnętrznych, wraz z podaniem zakresu tematycznego szkoleń/kursów, w których uczestniczył personel oddziału ginekologiczno – położniczego w latach 2013-2015; - informacji o imionach i nazwiskach prowadzących te szkolenia, przesłanie skanu umowy na prowadzenie tych szkoleń; - informacji o tym, czy – na oddziale ginekologiczno – położniczym jest zatrudniony psycholog (niezależnie od formy świadczenia usług),a jeżeli tak, to informacji o wymiarze czasu pracy ww, ewentualnie informacji: ile razy w roku 2015 był wzywany na oddział psycholog lub psychiatra na konsultacje; - informacji o liczbie porodów na tym oddziale w 2015 roku, w tym z zastosowanym znieczuleniem okołoporodowym w całym roku 2015 i od lipca 2015; - informacji, czy w szpitalu zatrudniony jest ksiądz a jeżeli tak, czy wykonuje również obowiązki na oddziale ginekologiczno – położniczym. W związku z tym, że ww. wniosek pozostał bez odpowiedzi, w dniu 24 maja 2016r. Stowarzyszenie przesłało przypomnienie, na które do dnia złożenia skargi szpital również nie odpowiedział. Na poparcie swojego stanowiska Stowarzyszenie powołało się na orzecznictwo sądów administracyjnych. Na tej podstawie Stowarzyszenie wniosło o uznanie, że strona przeciwna pozostaje w bezczynności w przedmiocie udostępnienia wnioskowanych informacji publicznych oraz o zobowiązanie strony przeciwnej do dokonania czynności w zakresie udostępnienia informacji publicznych zgodnie z wnioskiem. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Instytutu B w Ł. poinformował, że na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016r., poz. 718 ze zm.) – w skrócie: "P.p.s.a." – uwzględnił skargę w całości i stwierdził, że bezczynność Instytutu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Jak wynika z załączonych dokumentów, szpital po otrzymaniu ponaglenia z dnia 24 maja 2016 roku zwrócił się o uzupełnienie wniosku o sprecyzowanie nazwy oddziału szpitala, którego dotyczą zadane pytania. W związku z powyższym Dyrektor Instytutu B w Ł. wniósł o umorzenie postępowania w sprawie i nieobciążanie Instytutu kosztami postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1- 4a p.p.s.a. Oznacza to, że w sprawach indywidualnych, w których wydawane są decyzje oraz postanowienia, jak też w sprawach, w których wydawane są inne akty z zakresu administracji publicznej albo podejmowane czynności materialnotechniczne - możliwe jest zaskarżenie braku działania wymaganego od organu administracji. Uwzględnienie skargi w tym przypadku, w myśl art. 149 p.p.s.a., nakazuje sądowi administracyjnemu zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, a nadto rozstrzygnięcia kwestii, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ocena, co do bezczynności organu, dokonana być musi na gruncie właściwego dla załatwienia sprawy prawa materialnego, gdyż ono rozstrzyga o legitymacji organu i wynikających z przepisów uprawnieniach i obowiązkach. W sytuacji, gdy skarga w chwili jej wniesienia jest uzasadniona, ale po wszczęciu postępowania sądowo-administracyjnego adresat żądania udzieli informacji, zobowiązanie do załatwienia wniosku staje się bezprzedmiotowe i w zakresie udzielonej informacji postępowanie przed sądem podlega umorzeniu w trybie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Wniosek o udzielenie informacji został złożony w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) dalej powoływanej, jako "u.d.i.p.", która stanowi podstawę materialnoprawną. Na podstawie przepisów tej ustawy należy dokonać oceny zachowania organu. Skarga w dacie jej wniesienia była uzasadniona w całości. Poza sporem jest, ze w dacie złożenia skargi wnioskodawca nie otrzymał odpowiedzi na żadne z zadanych pytań. Nie jest uzasadniony wniosek organu o umorzenie postępowania w całości w związku z uwzględnieniem skargi. jako podstawę wniosku o umorzenie organ powołał art. 54 § 3 p.p.s.a.. Zgodnie z tym przepisem organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. Uwzględniając skargę, organ stwierdza jednocześnie, czy działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa. Przepis § 2 stosuje się odpowiednio. Jak wynika ze złożonej przez Instytut B dokumentacji, udzielił on w dniu 6 lipca informacji o adresach strony internetowej Instytutu B poinformował, ze strona www BIP jest przygotowywana, dane na niej umieszczane na bieżąco, a wyniki przeprowadzanych kontroli obecnie są aktualizowane. Instytut B przesłał: umowy i informacje o wynajmie i dzierżawy sprzętu szpitalnego i pomieszczeń szpitala , sprawozdanie ze szkoleń prowadzonych w katach 2013-2015 dla personelu oddziału ginekologiczno – położniczego, listy obecności na tych szkoleniach. Natomiast w pozostałym zakresie informacja o szkoleniach i nazwiskach osób je prowadzących, wymaga ponadto znacznego nakładu środków i dokonania dodatkowych czynności, jak zestawienie, zebranie, pogrupowanie posiadanych informacji, w związku z czym stanowi informację przetworzoną a jej udostępnienie uzależnione jest od wykazania interesu publicznego przez wnioskodawcę. W ocenie organu wnioskodawca nie wykazał interesu publicznego, uzasadniającego udostępnienie informacji. Odpowiadając na wniosek o skany umów z osobami prowadzącymi szkolenia organ wskazał, ze realizowane one były w ramach umów o pracę. Wnioskodawca uzyskał informację o zatrudnieniu w szpitalu psychologa i psychiatry, prawnej formie ich zatrudnienia i zastrzegł udzielenie w późniejszym terminie informacji o liczbie udzielonych przez nich konsultacji. Udzielono również informacji o zatrudnieniu 2 księży oraz o liczbie porodów, zgodnie z wnioskiem. Organ wyjaśnił również, że nie podlegają udostępnieniu skany umów z ordynatorami oddziałów z uwagi na ochronę prywatności osób fizycznych. Z przytoczonej odpowiedzi na wniosek jednoznacznie wynika, że Instytut B nie uwzględnił skargi w całości, bowiem odpowiedź nie pokrywa się z wnioskiem, nie zawiera wszystkich informacji i dokumentów, o jakie Stowarzyszenie zwróciło się we wniosku. Zatem niezasadny jest wniosek, że doszło do sytuacji, o której stanowi powoływany w odpowiedzi na skargę art. 54 § 3 p.p.s.a. Brak w takiej sytuacji podstaw do umorzenia postępowania sądowego w całości. Ponadto udzielając niekompletnej odpowiedzi na wniosek z dnia 19 kwietnia 2016 roku w, pewnej części organ odmówił jej udzielenia, ale zachowanie to nie przybrało formy przewidzianej ustawą. W takich sytuacjach również organowi należy zarzucić bezczynność. Tylko bowiem w sytuacji, gdy organ dojdzie do przekonania, ze żądana informacja nie ma cech informacji publicznej, może udzielić odpowiedzi w formie pisma informującego o takim zakwalifikowaniu wniosku. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w wyroku z dnia 20 czerwca 2016 roku w sprawie I SAB/Op 36 /16 (LEX nr 2086524) w sprawach o udostępnienie informacji publicznej skarga na bezczynność przysługuje nie tylko w przypadku faktycznego "milczenia" podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji, ale również w sytuacji, gdy podmiot ten stwierdza, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej lub nie podlega udostępnieniu. W przypadku wniesienia skargi na bezczynność, przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie". Uznanie przez organ, że żądane informacje mają walor informacji publicznej, obligowało do wydania decyzji o odmowie, bądź do umorzenia postępowania, także decyzją administracyjną. W rozpoznawanej sprawie organ zaniechał zachowania właściwego trybu, bowiem odmówił udzielenia informacji w pewnym zakresie, dokonując tego czynnością materialno –techniczną, czyli informując pismem, które nie ma waloru decyzji. Tymczasem z regulacji ustawy o dostępie do informacji publicznej wynika wprost, że odmowa udzielenia informacji wymaga wydania decyzji administracyjnej, od której przysługują środki odwoławcze (art. 16 i art. 17 u.d.i.p.) Pierwszy z nieuwzględnionych wniosków dotyczy skanów umów zawartych z ordynatorami szpitala. Organ jako przyczynę odmowy udzielenia tej informacji wskazał przepis art. 5 ust.2 u.d.i.p., zgodnie z którym "prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy". Na tę regulację powołał się organ w udzielonej odpowiedzi. Tymczasem powołany przez organ art. 5 ust.2 u.d.i.p. w kolejnym zdaniu wyraźnie stanowi, że "ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa." Należy podkreślić, że piastowanie stanowiska ordynatora w szpitalu oznacza pełnienie funkcji publicznej, związane jest zarządzaniem zasobami ludzkimi i mieniem publicznym, jakim dysponuje szpital, polega na wykonywaniu zadań publicznych. Niezależnie jednak od zajętego przez organ stanowiska co do meritum, jeżeli organ postanowił tej informacji nie udzielić, nie kwestionując publicznego charakteru tej informacji, to rozstrzygnąć to mógł jedynie w formie decyzji administracyjnej. Brak decyzji oznacza, że organ pozostaje w bezczynności. Podobnie należy ocenić zaniechanie organu w części żądania, które organ uznał za informację przetworzoną z uwagi na zasięg żądanych informacji, czasochłonność jej przygotowania, konieczność wykonania dodatkowych zestawień, pogrupowania danych. Dotyczy to informacji o szkoleniach w latach 2013 – 2015. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Umorzenie postępowania również następuje w drodze decyzji administracyjnej (art. 16 ust.1 u.d.i.p.). Jeżeli przygotowanie informacji wymaga dodatkowych kosztów, organ może zobowiązać wnioskodawcę do uiszczenia określonej opłaty (art. 15 st.1 u.d.i.p.). Tak więc w zakresie nieudzielenia informacji przetworzonej organ również nie zachował właściwego trybu postępowania a tym samym pozostaje w bezczynności. Jak już wskazano wcześniej, wniesienie skargi na bezczynność jest zaś uzasadnione także w razie odmowy podjęcia określonego działania, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby podmiot mylnie sądził, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia go wydaniem decyzji administracyjnej lub innego aktu czy czynności (por. wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2015 r., sygn. akt I OSK 675/15, wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Reasumując, zasadny jest zarzut bezczynności w zakresie nierozstrzygnięcia w formie przewidzianej prawem części wniosku, obejmującego żądanie skanów umów zawartych z ordynatorami, materiałów dotyczących przeprowadzonych w oddziale ginekologiczno – położniczym szkoleń w zakresie, w jakim organ uznał to za informację przetworzoną, informacji o nazwiskach osób, przeprowadzających powyższe szkolenia. W związku z powyższym sąd zobowiązał organ do załatwienia wniosku w trybie art. 149 § 1 p.p.s.a.. Z uwagi na o, że bezczynność organu wynikała z błędnej wykładni prawa, wnioskodawca nie wnosił o uznanie tego zaniechania za rażące naruszenie prawa, sąd na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdził, że bezczynność miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa. Natomiast w zakresie, w jakim organ spełnił żądanie Stowarzyszenia, sąd umorzył postępowania na podstawie art. 161 §1 pkt 3 p.p.s.a. IB