II SAB/Kr 137/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Daniel (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędzia WSA Magda Froncisz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 3 października 2016 r. sprawy ze skargi M.K. i J.K. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego K. Powiat Grodzki w sprawie z wniosku z dnia 20 kwietnia 2009 r. postanawia: odrzucić skargę, zwrócić skarżącym M.K. i J.K. - kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem uiszczonego wpisu od skargi. M. K. i J. K. złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie datowaną 4 lipca 2016 r., data wpływu do PINB 7 lipca 2016 r. skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego na niezałatwieniu sprawy dotyczącej legalności budynków znajdujących się na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K. stanowiącą własność J. D. Wnieśli o zobowiązanie PINB do wydania decyzji w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności rażącym naruszeniem prawa, przyznanie od PINB na rzecz skarżących kwoty 15 000,00 zł i zasądzenie od organu kosztów postępowania sądowego wg norm przepisanych. Podnieśli, ze wnieśli o wszczęcie postępowania w ww. sprawie w związku z wykonaniem przez J. D. nadbudowy budynku mieszkalnego sytuowanego na działce ewid. Nr [...] przy ul. [...] wraz ze zmianą konstrukcji dachu, wykonaniem "jaskółki" oraz ociepleniem budynku styropianem. Wskazali, że PINB przeprowadził jedynie czynności kontrolne w dniu 6 sierpnia 2009 r. i do dnia złożenia skargi mimo przekroczenia terminu z art. 35 kpa nie wydał aktu administracyjnego. Wskazali, że w dniu 16 września 2014 r. wzywali organ do podjęcia czynności w przedmiotowej sprawie i wydania aktu, ale nie uzyskali odpowiedzi, a organ nadal pozostaje w bezczynności trwającej 7 lat. Poinformowali, że złożyli zażalenie do organu wyższej instancji zgodnie z treścią z art. 37 § 1 kpa. Zarzucili organowi naruszenie zasady szybkości postępowania z art. 12 kpa oraz zasady zaufania do organów administracji publicznej z art. 8 kpa. W odpowiedzi na skargę PINB wnosi o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ wskazuje, że po otrzymaniu pisma skarżących z 20. 04. 2009 w sprawie legalności nadbudowy budynku mieszkalnego się na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K. stanowiącą własność J. D. oraz kolejnych pism przeprowadził czynności inspekcyjno-kontrolne, w tym kontrolę na terenie ww. budynku w dniu 30. 09. 2009 r., a zebrany w ich toku materiał dowodowy nie dały podstaw do uznania, ze doszło do samowolnej rozbudowy budynku przy ul. [...], gdyż nie sposób udowodnić ponad wszelką wątpliwość samowolnego działania inwestora. Organ wyraził pogląd, ze nie można wywodzić, iż podjęcie czynności kontrolnych przez organ nadzoru budowlanego w każdym przypadku winno być oceniane jako prowadzenie jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, które każdorazowo zmierza do wydania kwalifikowanego aktu administracyjnego. Wskazał również, że skarżący wnieśli zażalenie do [...] WINB w dniu 6 lipca 2016 r. lecz w tej samej dacie wnieśli skargę na bezczynność PINB. W ocenie organu skierowanie skargi na bezczynność organu w dniu skierowania zażalenia do organu wyższego stopnia nie może być uznane za wykorzystanie przez strony wszystkich środków zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym w rozumieniu art. 52 par. 1 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., póz. 270), zwanej dalej P.p.s.a., dopuszczalność drogi sądowoadministracyjnej uzależniona jest od uprzedniego wyczerpania środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy, stosownie do treści § 2 powołanego wyżej przepisu, rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Warunek ten dotyczy także bezczynności organu. Jak wynika bowiem z treści art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, póz. 1071 ze zm.), zwanej dalej kpa, na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 § 1, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 § 1 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Wobec treści przywołanych przepisów (art. 52 § 1 P.p.s.a.) warunkiem wniesienia skargi do sądu administracyjnego na bezczynność PINB jest uprzednie wniesienie przez strony skarżące do organu wyższego stopnia zażalenia, o którym mowa w art. 37 kpa. Analiza akt rozpatrywanej sprawy wskazuje natomiast, że skarżący wnieśli takie zażalenie do [...] WINB w dniu 6 lipca 2016 r., lecz w tej samej dacie wnieśli do Sądu skargę na bezczynność PINB. Należy wskazać, iż Kodeks postępowania administracyjnego umożliwia stronom postępowania administracyjnego zaskarżenie do organu wyższego stopnia bezczynności organu administracji publicznej (art. 37 kpa). Organ wyższego stopnia może wyznaczyć dodatkowy termin na załatwienie sprawy, zarządzić wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie, a w razie potrzeby także podjęcie środków zapobiegających naruszaniu terminów załatwiania spraw w przyszłości. Organ stwierdza jednocześnie, czy niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 37 § 2 kpa). Dopiero po wyczerpaniu tego trybu strona może wnieść skargę na bezczynność danego organu administracji publicznej lub na przewlekłe prowadzenie przez ten organ postępowania. Skarga jest dopuszczalna niezależnie od pozytywnego czy negatywnego stanowiska zajętego przez organ wyższego stopnia. Mając na uwadze konieczność wyczerpania wszelkich środków zaskarżenia w administracyjnym toku instancji, przed skierowaniem skargi do sądu administracyjnego, należy ustalić, czy strona skutecznie skierowała zażalenie na bezczynność organu do organu wyższego stopnia. W tym kontekście nie można nie uwzględnić czasu jaki upłynął od dnia wniesienia zażalenia do organu wyższego stopnia, do dnia złożenia skargi do sądu administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie M. K. i J. K. skierowali pismo (data na piśmie 4 lipca 2016 r.) stanowiące zażalenie na bezczynność PINB do [...] WINB składając je osobiście w kancelarii Urzędu w dniu 6 lipca 2016 r. W sprawie nie budzi wątpliwości, że ww. pismo stanowiło zażalenie na bezczynność organu l instancji. Należy jednak zważyć, że zarówno zażalenie jak i skarga M. K. i J. K. zostały złożone w tej samej dacie tj. 6 lipca 2016 r., a zatem organ nadrzędny nie miał okazji, chociażby powziąć wiadomości o nieprawidłowościach, M. i J. K. nie wyczerpali trybu jakich dopuścić się miał - w ocenie skarżących PINB. W ocenie Sądu w składzie rozstrzygającym w niniejszej skierowanie zażalenia na bezczynność organu w dniu skierowania skargi, nie może być uznane za wykorzystanie przez skarżących wszystkich środków zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym, w rozumieniu art. 52 § 1 p.p.s.a. Dopuszczenie takiej możliwości czyniło by przepis art. 37 kpa całkowicie niecelowym, postępowanie zaś prowadzone przez organ odwoławczy - mające na celu dokonanie stosownych ustaleń zmierzających wyjaśnienia przyczyn i ustalenia osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie, czy też podjęcia środków zapobiegających naruszaniu terminów załatwiania spraw w przyszłości - iluzorycznym i pozbawionym sensu. Katalog uprawnień organu wyższego stopnia przewidziany w art. 37 § 2 Kpa wymaga, aby organ ten mógł choćby zapoznać się z treścią zażalenia, co pozwoliłoby mu - w razie zasadności zażalenia - na wdrożenie procedur dyscyplinujących i eliminujących stwierdzone nieprawidłowości. Tymczasem wniesienie zażalenia w dniu złożenia skargi uniemożliwia podjęcie tych działań przez organ nadzoru. Należy wyjaśnić, iż w polskim systemie prawa sądowa kontrola administracji stanowi ostateczny czynnik weryfikacji działań administracji, wchodzący w grę dopiero wówczas, gdy inne ustawowe mechanizmy - w ocenie skarżącego - zawiodły. Sądy administracyjne powołane zostały do kontroli zgodności z prawem działalności organów administracji publicznej, w tym trybu postępowania administracyjnego. Nie mogą one jednakże zastępować organów w wykonywaniu powierzonych im ustawowo zadań. To organ w przedmiotowej sprawie WINB, a nie sąd administracyjny, w pierwszej kolejności dysponuje instrumentami proceduralnymi zmierzającymi do zobligowania organu niższego stopnia do terminowego załatwienia sprawy, wszczętej żądaniem strony. W takiej sytuacji, w ramach administracyjnego toku instancji, sprawa winna zostać rozstrzygnięta bez zbędnej zwłoki. Mając powyższe względy na uwadze Wojewódki Sąd Administracyjny uznał, że skarżący przedwcześnie złożyli skargę, co stanowi przypadek niedopuszczalności, o którym stanowi art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. i skutkuje odrzuceniem skargi. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w punkcie 1 sentencji postanowienia. O zwrocie wpisu orzeczono w punkcie 2 sentencji na podstawie art. 232 § 1 pkt. 1 P.p.s.a. 1