II SA/Rz 10/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Ewa Partyka Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk WSA Piotr Godlewski /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 października 2016 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości -skargę oddala- Przedmiotem skargi Gminy [...] jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: SKO lub Kolegium) z dnia [...] października 2015 r. Nr [...], wydana w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie o rozgraniczenie nieruchomości. Jak wynika z jej uzasadnienia i akt administracyjnych sprawy, Wójt Gminy [...] (wyznaczony do załatwienia sprawy postanowieniem SKO z dnia [...] sierpnia 2014 r. Nr SKO [...]) – po rozpatrzeniu wniosku Z. F. z dnia [...] czerwca 2014 r. – decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 36 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r., Nr 103 poz. 1287, dalej: P.g.k.) oraz art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej: K.p.a.), orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości położonych w miejscowości K., oznaczonej jako działka nr 875/6 - stanowiącej własność wnioskodawczyni ze stanowiącą własność Gminy [...] działką nr 865/6 /wcześniejsza decyzja tego organu z dnia [...] października 2014 r. Nr [...] orzekająca również o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego między tymi działkami została uchylona decyzją Kolegium z dnia [...] grudnia 2014 r. Nr [...], a sprawa przekazana organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia/. Powodem umorzenia - jak ustalił organ - był fakt, że pomiędzy wnioskowanymi do rozgraniczenia nieruchomościami było już prowadzone postępowanie rozgraniczeniowe. Na podstawie dostarczonych przez strony dokumentów stwierdzono bowiem, że Sąd Rejonowy w [....] wyrokiem z dnia [...] sierpnia 2007 r. sygn. akt [...] w sprawie z powództwa Gminy [...] przeciwko Z. F. i S. D. o wydanie nieruchomości, orzekł również o rozgraniczeniu wskazanych wyżej działek (Sąd Okręgowy w [...] prawomocnym wyrokiem z dnia [...] lutego 2009 r. sygn. akt [...] oddalił apelację pozwanych od wyroku Sądu I instancji). Ustalenie spornych granic prawomocnym rozstrzygnięciem sądu powszechnego wyłącza możliwość innego ustalenia granicy przez organ administracji, wskutek czego wszczęte postępowanie powinno być umorzone. Odwołanie od decyzji Wójt Gminy [...] złożyła Z. F., wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z protokołu z czynności przyjęcia przebiegu granic nieruchomości z dnia [...] kwietnia 2000 r. [...] Nr [...], sporządzonego przez uprawnionego geodetę inż. S. K. na okoliczność ustalenia braku rozgraniczenia spornych nieruchomości. Odwołująca zarzuciła naruszenie art. 105 K.p.a. w zw. z art. 36 ustawy P.g.k. poprzez bezpodstawne przyjęcie że pomiędzy wnioskowanymi do rozgraniczenia działkami prowadzone było już wcześniej postępowanie rozgraniczeniowe, naruszenie art. 77 w zw. z art. 7 K.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz art. 107 § 1 i 3 K.p.a. poprzez niezawarcie w decyzji uzasadnienia faktycznego, tj. wskazania faktów uznanych za organ za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn z powodu których odmówił wiarygodności innym dowodom, a także brak uzasadnienia prawnego poprzez brak wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Po rozpatrzeniu odwołania, SKO decyzją z dnia [...] października 2015 r. Nr [...], działając na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 105 § 1 K.p.a., uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Kolegium wskazało, że analiza zalegającego w aktach sprawy wyroku SO w [...] oddalającego apelację od wyroku SR w [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. [...] prowadzi do wniosku, że przedmiotem orzeczenia sądu jest wyłącznie sprawa wydania powódce – Gminie [...] działki nr 865/6 położonej w K., poprze usunięcie z niej gruzu, śmieci oraz ogrodzenia z siatki. Nakaz skierowany został do Z. F. i S. D. W postępowaniu tym nie orzeczono o rozgraniczeniu działki nr 875/6 (własności Z. F.) z działką nr 865/6 (własności Gminy [...]), a jedynie orzeczono o obowiązku wydania działki nr 865/6. Zdaniem SKO, brak jest zatem znamion tożsamości sprawy objętej wnioskiem o rozgraniczenie ze sprawą zakończoną wyrokiem SO. Czym innym jest bowiem sprawa o wydanie nieruchomości, w ramach której sąd posiada możliwość uwzględnienia stanów prawnych w dacie orzekania, a czym innym sprawa rozgraniczenia nieruchomości w rozumieniu art. 29 ustawy P.g.k., którego istotą jest ustalenie przebiegu granicy poprzez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie i sporządzenie odpowiednich dokumentów. Nie można przyjąć założenia, że uzasadnienie orzeczenia odnoszące się do kwestii ustalenia przebiegu granicy w postępowaniu prowadzonym w sprawie o wydanie nieruchomości, przesądza o możliwości przyjęcia tożsamości sprawy w postępowaniu administracyjnym w sprawie o rozgraniczenie. By mówić o rozstrzygnięciu sprawy w określonym przedmiocie, konkretne rozstrzygnięcie powinno znaleźć się w sentencji wyroku, a nie w treści uzasadnienia wykazującego w istocie motywy orzeczenia w innej sprawie. SKO wskazało przy tym na tezę powołanego w odwołaniu wyroku Sądu Najwyższego z dnia 30 kwietnia 1997 r. sygn. akt III CKN 43/97, stosownie do której wydane na podstawie art. 36 ustawy P.g.k. orzeczenie o rozgraniczeniu jest samodzielną częścią wyroku. W konsekwencji należało przyjąć, że wobec braku orzeczenia w tym przedmiocie, sprawa o rozgraniczenie nie została ostatecznie rozstrzygnięta ani w postępowaniu przed sądem powszechnym, ani przed organem administracji publicznej. W tych okolicznościach umorzenie postępowania przez organ I instancji z powołaniem się na res iudictata należy uznać za przedwczesne. Decyzję SKO do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie zaskarżyła Gmina [...] – reprezentowana przez pełnomocnika (radcę prawnego), wnosząc o jej uchylenie w całości i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego. Kwestionowanej decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez dokonanie ustaleń w oparciu o niepełny materiał dowodowy (w szczególności z pominięciem uzasadnienia wyroku SR w [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. [...] oraz powołanej w tym wyroku opinii biegłego i zawartej w niej mapy określającej granice pomiędzy przedmiotowymi nieruchomościami) na okoliczność, co stanowiło przedmiot rozpoznania sądowego w tej sprawie oraz czy Sąd w tym wyroku dokonał rozgraniczenia spornych nieruchomości; 2. art. 105 § 1 K.p.a. w zw. z art. 36, art. 37 ust. 2 ustawy P.g.k. oraz art. 365 § 1 i art. 366 ustawy Kodeks postępowania cywilnego poprzez błędne uznanie i przyjęcie w oparciu o niepełny materiał dowodowy, że w wyroku SR z [...] sierpnia 2007 r. nie doszło do rozgraniczenia nieruchomości, a co za tym idzie, postępowanie administracyjne w sprawie rozgraniczenia nie stało się bezprzedmiotowe, pomimo że Sąd w tym wyroku uwzględnił powództwo o wydanie nieruchomości, a z uzasadnienia tego wyroku wynika niezbicie, że została wytyczona granica między tymi nieruchomościami i tym samym Sąd dokonał ich rozgraniczenia, 3. art. 138 § 2 K.p.a. poprzez uchylenie prawidłowej decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu skargi wskazano, że w sytuacji gdy brzmienie samej sentencji wyroku nie wskazuje jednoznacznie na dokonane w nim rozgraniczenie, organ powinien ustalić, czy z innych niezbędnych dokumentów (wyroki, opinia biegłego, pisma procesowe) nie będzie niezbicie wynikało, że sąd dokonał rozgraniczenia. Takich ustaleń SKO zaniechało. Cytując fragmenty uzasadnienia wyroku SR z dnia [...] sierpnia 2007 r. strona skarżąca wywiodła, że w celu ustalenia przebiegu spornych granic pomiędzy przedmiotowymi nieruchomościami przeprowadzone zostało postępowanie rozgraniczeniowe. Podkreśliła, że w wyroku uwzględniającym powództwo o wydanie nieruchomości zachodzą podstawy do określenia przebiegu granic między nieruchomościami poprzez sprecyzowanie punktów i linii granicznych. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, powołując argumentację jak w wydanej przez siebie decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej P.p.s.a.), stosownie do którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazanych uchybień względem zaskarżonej decyzji Sąd nie stwierdził. Przedmiotem kontroli Sądu jest kasacyjna decyzja SKO z dnia [...] października 2015 r., którą uchyliło ono decyzję Wójta Gminy [...] umarzającą postępowanie w sprawie rozgraniczenia położonych w K. działek nr 875/6 i 865/6. Zasadniczą kwestią do jakiej sprowadza się mająca odzwierciedlenie w wydanych decyzjach różnica stanowisk pomiędzy Wójtem Gminy [...] z jednej strony oraz SKO i odwołującą się Z. F. z drugiej, jest ustalenie, czy w postępowaniu o wydanie nieruchomości jaka toczyła się przed SR i SO, niezależnie od zawartego w sentencji wyroku Sądu I instancji nakazu wydania Gminie [...] m.in. przez Z. F. działki nr 865/6, doszło także do jej rozgraniczenia z działką nr 875/6. Zgodnie z wskazywanym tak w uzasadnieniu decyzji Wójta jak i SKO art. 36 ustawy P.g.k. /na dzień wydania zaskarżonej decyzji i orzekania przez Sąd obowiązywał tekst jednolity tej ustawy ogłoszony w Dz. U. z 2016 r., poz. 520 ze zm./, sąd, przed którym toczy się sprawa o własność lub o wydanie nieruchomości albo jej części, jest właściwy również do przeprowadzenia rozgraniczenia, jeżeli ustalenie przebiegu granic jest potrzebne do rozstrzygnięcia rozpatrywanej sprawy. W tym wypadku sąd w orzeczeniu zamieszcza również rozstrzygnięcie o rozgraniczeniu nieruchomości. Jak wynika z zalegających w aktach sprawy uzasadnień wyroków SR i SO w [...], co zostało także szczegółowo opisane w decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] lutego 2015 r., wyrokiem SO z dnia [...] maja 2005 r. [...] uchylony został pierwotny wyrok SR w [...] z dnia [...] listopada 2014 r. [...] nakazujący Z. F. wydanie Gminie [...] działki nr 865/4 (zmieniła ona później swe oznaczenie na odpowiadające obecnemu numerowi 865/6). SO przekazując sprawę do ponownego rozpoznania SR wskazał, że wg zalegających w aktach sprawy dokumentów, sporna jest granica między działką Gminy [...] i należącą do Z. F. działką nr 875/1 (także ona zmieniła później swe oznaczenie na nr 875/3, a następnie na obecny nr 875/6), co wymaga przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego /s. 3 uzasadnienia wyroku SR z dnia [...] sierpnia 2007 r. - k. 29 akt administracyjnych organu I instancji/. SR prowadząc ponownie postępowanie przeprowadził postępowanie rozgraniczeniowe, ustalając, że granicą prawną między działkami nr 875/3 i 865/4 jest linia przebiegająca między punktami [...] oznaczona na szkicu z rozgraniczenia w opinii biegłego B. K. kolorem czerwonym /s. 4 uzasadnienia wyroku SR - k. 30 akt organu I instancji/, niemniej w sentencji wyroku z dnia [...] sierpnia 2007 r. /k. 57-58 akt organu I instancji/ zawarł jedynie skierowany do pozwanych Z. F. i S. D. nakaz wydania powódce Gminie [...] działki nr 865/6 w K., poprzez usunięcie z niej gruzu, śmieci i ogrodzenia z siatki. SO oddalając apelację pozwanych od wyroku SR z [...] sierpnia 2007 r. w uzasadnieniu wyroku z [...] lutego 2009 r. wskazał na przeprowadzone w ramach wytycznych przez Sąd I instancji postępowanie rozgraniczeniowe w oparciu o art. 36 P.g.k. oraz dokonane rozgraniczenie działki powoda z działkami pozwanych /s. 2 i 5 uzasadnienia wyroku – k. 17 i 20 akt sprawy organu I instancji/. W kontekście powyższego należy zauważyć, że orzekające w sprawie o wydanie nieruchomości sądy powszechne, bądź to – jak SR - przeprowadzając w jej ramach postępowanie rozgraniczeniowe w ogóle nie odniósł się do treści art. 36 ustawy P.g.k., bądź też – jak SO – uczynił o nim wzmiankę, niemniej oddalając apelację pozwanych, nie poddał analizie wyroku Sądu I instancji pod względem spełnienia wynikających z tego przepisu wymagań. Abstrahując od przyczyn takiego stanu rzeczy i absolutnie nie kwestionując prawidłowości prawomocnego orzeczenia nakazującego Z. F. i S. D. wydanie Gminie [...] działki nr 865/6, Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela mające odzwierciedlenie w zaskarżonej decyzji stanowisko SKO, że w toku postępowania o wydanie nieruchomości nie doszło do skutecznego rozgraniczenia działki nr 865/6 z działką nr 875/6. Zgodnie z nie budzącą wątpliwości treścią art. 36 ustawy P.g.k. (którego obecne brzmienie jest analogiczne jak w dacie wyrokowania przez SR i SO), koniecznym tego warunkiem było zamieszczenie rozstrzygnięcia w tym przedmiocie w orzeczeniu kończącym postępowanie w sprawie o własność lub o wydanie nieruchomości, którego w wyroku SR z dnia [...] sierpnia 2007 r. ewidentnie zabrakło. Jego brak oznacza, że SR i SO skutecznie orzekły tylko i wyłącznie co do wydania nieruchomości stanowiącej działkę nr 865/6. Z analizy wydanych przez te Sądy wyroków w sposób nie budzący wątpliwości wynika, że SR co prawda podjął stosowne czynności i przeprowadził postępowanie rozgraniczeniowe, ale z uwagi na brak zamieszczenia stosownego rozstrzygnięcia w wyroku, rozgraniczenia nie dokonał. Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowym i doktrynie. Zgodnie z przywołanym w zaskarżonej decyzji wyrokiem SN z dnia 30 kwietnia 1997 r. III CKN 43/97 (LEX nr 465050), "wydane na podstawie art. 36 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. Nr 30, poz. 163) orzeczenie o rozgraniczeniu jest samodzielną częścią wyroku, aczkolwiek integralnie powiązaną z pozostałą jego częścią, nie stanowi tylko przesłanki rozstrzygnięcia, lecz ma charakter prejudycjalny". Jeżeli żądanie wydania nieruchomości jest spowodowane np. jej zagarnięciem przez nieuprawnionego, to wskazanie granicy w wyroku windykacyjnym ma charakter wtórny, to znaczy stanowi jedną z przesłanek rozstrzygnięcia, ale bezpośrednio nie kształtuje jego treści (wyrok SN z 26 stycznia 1981 r. III CRN 315/80, postanowienie SN z 11 maja 2000 r. I CKN 723/98). Gdy chodzi o zapadłość orzeczenia o rozgraniczeniu nieruchomości, to - jak stanowi art. 36 ustawy P.g.k. - konieczne jest jego zamieszczenie w orzeczeniu. Niezawierający orzeczenia o rozgraniczeniu wyrok zapadły w sprawie o wydanie nieruchomości nie ma powagi rzeczy osądzonej w zakresie przebiegu granic sąsiadujących nieruchomości. Wyrok taki ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku z podstawą sporu stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, a ponadto tylko między tymi samymi stronami – art. 366 K.p.c. /Prawo geodezyjne i kartograficzne. Komentarz, Durzyńska M., LexisNexis 2013). Stan związania dotyczy zatem tego, co zawiera sentencja orzeczenia, nie obejmuje zaś jego motywów, które nie mają cech prawomocności i nie mogą krępować sądu przy wydaniu innego orzeczenia, zwłaszcza jeśli motywy dotyczą zagadnienia, którego prawomocny wyrok w części dyspozytywnej nie obejmował (tak m.in. wyrok SN z dnia 15 listopada 200 r. II CSK 347/07). Jeżeli zatem sąd nie ustalił wyrokiem, jaki jest przebieg granicy między danymi nieruchomościami, a jedynie nakazał stronie pozwanej wydanie części nieruchomości nawet przy wskazaniu na granicę prawną, której jednak w sentencji wyroku nie oznaczył, tym samym należy uznać, że przebieg granicy, wobec sporu między współwłaścicielami nieruchomości, nie został ostatecznie rozstrzygnięty (postanowienie SN z 30 listopada 2007 r. IV CSK 267/2007, wyrok WSA we Wrocławiu z 1 czerwca 2011 r. II SA/Wr 89/2011). W kontekście powyższego, podniesione w skardze zarzuty naruszenia przez SKO przepisów postępowania administracyjnego poprzez dokonanie ustaleń faktycznych w oparciu o niepełny materiał dowodowy oraz wynikające z tego błędne uznanie, że w wyroku SR z [...] sierpnia 2007 r. doszło do rozgraniczenia wskazanych nieruchomości, nie zasługują na uwzględnienie. Na podstawie art. 36 ustawy P.g.k., na okoliczność dokonania bądź niedokonania rozgraniczenia, ani orzekające w sprawie organy administracji, ani WSA, nie są uprawnione do dokonywania jakichkolwiek ustaleń w oparciu o treść uzasadnienia wyroku SR z dnia [...] sierpnia 2007 r., w szczególności powołanej w nim opinii biegłego i zawartej w niej mapy określającej granice przedmiotowych nieruchomości. W rozumieniu bowiem tego przepisu, ustaleniu granicy dokonanemu przez sąd w procesie o własność ustawodawca nadał walor rozgraniczenia nieruchomości wyłącznie pod warunkiem, że sąd orzekający zamieści w orzeczeniu rozstrzygnięcie o rozgraniczeniu nieruchomości. Wobec jego braku w sentencji wyroku SR z dnia [...] sierpnia 2007 r. należy stwierdzić, że do rozgraniczenia działki Gminy [...] nr 865/6 z działką nr 875/6 Z. F. nie doszło. Z tych też przyczyn, dla oceny tej kwestii pozbawione praktycznego znaczenia są sygnalizowane w toku postępowania administracyjnego przez Z. F. nieprawidłowości dotyczące związanych z rozgraniczeniem czynności dokonanych w toku postępowania przed SR przez geodetę B. K. /k. 39-42 akt sprawy organu I instancji/. W tej sytuacji wydana przez organ I instancji decyzja o umorzeniu postępowania administracyjnego, z uwagi na błędne uznanie, że SR wyrokiem z dnia [...] sierpnia 2007 r. dokonał rozgraniczenia przedmiotowych nieruchomości, nie mogła się ostać w obrocie prawnym. Z uwagi na stwierdzone uchybienia, Sąd w pełni podziela wyrażone przez SKO w zaskarżonej decyzji stanowisko o konieczności uchylenia decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] lutego 2015 r. i przekazania mu sprawy do ponownego rozpatrzenia, gdyż nie została spełniona warunkująca umorzenie wszczętego postępowania rozgraniczeniowego przesłanka jego bezprzedmiotowości. Rozstrzygnięcie Kolegium znajduje oparcie w prawidłowo zastosowanym art. 138 § 2 K.p.a., stosownie do którego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę Kolegium w sposób jednoznaczny wskazało na brak rozstrzygnięcia w przedmiocie rozgraniczenia opisanych nieruchomości i należycie, a przede wszystkim prawidłowo je uzasadniło. Uznając zatem działanie SKO w przedmiotowej sprawie za zgodne z przepisami prawa, na podstawie art. 151 P.p.s.a. Sąd skargę oddalił.