II OW 46/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak, Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski, po rozpoznaniu w dniu 4 października 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Starosty S. z dnia [...] lipca 2016 r. Nr [...] o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Starostą S. a Wojewodą Podlaskim przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania zgłoszenia wykonania robót budowlanych polegających na wykonaniu nasypu z gruntu mineralnego postanawia: wskazać Wojewodę Podlaskiego jako organ właściwy w sprawie Wnioskiem z [...] lipca 2016 r. Starosta S. wystąpił o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego przez wskazanie Wojewody Podlaskiego jako organu właściwego w sprawie rozpoznania zgłoszenia wykonania robót budowlanych. W uzasadnieniu wniosku organ wskazał, że zgłoszenia do Wojewody Podlaskiego dokonało Miasto S. (dalej: "inwestor"). Zgłaszane roboty budowlane mają polegać na wykonaniu nasypu z gruntu mineralnego - piasku, wzdłuż linii brzegowej zbiornika wodnego, w odległości 12 m od podstawy skarpy, w liniach rozgraniczających i rzędnych przedstawionych w dokumentacji projektowej. Wojewoda Podlaski po wezwaniu inwestora do sprecyzowania zakresu planowanych robót uznał, iż w jego kompetencjach nie leży rozpoznanie przedmiotowego zgłoszenia i przekazał je pismem z dnia [...] czerwca 2016 r. Staroście S., w trybie art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2016 r. poz. 23 t.j.)(dalej k.p.a.). Starosta S. po wstępnej analizie zgłoszenia ustalił, że inwestor planując wykonanie nasypu z gruntu mineralnego - piasku, planuje wykonanie remontu nabrzeża częściowo powyżej lustra wody i częściowo pokrytego wodą określając nową linię brzegu na wskazanym do remontu odcinku. Inwestor uzyskał pozwolenie wodnoprawne (decyzja z [...] lipca 2015 r.) na przebudowę urządzenia wodnego, jakim jest zbiornik wodny w S. (zalew Górny), jak również decyzję o warunkach zabudowy z dnia [...] kwietnia 2015 r. W uzasadnieniu wniosku o rozstrzygnięcie sporu wskazał, że zgodnie z art. 71. ust.1 pkt.2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. 2015. 469)(dalej: Prawo wodne) zbiorniki wodne zalicza się do urządzeń melioracji wodnych podstawowych. Z tego też względu należy przyjąć zgodnie z art. 82 ust. 3 pkt. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.)(dalej: Prawo budowlane), iż organem właściwym do rozpatrzenia ww. zgłoszenia jest Wojewoda jako organ I instancji w sprawach obiektów i robót budowlanych hydrotechnicznych piętrzących, upustowych, regulacyjnych, melioracji podstawowych, oraz kanałów i innych obiektów służących kształtowaniu zasobów wodnych i korzystaniu z nich, wraz z obiektami towarzyszącymi. Wojewoda Podlaski złożył, pismem z dnia [...] sierpnia 2016 r., odpowiedź na wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego. W uzasadnieniu wyjaśnił, że Gmina S. zgłosiła zamiar wykonania robót budowlanych, polegających na remoncie nabrzeża zbiornika wodnego, w zakresie dostępności do zbiornika, przy zachowaniu zbliżonego kształtu istniejącej linii brzegowej na nieruchomości nr ew. [...] przy ulicy S. w S. Po wezwaniu do sprecyzowania na czym mają dokładnie polegać prace budowlane, Burmistrz Miasta S. poinformował, że chodzi o wykonanie nasypu z gruntu mineralnego – piasku, wzdłuż linii brzegowej zbiornika wodnego. Wobec oceny Wojewody Podlaskiego, iż planowane przedsięwzięcie nie polega na wykonaniu nasypu konstrukcyjnego, nie jest obiektem, o którym mowa w art. 82 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego Wojewoda uznał, iż nie jest on organem pierwszej instancji w sprawie z mocy ustawy i przekazał sprawę Staroście S. Wojewoda nie podzielił stanowiska, iż przedmiotowe zgłoszenie dotyczy wykonania remontu nabrzeża zbiornika z uwagi na fakt, iż sam wnioskodawca po wezwaniu do sprecyzowania czynności, na które składa się przedsięwzięcie, zmienił typ planowanych prac wskazując zamiar wykonania nasypu, co miałoby służyć powiększeniu dostępnego terenu rekreacyjnego. Zdaniem Wojewody skoro nasyp gruntu nie stanowi nasypu konstrukcyjnego, to nie można wywodzić właściwości Wojewody na podstawie przepisu art. 82 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego. Wojewoda nadmienia również, że pozwolenie wodnoprawne wydane w sprawie zostało wydane na przebudowę urządzenia wodnego – zbiornika wodnego w S., polegającą na wykonaniu remontu nabrzeża na działce nr geod. [...] przy ul. S. w S. Organ wydający decyzję, czyli Marszałek Województwa Podlaskiego, udzielił pozwolenia na przebudowę urządzenia wodnego, nie zaś na roboty związane z utrzymaniem urządzeń wodnych w celu zachowania ich dotychczasowej funkcji, na co pozwolenie wodnoprawne nie jest w ogóle wymagane. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Jednak, o sporze w rozumieniu powyższych przepisów, można mówić dopiero wtedy, kiedy organy zainteresowane w sprawie w drodze wszelkich dostępnych metod wykładni prawa, analizując wszystkie obowiązujące w tym zakresie przepisy prawa, dojdą do przekonania, że nie są w stanie jednoznacznie określić, który z nich jest właściwy w sprawie. Przedmiotowa sprawa dotyczy zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na "wykonaniu nasypu z gruntu mineralnego – piasku, wzdłuż linii brzegowej zbiornika wodnego". W ocenie zaistniałego stanu faktycznego należy zatem wziąć pod uwagę zarówno przepisy Prawa wodnego jak i Prawa budowlanego. Na wstępie należy zwrócić uwagę na wzajemne relacje jakie zachodzą pomiędzy problematyką uregulowaną w ustawie Prawo budowlane i problematyką uregulowaną w ustawie Prawo wodne. Zgodnie z art. 2 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów ustawy z 2001 r. – Prawo wodne, w odniesieniu do urządzeń wodnych. Z kolei w myśl art. 62 ust. 2 ustawy Prawo wodne przepisy art. 63-66 tej ustawy nie naruszają przepisów ustawy z 1994 r. – Prawo budowlane. Wzajemne relacje między tymi ustawami wskazują, że w stosunku do urządzeń wodnych, zdefiniowanych w art. 9 ust. 1 pkt 19 Prawa wodnego. stosuje się łącznie przepisy obu wskazanych wyżej ustaw. Ogólna właściwość organów do wydawania pozwoleń wodnoprawnych została uregulowana w art. 140 Prawa wodnego. Zasadą jest, że organem właściwym do wydawania pozwoleń wodnoprawnych jest starosta, wykonujący to zadanie jako zadanie z zakresu administracji rządowej (art. 140 ust. 1 Prawa wodnego). Ustawodawca przewidział jednak dwa wyjątki od tej zasady wskazując konkretne przypadki, w których organem właściwym jest marszałek województwa (art. 140 ust. 2 Prawa wodnego) oraz kiedy organem właściwym jest dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej (art. 140 ust. 2a Prawa wodnego). Dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej wydaje wszystkie pozwolenia wodnoprawne wymagane dla przedsięwzięć, w przypadku gdy szczególne korzystanie z wód lub wykonanie urządzeń wodnych dotyczące tych przedsięwzięć, w całości lub w części odbywa się na terenach zamkniętych, a odrębne przepisy nie stanowią inaczej. Natomiast w myśl art. 80 ust. 1 i art. 82 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego organem architektoniczno - budowlanym w pierwszej instancji z zastrzeżeniem ust. 3 i 4 art. 82 jest starosta. W miastach na prawach powiatu funkcję tę, stosownie do treści art. 92 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001r Nr 142, poz. 1592 ze zm.) wykonuje prezydent. Uregulowanie zawarte w ust. 3 i 4 art. 82 Prawa budowlanego określa wyjątki od generalnej zasady statuowanej w art. 82 ust. 2 Prawa budowlanego o właściwości starosty w sprawach architektoniczno - budowlanych, jako organu I instancji. Podług ust. 3 pkt 2 tego przepisu spod kompetencji starosty wyłączone zostały sprawy obiektów i robót budowlanych: hydrotechnicznych piętrzących, upustowych, regulacyjnych, melioracji podstawowych oraz kanałów i innych obiektów służących kształtowaniu zasobów wodnych i korzystaniu z nich wraz z obiektami towarzyszącymi. Uregulowanie to nie przekazuje do właściwości wojewody jako organu I instancji sprawy budowy i wykonywania wszelkich urządzeń wodnych o jakich mowa w art. 9 pkt 19 Prawa wodnego lecz wyłącznie ściśle w nich wymienionych. Analiza treści art. 82 ust. 3 pkt 2 wskazuje, że uregulowanie to obejmuje zarówno kształtowanie zasobów wodnych jak również korzystanie z tych zasobów oraz obiekty towarzyszące urządzeniom wodnym rozumianym zgodnie z powołanym wyżej art. 9 pkt 19 Prawa wodnego. Przedmiotem zgłoszenia w niniejszej sprawie był "zamiar wykonania robót budowlanych" sprecyzowanych we wniosku z dnia [...] maja 2016 r. jako remont zbiornika wodnego w zakresie dostępności do zbiornika, przy zachowaniu zbliżonego kształtu istniejącej linii brzegowej, na nieruchomości położonej w S. przy ul. S. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy inwestor posiadał wcześniej pozwolenie wodnoprawne (decyzja z dnia [...] lipca 2015 r.) na przebudowę urządzenia wodnego, jakim jest zbiornik wodny w S., polegającą na wykonaniu remontu nabrzeża na działce o nr geod. [...] przy ul. S. w S., a ponadto w sprawie została już wydana decyzja o warunkach zabudowy nr [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. Z powyższego stanu sprawy wynika, że w obiegu prawnym znajduje się decyzja wydająca pozwolenie wodnoprawne na przebudowę urządzenia wodnego, którego dotyczy przedmiotowe zgłoszenie. Zbiornik ten jednocześnie zalicza się do urządzeń melioracji podstawowych w rozumieniu przepisów Prawa wodnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego jeżeli zgłoszenie obejmowało prowadzenie "robót budowlanych" dotyczących zbiornika wodnego zaliczanego do urządzeń melioracji podstawowych, to bez względu na charakter robót wynikający z pisma precyzującego, ma zastosowanie art. 82 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego. Analizując wspomniany przepis należy przyjąć, iż "innymi obiektami służącymi kształtowaniu zasobów wodnych i korzystaniu z nich" w rozumieniu art. 82 ust. 3 pkt 2 in fine Prawa budowlanego są "urządzenia wodne", o których mowa w art. 9 pkt 19 Prawa wodnego. Zatem "remont nabrzeża", który był podstawą decyzji wodnoprawnej i planowanych robót, mieści się w zakresie regulacji art. 82 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego. Z tych też względów przyjąć należało, iż właściwym organem administracji architektoniczno-budowlanej pierwszej instancji w sprawie planowanych robót jest Wojewoda Podlaski. Argumentacja Wojewody, że nie badał on prawidłowości dołączonej decyzji wodnoprawnej, z uwagi na pismo inwestora doprecyzowujące zakres zgłoszonych robót budowlanych, nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Faktem pozostaje, że dokumentacja zebrana w sprawie świadczy o zamiarze prowadzenia robót remontowych nabrzeża zbiornika wodnego, należącego do urządzeń melioracji podstawowych i organem I instancji właściwym do rozpoznania zgłoszenia takich robót jest zgodnie z Prawem budowlanym wojewoda. Zakres prac podany przez inwestora w doprecyzowaniu zgłoszenia nie zwalnia Wojewody z konieczności rozpoznania przedmiotowego zgłoszenia, zwłaszcza w sytuacji jeżeli w obrocie prawnym pozostaje decyzja wodnoprawna oraz decyzja o warunkach zabudowy. Z tych przyczyn i na podstawie art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 oraz art. 4 ustawy p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.