II OSK 2739/14

Dnia 5 października 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Elżbieta Granatowska po rozpoznaniu w dniu 5 października 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 czerwca 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 936/14 w sprawie ze skargi Gminy G. M. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [..] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od Gminy G. M. na rzecz Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 26 czerwca 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 936/14, po rozpatrzeniu skargi Gminy G. M., uchylił decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] lutego 2014 r. nr [...] w części jakiej utrzymała w mocy pkt 2 decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [..] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na przeznaczenie na cel nierolnicze gruntów rolnych oraz pkt 2 powołanej decyzji z [...] listopada 2013 r. Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Burmistrz G. M., działając na podstawie art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2013 r. poz. 1205; dalej "uogrl"), wystąpił do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o wyrażenie zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze 9,2726 ha gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas III, położonych w obrębach ewidencyjnych: T. i K., na terenie gminy G. M., przewidzianych w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze. Marszałek Województwa M. pozytywnie zaopiniował przeznaczenie na cele nierolnicze wnioskowanych gruntów rolnych. M. Izba i Rolnicza również przedstawiła w tym zakresie pozytywną opinię. Decyzją z [..] listopada 2013 r., Minister w pkt 1 wyraził zgodę na przeznaczenie na cele nierolnicze 0,4140 ha z wnioskowanych gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas III, położonych w obrębie ewidencyjnym T., zaś w pkt 2 nie wyraził zgody na przeznaczenie na cel nierolnicze 8,8586 ha wnioskowanych gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas lII, położonych w obrębach ewidencyjnych T. i K.. Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [..] lutego 2014 r. utrzymał w mocy własną decyzję z [...] listopada 2013 r. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Minister podał, że w bezpośrednim sąsiedztwie objętych wnioskiem gruntów rolnych nie występują tereny zabudowane, w szczególności o funkcji usługowej. Cały obszar objęty granicami projektu planu, wbrew temu co twierdzi Burmistrz G. M., otoczony jest terenami rolnymi, a jedynie w niewielkiej części północno-zachodniej sąsiaduje z zabudową wsi T.. Występujące zaś na granicy projektu planu drogi, w tym sąsiedztwo autostrady, nie stanowią przesłanki do twierdzenia, że wnioskowane grunty rolne są otoczone terenami zainwestowanymi i nie stanowią zwartych kompleksów rolnych. Cały bowiem obszar objęty granicami projektu planu zajmuje powierzchnię ok. 76 ha, więc tak dużą powierzchnię już samą w sobie, nie włączając w to przyległych terenów rolnych, należy uznać za duży kompleks rolny. W ocenie Ministra na obszarze tej gminy na cele nierolnicze przeznaczono bardzo duże powierzchnie gruntów klas II-III (nie licząc gruntów niższych klas bonitacyjnych), w tym w 2012 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydał zgodę na zmianę przeznaczenia ok. 130 ha gruntów klas II-III przewidzianych pod podobne funkcje, tj. usługi i handel wielofunkcyjny i teren ten nie został jeszcze zagospodarowany. W ocenie Ministra powołany wniosek o wyrażenie zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych nie może być uwzględniony, gdyż byłoby to sprzeczne z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Na powyższą decyzję, w części dotyczącej odmowy wyrażenia zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Gmina G. M., zarzucając niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz oparcie rozstrzygnięcia na ogólnikowych stwierdzeniach nieadekwatnych do okoliczności, jak również brak należytego uzasadnienia decyzji, wyjaśniającego motywy rozstrzygnięcia w odniesieniu do rzeczywistych okoliczności sprawy czym naruszono art. 7 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej "Kpa"). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym na wstępie wyrokiem z 26 czerwca 2014 r. powyższą skargę uwzględnił w części. Sąd wyjaśnił, że decyzja administracyjna wydana na podstawie art. 7 uogrl rozstrzyga kwestię dopuszczalności przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze i stanowi podstawę do wprowadzenia odpowiednich zapisów w projekcie planu miejscowego przedkładanym do uchwalenia radzie gminy. Decyzja taka ma charakter uznaniowy. W ocenie Sądu stanowisko Ministra wyrażone w zaskarżonej decyzji należy uznać za zbyt restrykcyjne, ze względu na usytuowanie gruntów i ich praktyczne wykorzystywanie. Jak wynika z akt sprawy obszar projektowanego planu miejscowego dla terenu części wsi T., K., A., Ż.w Gminie G. M. obejmuje obszar o pow. 76.33 ha. Na tym terenie występuje obszar o powierzchni 9,27 ha, gruntów rolnych klas III, co do których konieczne jest uzyskanie zgody na zmianę przeznaczenia. W ocenie Sądu decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy powinno mieć to, że grunty położone są w bardzo bliskiej odległości autostrady A2. Budowa i użytkowanie autostrady na terenach dotychczas użytkowanych rolniczo zawsze wiąże się z negatywnymi wpływami na te tereny. Zarówno w procesie budowy i dalszego użytkowania takiego obiektu zachwiane zostają stosunki wodne (choćby kwestia odprowadzania deszczówki). Ponadto oczywistym jest, że duże natężenie ruchu samochodowego powoduje, że w dłuższej perspektywie czasu może ulec zmianie skład fizykochemiczny gleby w związku z emisją spalin i pyłów do atmosfery. Pyły opadając kumulują się w glebie i wchodzą w reakcje z jej składnikami. Natomiast tereny oznaczone w projekcie planu cyframi 8 i 9 stanowią obszar gruntu położony najbliżej, a właściwie prawie przylegający do autostrady A2. Sąd stanął na stanowisku, że taka ochrona powinna być zachowana na terenach, które aktualnie są i będą nadal użytkowane rolniczo, w dodatku ze względu na położenie takich nieruchomości będzie możliwa do prowadzenia na nich racjonalna gospodarka rolnicza. Konieczność ochrony gruntów rolnych nie może przesłaniać kwestii kierunków rozwoju danego terenu i współczesnych przemian gospodarczych, społecznych i ekonomicznych. Z punktu widzenia owych przemian niewątpliwie znaczenie ma - jak podniesiono w skardze - położenie geograficzne gminy, w której grunty znajdują się, w bezpośrednim sąsiedztwie aglomeracji warszawskiej. Co prawda rolą Ministra nie jest ocena planowanych procesów urbanizacyjnych oraz polityki przestrzennej gminy, jednak powinien mieć na uwadze również te aspekty i rozważyć także słuszny interes wnioskującego. Zdaniem Sądu odmowa wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów byłaby uzasadniona, gdyby przedmiotowe grunty były wykorzystywane rolniczo. Wówczas zahamowanie przez Ministra procesów inwestycyjnych na owych gruntach byłoby racjonalne. Z uwagi na bliskość autostrady A2 nie wydaje się by przedmiotowe grunty były wykorzystywane na cele rolnicze. Z powyższych względów Sąd uznał, że odmawiając wyrażenia zgody na przeznaczenie na cel nierolnicze 8,8586 ha z wnioskowanych gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas lII, położonych w obrębach ewidencyjnych: T. i K., na terenie gminy G. M., Minister w sposób niewłaściwy ocenił zebrany materiał dowodowy, czym naruszył art. 7 oraz art. 107 § 3 Kpa. W ocenie Sądu, organ w sposób niewłaściwy wyważył kwestię wynikającą z konieczności ochrony wynikające z koniecznością ochrony gruntów rolnych z interesem gminy G. M., której ustawowym zadaniem jest zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej, czyli mieszkańców gminy. Od powyższego wyroku Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej "Ppsa") przez przyjęcie, że Minister naruszył art. 7 i art. 107 § 3 Kpa dokonując niewłaściwej oceny zebranego materiału dowodowego oraz niewłaściwego wyważenia kwestii wynikającej z konieczności ochrony gruntów rolnych z interesem Gminy G. M.. W związku z powyższy wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina G. M., wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zawiera uzasadnioną podstawę. Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 Ppsa nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wniosek (uchylenie zaskarżonego wyroku) i podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że zagadnienie zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na grunty inwestycyjne jest jednym z fundamentów polityki przestrzennej państwa, która musi uwzględniać wyrażoną w art. 5 Konstytucji rzeczypospolitej Polskiej z dnia z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) zasadę zrównoważonego rozwoju. Szczegółowe kryteria oceny, czy jest zasadna zmiana przeznaczenia gruntów rolnych została wyrażone w powołanej ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Przepis art. 3 ust. 1 uogrl ogranicza przeznaczania gruntów rolnych na cele nierolnicze lub nieleśne. Natomiast art. 6 ust.1 uogrl stanowi, że na cele nierolnicze i nieleśne można przeznaczać przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku - inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. W odróżnieniu od przepisów ustawy z 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 11, poz. 79, ze zm.), obecnie nie ma już wskazania, że ochrona gruntów rolnych polega m.in. na rolniczym ich wykorzystywaniu. Wykładnia art. 6 ust. 1 uogrl prowadzi do wniosku, że zmiana przeznaczenia gruntów rolnych odnosić się powinna do nieużytków i gruntów o najniższej przydatności produkcyjnej, zaś wyjątkowo do gruntów najwyższej klasy. Udzielenie lub odmowa udzielenia zgodny na przeznaczenie gruntów rolnych na inny cel oparta jest na uznaniu administracyjnym (władztwo dyskrecjonalne organu). Organ działając w oparciu o uznanie administracyjne nie może wydać decyzji dowolnej, lecz decyzję będącą wynikiem wyważenia sprzecznych interesów i uwzględnienia obowiązującego prawa materialnego. W ocenie Sądu pierwszej instancji organ wydając decyzję odniósł się jedynie do ogólnego interesu społecznego, rozumianego jako potrzeba ochrony gruntów rolnych nie odnosząc się do interesu gminy i dopuścił się naruszenia art. 7 oraz art. 107 § 3 Kpa. Ze stanowiskiem Sądu wyrażonym w zaskarżonym wyroku nie można się jednak zgodzić. Słusznie Minister wywodzi w skardze kasacyjnej, że zaskarżona decyzja nie przekracza granic uznania administracyjnego. Wynik ważenia interesu publicznego i interesu podmiotu wnioskującego o zmianę przeznaczenia gruntów rolnych, zależy od okoliczności konkretnej sprawy. W przedmiotowej sprawie szczegółową ocenę tych okoliczności przeprowadził Minister w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, odnosząc się jednocześnie do argumentacji Gminy G. M. wnioskującej o zmianę przeznaczenia gruntów. Organ wskazał kilka powodów nieuwzględnienia wniosku o zmianę przeznaczenia gruntów. Kluczowe znaczenie dla sprawy miało ustalenie, że w bezpośrednim sąsiedztwie gruntów objętych wnioskiem nie występują tereny zabudowane, w szczególności o funkcji usługowej. Cały obszar objęty granicami projektu planu otoczony jest terenami rolnymi, a jedynie w niewielkiej części północno-zachodniej sąsiaduje z zabudową wsi T.. Ponadto organ wskazał, że w północnej strefie gminy G. M. udział gruntów rolnych klas II–III wynosi zaledwie 40%, a grunty klasy I w ogóle nie występują. W związku z tym grunty klas II–III trzeba traktować jako szczególne wartościowe. Organ wskazał ponadto, że w 2012 r. dokonał zmiany przeznaczenia ok. 130 ha gruntów klas II i III na terenie tej gminy na podobne cele, które nadal pozostają niezagospodarowane. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, że kwestia bliskości autostrady czy nawet zjazdu z autostrady, jest prawnie irrelewantna dla kwestii ochrony gruntów rolnych. Dywagacje Sądu pierwszej instancji na ten temat nie są poparte żadną wiedzą czy wynikami badań o wpływie bliskości autostrady na jakoś gruntów rolnych, na co słusznie wskazano w skardze kasacyjnej. Podobnie rzecz się ma z bliskością aglomeracji warszawskiej. Okoliczność ta sama w sobie nie ma żadnego znaczenia dla ochrony gruntów rolnych. Na marginesie można tylko wskazać, że wiele metropolii na świecie jest otoczonych chronionym pasem zieleni, którym ma właśnie zapobiegać procesowi rozlewnia się miast. Wbrew stanowisku przedstawionym w zaskarżonym wyroku, organ właściwe ocenił zatem materiał dowodowy. Ocenie tej nie sposób zarzucić naruszenia art. 7 oraz art. 107 § 3 Kpa. Odmowa uwzględnienia wniosku podyktowana była troską organu o niewielki zasób gruntów rolnych najwyższej klasy, należących do nieodnawialnych zasobów przyrody, co pozostaje w zgodzie z celami określonymi we wskazanej ustawie. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela więc stanowisko przedstawione w skardze kasacyjnej, że zaskarżonej decyzji nie sposób zarzucić naruszenia prawa procesowego, które w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa stanowiłoby podstawę do jej uchylenia. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznając za uzasadnione zarzuty naruszenia przepisów postępowania, skorzystał z dyspozycji art. 188 Ppsa i uchylając zaskarżony wyrok orzekł także, na podstawie art. 151 w zw. z art. 193 Ppsa, o oddaleniu skargi Gminy G. M., uznając ją za nieuzasadnioną z wyżej omówionych przyczyn. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego od skarżącego na rzecz organu orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 Ppsa