II SAB/Gd 106/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędziowie Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 października 2016 r. sprawy ze skargi E. M. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie robót budowalnych polegających na dociepleniu ściany obiektu budowlanego 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, 2. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. oddala wniosek skarżącej o wymierzenie organowi grzywny, 4. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej E. M. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przedmiotem niniejszej sprawy jest skarga E. M. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w rozpoznaniu sprawy dotyczącej robót budowlanych polegających na dociepleniu ściany budynku piekarni znajdującej się na działce nr [..] obr. [..] w W. przy ul. [..], usytuowanej bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką nr [..]. Z akt sprawy wynika, że skarga ta wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Pismem z dnia 10 sierpnia 2014 r., które wpłynęło do organu właściwego w dniu 8 września 2014 r., skarżąca zgłosiła Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego samowolę budowlaną, której dopuścili się I. i J. P., domagając się wydania nakazu rozbiórki. Pismem z dnia 2 września 2014 r., które wpłynęło do organu właściwego w dniu 16 września 2014 r., skarżąca złożyła zażalenie na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Zawiadomieniem z dnia 15 października 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego poinformował strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zrealizowanych robót budowlanych polegających na dociepleniu styropianem ściany budynku piekarni usytuowanej na granicy pomiędzy działkami [..], [...] w W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, postanowieniem z dnia 9 kwietnia 2015 r., uznał wniesione przez E. M. zażalenie za uzasadnione i wyznaczył Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego nowy termin zakończenia postępowania do dnia 30 maja 2015 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, postanowieniem z dnia 21 kwietnia 2015 r., nałożył na I. P. i J. P. obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, inwentaryzacji zrealizowanych robót budowlanych, polegających na dociepleniu ściany budynku piekarni, usytuowanej na granicy pomiędzy działkami [..], [..] w W. Pismem z dnia 13 kwietnia 2015 r. skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego i skarga ta została oddalona wyrokiem tego Sądu z dnia 29 lipca 2015 r. sygn. akt II SAB/Gd 86/15. Kolejnym pismem z dnia 8 listopada 2015 r. skarżąca ponownie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego i skarga ta została odrzucona postanowieniem z dnia 29 stycznia 2016 r. sygn. akt II SAB/Gd 204/15 wydanym na podstawie art. 220 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Postanowieniem z dnia 25 listopada 2015 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 kwietnia 2015 r. i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Postanowienie to wpłynęło do organu w dniu 30 listopada 2015 r. Pismami z dnia 31 marca 2016 r., 12 kwietnia 2016 r. i 13 kwietnia 2016 r. skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego kolejne skargi na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego, w piśmie z dnia 11 maja 2016 r., wyznaczył Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowalnego nowy termin rozpoznania sprawy do dnia 31 maja 2016 r. W dniu 14 czerwca 2016 r. skarżąca wniosła skargę w niniejszej sprawie, domagając się zobowiązania organu do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, zobowiązania organu do zwrotu kosztów postępowania oraz ukarania organu zgodnie ze stosownymi przepisami. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że postanowieniem z dnia 21 czerwca 2016 r., nakazał I. P. wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę a polegających na dociepleniu ściany budynku piekarni na działce nr [...] w W., usytuowanej bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką nr [...]. W piśmie procesowym z dnia 1 lipca 2016 r. skarżąca podtrzymała wniesioną w niniejszej sprawie skargę stwierdzając, że naruszenie prawa w formie bezczynności Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego jest ewidentne, ponieważ wydanie rozstrzygnięcia nastąpiło po upływie ostatecznego terminu wyznaczonego przez organ II instancji i tylko dlatego, że organ otrzymał kolejną skargę na bezczynność. W dniu 18 lipca 2016 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowalnego nadesłał do Sądu akta sprawy, w tym wydaną w dniu 14 lipca 2016 r., decyzję orzekającą o braku podstaw do nałożenia w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane obowiązku wykonania określonych czynności bądź robót budowlanych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem zrealizowanych robót budowlanych polegających na dociepleniu ściany budynku piekarni na działce nr [..], usytuowanej bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką nr [..]. W piśmie procesowym z dnia 2 sierpnia 2016 r. skarżąca oświadczyła, że nie wycofuje wniesionej w niniejszej sprawie skargi. Rozpoznając skargę, będącą przedmiotem niniejszej sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Wzniesiona w niniejszej sprawie skarga spełnia wymogi formalne warunkujące możliwość jej merytorycznego rozpoznania: Zgodnie bowiem z treścią art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 (a więc m.in. w sprawach skarg na decyzje administracyjne czy też postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty) lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Ponadto, przed wniesieniem skargi w niniejszej sprawie skarżąca, zgodnie z dyspozycją art. 52 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, pismami z dnia: 2 września 2014 r., 31 marca 2016 r., 12 kwietnia 2016 r. oraz 13 kwietnia 2016 r., występowała do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z zażaleniami na niezałatwienie sprawy w terminie. Odnosząc się zatem do zasadności złożonej skargi, Sąd uznał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowalnego, na dzień wniesienia skargi, pozostawał w bezczynności w załatwieniu, wszczętego z urzędu, zgodnie z zawiadomieniem z dnia 15 października 2014 r., postępowania administracyjnego w sprawie zrealizowanych robót budowlanych polegających na dociepleniu styropianem ściany budynku piekarni usytuowanej na granicy pomiędzy działkami [..], [..] w W. Zgodnie bowiem z naczelną zasadą postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 kpa, organy administracji publicznej winny działać w sprawie wnikliwie i szybko. Art. 35 kpa stanowi przy tym, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1). Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (§ 5). W myśl art. 104 § 1 kpa, przez załatwienie sprawy należy rozumieć wydanie przez organ decyzji, chyba że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stanowią inaczej. Z kolei, jak wskazuje art. 36 § 1 kpa, o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Przyjmując więc, że prowadzona z urzędu przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego sprawa, dotycząca robót budowlanych polegających na dociepleniu ściany budynku piekarni, była sprawą szczególnie skomplikowaną, dwumiesięczny termin na jej załatwienie upływał w dniu 15 grudnia 2014 r. Niesporne jest zaś, że w tym terminie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowalnego nie załatwił przedmiotowej sprawy, nie wskazując przy tym stronom przyczyn naruszenia tego terminu i nowego terminu zakończenia sprawy. Niesporne jest również, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie załatwił przedmiotowej sprawy także w dodatkowych terminach wyznaczonych mu przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w trybie art. 37 § 2 kpa, tj. 30 maja 2015 r. oraz 31 maja 2016 r. Powyższe świadczy o bezczynności Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego. W doktrynie i orzecznictwie wskazuje się bowiem, że z bezczynnością organu mamy do czynienia jeśli nie załatwił on sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych i nie dopełnił obowiązku sygnalizacyjnego, jak i wówczas, gdy dopełnił obowiązku sygnalizacyjnego oraz wyznaczył dodatkowy termin załatwienia sprawy, ale nie załatwił sprawy w tym terminie, czy też nie załatwił sprawy w terminie wyznaczonym przez organ wyższego stopnia w trybie art. 37 kpa. Upływ ustawowego bądź wyznaczonego przez organ terminu oznacza powstanie stanu bezczynności organu prowadzącego postępowanie. Stan ten może powstać zarówno wskutek niepodjęcia jakichkolwiek działań przez organ, jak i również wówczas, gdy były w postępowaniu podejmowane przez organ czynności (zob. H. Knysiak – Molczyk (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Opublikowany WK 2015). Z zarzutu bezczynności Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowalnego uwolnił się jednak, już po wniesieniu w niniejszej sprawie skargi, kiedy to w dniu 14 lipca 2016 r. wydał decyzję orzekającą o braku podstaw do nałożenia w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane obowiązku wykonania określonych czynności bądź robót budowlanych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem zrealizowanych robót budowlanych polegających na dociepleniu ściany budynku piekarni na działce nr [..] w W., usytuowanej bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką nr [..]. Rozpoznanie sprawy, już po wniesieniu skargi na bezczynność, uczyniło bezprzedmiotowym zobowiązanie organu do wydania aktu lub podjęcia czynności. Dlatego też, Sąd na podstawie art. 161 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Kierując się jednocześnie wymogiem art. 149 § 1a ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd stwierdził, że zaistniała w sprawie bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Postępowanie w sprawie zostało wszczęte zawiadomieniem z dnia 15 października 2014 r. a decyzja kończąca je wydana została dopiero po wniesieniu skargi w niniejszej sprawie, tj. w dniu 14 lipca 2016 r. W tym czasie organ nie informował stron o przyczynach opóźnienia. Organ nie zastosował się również do wyznaczonych mu dwukrotnie przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego, w trybie art. 37 § 2 kpa, nowych terminów załatwienia sprawy. W toku postępowania administracyjnego nie były zaś przeprowadzane dowody, które uzasadniałyby takie opóźnienie. Wprawdzie akta administracyjne były przekazywane do tutejszego Sądu w związku z wnoszonymi przez skarżącą skargami na bezczynność, jednakże nie zwalnia to organu administracji z powinności prowadzenia postępowania administracyjnego i terminowego załatwienia spawy. Mimo to Sąd nie znalazł podstaw do wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i wniosek skarżącej w tym zakresie oddalił. W ocenie Sądu, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy wymierzenie grzywny nie byłoby bowiem uzasadnione ani celowe, z punktu widzenia represyjnego jak i prewencyjnego. Jednocześnie, na podstawie art. 200 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł o zwrocie kosztów niniejszego postępowania. Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania