II OSK 2404/14

Dnia 24 maja 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kamiński (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K.-P. Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 16 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Bd 73/14 w sprawie ze skargi S. T. na decyzję K.-P. Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w B. z dnia 19 listopada 2013 r. nr ... w przedmiocie zezwolenia na transport kurcząt do ubojni drobiu i ich ubój 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od K.-P. Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w B. na rzecz S. T. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Bd 73/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy po rozpoznaniu skargi S. T., zw. dalej skarżącą, na decyzję K.-P. Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w B., zw. dalej Wojewódzkim Lekarzem Weterynarii, z dnia 19 listopada 2013 r., nr ..., w przedmiocie zezwolenie na transport kurcząt do ubojni drobiu i ich ubój uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Lekarza Weterynarii w I., zw. dalej Powiatowym Lekarzem Weterynarii, z dnia 11 października 2013 r., nr ..., stwierdzając, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. W przedmiotowej sprawie Sąd I instancji wskazał, że istota rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie sprowadza się do ustalenia czy Powiatowy Lekarz Weterynarii podejmując decyzję odmowną w przedmiocie wniosku skarżącej o zezwolenie do wykorzystania brojlerów kurzych objętych decyzją z dnia 23 września 2013 r. w przedmiocie zakazu wprowadzania ich na rynek do innych celów niż te, do których były początkowo przeznaczone mógł taką decyzję podjąć na podstawie wskazanego w decyzji art. 54 ust. 2 lit. h Rozporządzenia Rady (WE) 882/2004. Sąd podał, że w przedmiotowej sprawie organ odmawiając wyrażenia zgody na transport kurcząt rasy R. z kurnika ..., należącego do skarżącej, do ubojni drobiu "T." sp. z o.o. w celu zabezpieczenia całości mięsa i innych produktów pochodzenia zwierzęcego pochodzących z ich uboju poprzez ich zamrożenie i zabezpieczenie przed wprowadzeniem do obrotu oraz wykorzystania mięsa i innych produktów pochodzenia zwierzęcego do skarmiania zwierząt futerkowych, działając na wniosek strony, jako podstawę podjętej decyzji wskazał art. 54 ust. 2 lit. h Rozporządzenia Rady (WE) 882, gdy tymczasem, w ocenie Sądu, brak było podstaw do wydania wzmiankowanej decyzji w oparciu o ten przepis. W motywach wyroku Sąd I instancji wywiódł, że w przypadku, gdy przepis prawa materialnego nie normuje expressis verbis inicjatywy wszczęcia postępowania w danej kategorii sprawy administracyjnej, należy przyjąć, że jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest określenie ciążących na jednostce obowiązków, ograniczenie lub cofnięcie uprawnień wszczęcie postępowania następuje z urzędu. Ocenę żądania przeprowadza organ administracji badając czy żądanie dotyczy sprawy indywidualnej i czy dopuszczalne jest rozstrzygnięcie sprawy w formie decyzji. Organ natomiast załatwił sprawę, która wyraźnie została określona jako sprawa z urzędu przez rozpoznanie wniosku. Przedmiotem wniosku skarżącej był transport kurcząt do ubojni i ich ubój celem zabezpieczenie całości mięsa i innych produktów pochodzenia zwierzęcego pochodzących z ich uboju poprzez odpowiednie ich zamrożenie i zabezpieczenie przed wprowadzeniem ich do obrotu lub ewentualny transport i ich ubój celem wykorzystania mięsa i innych produktów pochodzących z ich uboju do skarmiania zwierząt futerkowych. W świetle § 2 pkt 1 rozporządzenia z 18 grudnia 2006 r. działanie z urzędu nie obejmuje przypadku określonego w art. 54 ust. 2 lit. h. Zabezpieczenie mięsa i innych produktów pochodzenia zwierzęcego pochodzących z ich uboju przez zamrożenie przed wprowadzeniem do obrotu nie mieści się w katalogu przewidzianych środków zaradczych, gdyż niezgodność dotyczyła paszy i na mocy art. 54 rozporządzenia 882/2004 należało stosować adekwatne środki do rodzaju niezgodności. Zdaniem Sądu, nie było podstaw do zakwalifikowania jako odpowiedniego środka zaradczego dla niezgodności paszowych zamrożenia produktu ubocznego pochodzenia zwierzęcego, którym są zabite kurczęta. W ocenie Sądu, proponowane wniosek skarżącej ze względu na brak związku przyczynowego między niezgodnością, a potrzebą i koniecznością zastosowania właściwego środka zaradczego nie mieści się w katalogu określonym w art. 54 ust. 2 lit. a-h. Wymieniona pod pozycją h możliwość stosowania wszelkich innych środków, jakie organ uzna za właściwe z podanych powodów nie mogło mieć zastosowania. Wymienione środki mają na celu zapewnienie ich zastosowania. Podczas decydowania, jakie podjąć działanie, właściwy organ uwzględnia rodzaj niezgodności oraz poprzednie dane podmiotu gospodarczego w zakresie niezgodności. (art. 54 Rozporządzenia (WE) Nr 882/2004). Odnosząc się do wniosku dotyczącego wykorzystania mięsa i innych produktów pochodzenia zwierzęcego do skarmiania zwierząt futerkowych Sąd I instancji stwierdził, że o ile złożony wniosek można byłoby traktować jako wymienioną w art. 54 ust. 2 lit. b Rozporządzenia 882/2004 formę ograniczenia zakazu wprowadzania do obrotu żywności lub zwierząt, to jednak w świetle tego, że organ w decyzji podstawowej zakazał wprowadzania kurcząt na rynek, uwzględnienie tego wniosku prowadziłoby do wyraźniej sprzeczności z zastosowanym przez organ środkiem zaradczym. Nadto, charakter tego wniosku wskazywał na zastosowanie art. 54 ust. 2 lit. b, a tego typu środki zaradcze organ również stosuje wyłącznie z urzędu. Rozważając sporną problematykę na gruncie ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o produktach pochodzenia zwierzęcego (Dz.U. z 2006 r., Nr 17, poz. 127) Sąd I instancji wskazał, że ustawa ta w art. 1 określa: (1) właściwość organów w zakresie higieny i kontroli produktów pochodzenia zwierzęcego, określonych w przepisach: (a) rozporządzenia (WE) nr 853/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczególne przepisy dotyczące higieny w odniesieniu do żywności pochodzenia zwierzęcego (Dz. Urz. UE L 139 z 30.04.2004, str. 55), zw. dalej "rozporządzeniem nr 853/2004", oraz w przepisach Unii Europejskiej wydanych w trybie tego rozporządzenia, (b) rozporządzenia (WE) nr 854/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczególne przepisy dotyczące organizacji urzędowych kontroli w odniesieniu do produktów pochodzenia zwierzęcego przeznaczonych do spożycia przez ludzi (Dz. Urz. UE L 139 z 30.04.2004, str. 206), zw. dalej "rozporządzeniem nr 854/2004", oraz w przepisach Unii Europejskiej wydanych w trybie tego rozporządzenia, oraz wymagania, jakie powinny spełniać produkty pochodzenia zwierzęcego wprowadzane na rynek. Sąd I instancji wskazał, że ustawa określa również właściwość organów Inspekcji Weterynaryjnej w zakresie urzędowych kontroli produktów pochodzenia zwierzęcego, określonych w przepisach rozporządzenia (WE) nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt (Dz. Urz. UE L 165 z 30.04.2004, str. 1), oraz w przepisach Unii Europejskiej wydanych w trybie tego rozporządzenia, nieuregulowanym w przepisach o bezpieczeństwie żywności i żywienia. Stosownie do art. 6. ust. 1 powiatowy lekarz weterynarii jest organem właściwym w rozumieniu: (1) art. 2 ust. 1 lit. c rozporządzenia nr 854/2004, (2) art. 2 pkt 4 rozporządzenia nr 882/2004, w zakresie urzędowych kontroli produktów pochodzenia zwierzęcego - chyba że prawodawstwo weterynaryjne stanowi inaczej. Powiatowy lekarz weterynarii, w zakresie określonym w ustawie i nieuregulowanym w przepisach rozporządzenia nr 852/2004, rozporządzenia nr 853/2004, rozporządzenia nr 854/2004 i rozporządzenia nr 882/2004 oraz w przepisach wydanych w trybie tych rozporządzeń, wykonuje czynności związane ze sprawowaniem nadzoru nad bezpieczeństwem produktów pochodzenia zwierzęcego. Powiatowy lekarz weterynarii albo urzędowy lekarz weterynarii z upoważnienia powiatowego lekarza weterynarii wydają decyzje administracyjne lub wykonują czynności w celu realizacji zadań wynikających z przepisów rozporządzenia nr 853/2004, rozporządzenia nr 854/2004 i rozporządzenia nr 882/2004 lub z przepisów Unii Europejskiej wydanych w trybie tych rozporządzeń (art. 7 ust. 1). Decyzje administracyjne, o których mowa w ust. 1, wydaje się z urzędu, chyba że prawodawstwo weterynaryjne stanowi inaczej (ust. 3). Na gruncie tej ustawy upoważniono także właściwego do spraw rolnictwa ministra do określenia, w drodze rozporządzenia spraw rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych przez powiatowego lekarza weterynarii albo urzędowego lekarza weterynarii z upoważnienia powiatowego lekarza weterynarii wskazując, jakie decyzje są wydawane z urzędu, a jakie na wniosek. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi dnia 9 października 2006 r. wydał rozporządzenie w sprawie określenia spraw rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych przez powiatowego lekarza weterynarii albo urzędowego lekarza weterynarii z upoważnienia powiatowego lekarza weterynarii (Dz.U. z 2012 r., poz. 1367). W § 3 wskazano, że powiatowy lekarz weterynarii, w celu realizacji zadań wynikających z przepisów rozporządzenia (WE) nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzonych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt (Dz. Urz. UE L 165 z 30.04.2004, str. 1, ze zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 3, t. 45, str. 200), wydaje decyzje administracyjne w sprawie: (1) zastosowania środków, o których mowa w art. 54 ust. 2, (2) cofnięcia środków, o których mowa w art. 54 ust. 2. Decyzje administracyjne, o których mowa, wydaje się z urzędu (§ 11 ust. 1 rozporządzenia). Zdaniem Sądu I instancji, w tych okolicznościach, na gruncie powołanych przepisów organ mógł działać wyłącznie z urzędu, a zatem uznając, że zawarte we wniosku skarżącej sugestie uzasadniały podjęcie działań zmierzających do stwierdzenia niezgodności dotyczących samych zwierząt, a więc organ mógł podjąć działania jedynie w tym trybie. W ocenie Sądu, co do zasady organ słusznie podkreślił w oparciu o art. 9 ustawy o produktach pochodzenia zwierzęcego, że produkty pochodzenia zwierzęcego mogą być wprowadzane na rynek, jeżeli zostały pozyskane od zwierząt lub ze zwierząt lub są zwierzętami, które: (1) spełniają wymagania weterynaryjne określone w przepisach o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt, (2) były karmione paszami spełniającymi wymagania określone w przepisach o paszach. Zdaniem Sądu, skoro w rozpoznawanym przypadku karmione niedozwoloną paszą kurczaki tych kryteriów nie spełniały organ w zakresie przez siebie ustalonym podejmował z urzędu stosowne działania, zakazując wprowadzania ich na rynek. W ocenie Sądu, w tych okolicznościach nie było podstaw do załatwienia merytorycznego sprawy w oparciu o złożony przez skarżących wniosek. Wobec powyższego Sąd I instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. W skardze kasacyjnej organ zaskarżył powyższe orzeczenie w całości wnosząc o jego uchylenie i zmianę poprzez oddalenie skargi lub o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono: - naruszenie art. 7 ust. 3 ustawy o paszach, poprzez błędne przyjęcie, że Powiatowy Lekarz Weterynarii nie mógł wszcząć postępowania na wniosek, - naruszenie art. 54 ust. 2 lit. a-h, a w szczególności lit. d i h Rozporządzenia nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady, poprzez błędne przyjęcie, że przepis ten nie mógł mieć zastosowania w postępowaniu wszczętym na wniosek, a także poprzez błędne przyjęcie, że organ administracji publicznej nie mógł orzec odrębnie o dwóch postępowaniach dotyczących dwóch różnych środków zabezpieczających określonych kolejno w lit. a-h, - naruszenie § 2 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie określania spraw rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych przez Powiatowego Lekarza Weterynarii, poprzez błędne przyjęcie, że Powiatowy Lekarz Weterynarii nie mógł zastosować środka określonego w art. 54 ust. 2 lit. h Rozporządzenia 882/2004 i nałożyć tego środka w drodze decyzji administracyjnej, - naruszenie art. 61 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że postępowanie, które wszczyna się na wniosek, nie może być wszczęte z urzędu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego i będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia zarzutów tej skargi. W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść ‒ w granicach określonych w skardze ‒ do ocen o charakterze prawnomaterialnym. Postawione w skardze kasacyjnej zarzuty sprowadzają się do tezy, iż działania organu w zakresie podejmowania środków zapobiegawczych określanych w art. 54 ust. 2 lit h Rozporządzenia 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady w powiązaniu z art. 7 ust. 3 ustawy o paszach i w zw. z art. 61 k.p.a. mogą być podejmowane nie tylko z urzędu, ale i z wniosku strony. Przypomnieć na wstępie należy, że konstrukcja norm wspólnotowych, na którą składają się nie tylko przepisy zawarte w akcie prawnym, ale i jego preambuła powoduje, iż w procesie wykładni konkretnego przepisu należy szukać odwołań do zasad znajdujących się w preambule, mając również na względzie, że ustawodawca wspólnotowy redaguje przepisy w sposób zmierzający do osiągania celów, dla których zostały one stworzone. Ocena przepisu musi zatem odbywać się w szerszym kontekście prawym, pominięcie zaś tego kontekstu nie doprowadza do ustalenia rzeczywistego znaczenia normy wspólnotowej. Z powyższych powodów, Naczelny Sąd Administracyjny nie akceptuje zawartej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej tezy, na której oparto dalszy wywód prawny, że skoro art. 54 ust. 1 wymienionego Rozporządzenia wyraźnie wskazuje na obowiązek zapewnienia, że podmiot gospodarczy stosuje środki zaradcze, to kreowanie obowiązków wymienionych w ust. 2 tego przepisu należy do tego podmiotu. Z powyższej tezy organ wyprowadził niezasadny wniosek, że podmiot ten miał prawo zainicjować postępowanie administracyjne, niezależnie od tego, że przepis przewidywał wszczęcie takiego postępowania z urzędu. Jak powiedziano wyżej, ustalenie znaczenia omawianego przepisu wymaga sięgnięcia do preambuły tego aktu i odniesienia wymienionych tam zasad do konkretnego przepisu. W akapicie czwartym preambuły przypomniano, iż wspólnotowe prawo paszowe i żywnościowe opiera się na zasadzie, że podmioty prowadzące przedsiębiorstwa paszowe i żywnościowe na wszystkich etapach produkcji, przetwarzania i dystrybucji w ramach działalności pozostającej pod ich kontrolą są odpowiedzialne za zapewnienie, by pasze i żywność spełniały wymagania prawa paszowego i żywnościowego, które są właściwe dla ich działalności. W akapicie szóstym zaś na organy Państw Członkowskich nałożono obowiązki stwierdzając, że powinny one egzekwować prawo paszowe i żywnościowe, reguły dotyczące zdrowia zwierząt i ich dobrostanu oraz monitorować i sprawdzać, czy właściwe wymagania w tym zakresie są spełniane przez podmioty gospodarcze na wszystkich etapach produkcji, przetwarzania i dystrybucji. Ponieważ naruszenia prawa paszowego i żywnościowego oraz reguł dotyczących zdrowia zwierząt i ich dobrostanu mogą stanowić zagrożenia dla zdrowia ludzkiego, zdrowia zwierząt i ich dobrostanu, powinny zatem w całej Wspólnocie podlegać efektywnym, odstraszającymi i proporcjonalnym środkom na poziomie krajowym (akapit 41). Takie środki powinny obejmować działania administracyjne podjęte przez właściwe organy Państw Członkowskich, w których to Państwach powinny istnieć procedury zapewniające osiągnięcie tego celu. Zaletą takich procedur jest to, że może być podjęte szybkie działanie w celu przywrócenia porządnej sytuacji (akapit 42). Analiza omawianego przepisu art. 54 ust. 1 wymienionego Rozporządzenia powinna uwzględniać wymienione wyżej zasady, co zostało jednak pominięte w skardze kasacyjnej organu. Przepis ww. stanowi, że w sytuacji, gdy właściwy organ wykryje niezgodności, podejmuje on działanie zapewniające, że podmiot gospodarczy zastosuje środki zaradcze. Podczas decydowania, jakie podjąć działanie, właściwy organ uwzględnia rodzaj niezgodności oraz poprzednie dane podmiotu gospodarczego w zakresie niezgodności. W kontekście zasad wyrażonych w preambule Rozporządzenia 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady nie sposób inaczej odczytać znaczenia art. 54 ust. 1 tego Rozporządzenia, że to na organie administracji krajowej ciąży obowiązek podjęcia działań proceduralnych zmierzających do zastosowania przez podmiot gospodarczy środków zaradczych określonych w ust. 2 Rozporządzenia. Jeśli zaś podmiot gospodarczy przedstawia organowi informację, z której wynika, że konieczne jest zastosowanie takich środków, a nawet nadaje tej informacji charakter wniosku procesowego, to do obowiązków organu, jak to zasadnie przyjął Sąd I Instancji, należy ocena takiego pisma, a następnie, po myśli art. 54 ust. 1 Rozporządzenia, podjęcie działań zapewniających, że podmiot gospodarczy zastosuje środki zaradcze. W konsekwencji, należało też podzielić pogląd Sądu I Instancji, że przy analizie art. 61 § 1 k.p.a. sposób wszczęcia postępowania (z urzędu czy na wniosek) określają przepisy prawa materialnego, stąd też zasadnie wskazano na konieczność analizy tego wniosku i oceny jego charakteru. Wobec powyższego podstawy zarzutów naruszenia art. 54 ust. 2 lit h Rozporządzenia 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady w powiązaniu z art. 7 ust. 3 ustawy o paszach i w zw. z art. 61 k.p.a. nie są usprawiedliwione. Nie okazała się też trafna podstawa zarzutu naruszenia § 2 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie określania spraw rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych przez Powiatowego Lekarza Weterynarii, poprzez błędne przyjęcie, że Powiatowy Lekarz Weterynarii nie mógł zastosować środka określonego w art. 54 ust. 2 lit. h Rozporządzenia 882/2004 i nałożyć tego środka w drodze decyzji administracyjnej. Sąd I Instancji nie przesądził bowiem w wyroku tego, że organ nie mógł zastosować środka określonego w ww. przepisie, a jedynie to, iż nie dokonał on oceny, czy proponowane we wniosku zamrożenie mięsa (podobnie jak wykorzystanie go do skarmiania zwierząt futerkowych) mieści się w dyspozycji tego przepisu. Dodać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w sprawach związanych z zastosowaniem środków zapobiegawczych na wcześniejszych etapach spraw związanych z ujawnieniem, że do karmienia zwierząt używano paszy, która nie spełniała ustalonych prawnie wymogów, wyraził wiążący i w tej sprawie pogląd, iż zastosowanie środków zaradczych wymienionych w art. 54 ust. 2 lit. h Rozporządzenia 882/2004 skutkujących całkowitym zakazem wprowadzania do obrotu, a więc nie tylko mrożenia, ale i skarmiania zwierząt futerkowych, było uzasadnione. Mając na względzie powyższe, podstawy omawianego zarzutu nie okazały się również usprawiedliwione. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzając, że sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty są chybione, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. ----------------------- 1