III SA/Kr 661/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Michna (spr.) Sędziowie WSA Maria Zawadzka WSA Barbara Pasternak Protokolant sekretarz sądowy Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 listopada 2016 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej [....] D. J. sprawy ze skargi S. L. na decyzję Rektora [....] z dnia 21 marca 2016 r. nr [....] w przedmiocie przyznania stypendium socjalnego skargę oddala Decyzją z dnia [...] 2015 r. nr [...] Dziekan Wydziału [...] Uniwersytetu - działając m.in. na podstawie Regulaminu ustalania wysokości, przyznawania i wypłacania świadczeń pomocy materialnej dla doktorantów Uniwersytetu, przyznał skarżącemu S. L. (doktorantowi) stypendium socjalne w wysokości 400 zł na okres od 1 października 2015 r. do 30 czerwca 2016 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że w roku akademickim 2015/2016 podstawa naliczania stypendium socjalnego wyniosła 800 zł, natomiast miesięczny dochód przypadający na jedną osobę w rodzinie skarżącego wynosił 144,29 zł. W odwołaniu skarżący nie zgodził się z tak ustaloną kwotą stypendium socjalnego, która jego zdaniem, powinna być wyższa z tytułu tzw. "zamieszkania". Skarżący podniósł, że spełnia wszystkie wymogi przewidziane § 16 ust. 1 i ust. 2 Regulaminu ustalania wysokości, przyznawania i wypłacania świadczeń pomocy materialnej dla doktorantów Uniwersytetu. Zaznaczył, że mieszka 70 km od uczelni - w J; codzienny dojazd zajmuje mu 4 godziny i utrudnia mu studiowanie. Zdaniem skarżącego prawodawca wprowadził wskazaną formę wsparcia dla doktorantów w celu wyrównania szans pomiędzy osobami mieszkającymi w K i tymi spoza miasta. Decyzją z dnia 21 marca 2016 r. Nr [...] Rektor Uniwersytetu utrzymał w mocy rozstrzygniecie organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że art. 182 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1842), którego rozwinięcie stanowił § 16 Regulaminu ustalania wysokości, przyznawania i wypłacania świadczeń pomocy materialnej dla doktorantów Uniwersytetu, ma zastosowanie do sytuacji, w których doktorant studiów stacjonarnych nie mieszka na stałe (nie jest zameldowany na stałe) w miejscu odbywania studiów - w tym przypadku w K i decyduje się na zamieszkanie czasowe - na okres studiów, w domu studenckim lub wynajęcie mieszkania na terytorium miasta, w którym odbywa studia. Wówczas ma on prawo otrzymać stypendium socjalne zwiększone z tytułu zamieszkania. Intencją ustawodawcy było bowiem wsparcie finansowe osób, które zdecydowały się ponosić dodatkowe koszty wynajmowania mieszkania w miejscu odbywania studiów, z uwagi na to, że codzienny dojazd z miejsca stałego zamieszkania do uczelni uniemożliwiałby im lub w znacznym stopniu utrudniał studiowanie. Wskazany przepis, w ocenie organu, nie miał jednak zastosowania do studentów którzy są zameldowani na stałe w K, jak również tych, którzy mają stałe miejsce zamieszkania poza K i przedstawiają umowę najmu mieszkania również poza K (w miejscu swojego stałego zameldowania). Tym samym, skoro skarżący nie wynajmował mieszkania w miejscu odbywania studiów doktoranckich, tj. w K, a mieszkał w J, to nie przysługiwało mu zwiększenie stypendium socjalnego z tytułu zamieszkania. W wniesionej skardze skarżący zarzucił organom błędną interpretację art. 182 Prawa o szkolnictwie wyższym. Zdaniem skarżącego zwiększenie stypendium socjalnego z tytułu zamieszkania ustawodawca uzależnił od dwóch czynników: trudnej sytuacji materialnej oraz dużych trudności w codziennych dojazdach na uczelnię. Skoro zatem skarżący znajdował się w trudnej sytuacji materialnej z uwagi na brak dochodów i niepełnosprawność, co powodowało, że codzienny dojazd z miejsca stałego zamieszkania w znacznym stopniu utrudniał mu studiowanie, to winien on uzyskać stypendium socjalne w kwocie podwyższonej. Dodatkowo skarżący wniósł o zasądzenie na jego rzecz kwoty 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, przy czym kwota ta stanowiła "wyrównanie kosztów czasu pracy i wniesionego trudu na przygotowanie skargi". Skarżący wyjaśnił, że poświęcił na przygotowanie skargi 5 godzin, a dodatkowo 2 godziny na konsultacje prawne – czas ten mógłby poświęcić na prowadzenie badań naukowych. Skarżący podniósł nadto, że organ był bardzo opieszały w wydawaniu decyzji, a ponadto decyzja organu I instancji nie została doręczona. W odpowiedzi na skargę Rektor wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, ale z przyczyn innych niż podniesione w skardze. Zdaniem Rektora, doszło do wydania decyzji w II instancji w przedmiocie nieistniejącego (non existent) rozstrzygnięcia organu I instancji. Dziekan orzekł bowiem wyłącznie o przyznaniu stypendium "zwykłego", a więc o przyznaniu stypendium zwiększonego z tytułu zamieszkania powinien był ewentualnie orzekać w trybie uzupełniania decyzji na wniosek skarżącego tj. w trybie art. 111§1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm.) dalej "k.p.a". Dalej organ wywodził, że w konkretnej sprawie skarżącego formalnie Dziekan powinien orzec o przyznaniu stypendium "zwykłego", zaś odmówić przyznania stypendium zwiększonego z tytułu zamieszkania. Wniesione odwołanie powinno spowodować wezwanie skarżącego o sprecyzowanie czy należy je traktować jako wniosek o uzupełnienie decyzji. Jeśli skarżący potraktowałby je nadal jako odwołanie to Rektor powinien w trybie 134 k.p.a. uznać je za niedopuszczalne. Wydana w sprawie decyzja rozpoznająca odwołanie od nieistniejącego orzeczenia, naruszyła zatem art. 138 §1 pkt 1 i art. 127 k.p.a. Jednocześnie organ wyjaśnił, że decyzja Dziekana została przesłana przesyłką poleconą na adres skarżącego. Skarżący przesyłki nie odebrał pomimo dwukrotnej awizacji. Termin doręczenia upłynął 17 lutego 2016 r., a w otwartym 14 – dniowym terminie, skarżący wniósł odwołanie (otrzymane przez Rektora 25 lutego 2016 r.). Nie miało więc znaczenia, że koperta z datą nadania, zaginęła. W replice z dnia 28 maja 2016 r. skarżący przyznał, że faktycznie nie otrzymał przesyłki z decyzją Dziekana, ale odwołanie wniósł domyślając się, że przesyłka zaginęła. Wskazał przy tym, że skutki decyzji Dziekana są mu znane, bo z obliczeń wynika, że otrzymuje stypendium w niższej, niżby należało, wysokości. Odnosząc się natomiast do nowej argumentacji Rektora, skarżący zauważał, że merytorycznie nic się nie zmieniło, a uwzględnienie skargi z przyczyn wskazanych przez Rektora, spowoduje powtórzenie postępowania i zmusi skarżącego do ponownej skargi do sądu administracyjnego. Na rozprawie w dniu 2 listopada 2016 r. Prokurator, który przystąpił do sprawy na zasadzie art. 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm.) wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji zgodnie ze stanowiskiem skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Skarga była formalnie dopuszczalna, ale nie zasługiwała na uwzględnienie. Sąd uznał, że nie był zasadny wniosek Prokuratora o odrzucenie skargi, ponieważ zaskarżona decyzja Rektora, nawet gdyby przyjąć, że rozstrzygała w części nieistniejącej decyzji organu I instancji (jak uzasadniał Rektor w odpowiedzi na skargę) mogła zostać zaskarżona. Zgodnie z art. 3 §1 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Z kolei zgodnie z art. 52 §1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. W rozstrzyganej sprawie zaskarżona decyzja Rektora była decyzją ostateczną w trybie administracyjnym, a więc skarga mogła zostać skutecznie wniesiona. Dla kwestii odrzucenia skargi nie miało przy tym znaczenia, czy decyzja organu I instancji została doręczona prawidłowo czy też w ogóle nie weszła do obrotu prawnego. Skoro organ II instancji wydał decyzję, to jej adresat mógł wnieść skargę zarzucając m.in. wadliwość doręczenia decyzji organu I instancji. Tego typu naruszenia przepisów postępowania mogłyby być powodem uchylenia zaskarżonej decyzji na zasadzie art. 145§1 pkt 1 lit. b i c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jeżeli Sąd dostrzegłby, że zostały naruszone przepisy postępowania administracyjnego dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub jeżeli naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozstrzyganej sprawie Sąd uznał, że decyzja organu I instancji została doręczona prawidłowo, chociaż skarżący faktycznie jej nie otrzymał. W sprawie wystąpiła bowiem tzw. fikcja (skutecznego) doręczenia. W aktach sprawy znajduje się m.in. koperta z tzw. zwrotką (dowód potwierdzenia odbioru), z których wynika, że Dziekan wysłał decyzję przez operatora pocztowego na adres wskazany przez skarżącego (ul. K, J). Przesyłka była dwukrotnie awizowana (w dniach1 i 9 lutego 2016 r. ), a więc zgodnie z art. 44 §4 k.p.a. fikcja doręczenia nastąpiła z dniem 15 lutego 2016 r. tj. 14 dni od daty pierwszego awiza. To, że operator pocztowy zwrócił niedoręczoną przesyłkę 17 lutego 2016 r. nie ma znaczenia dla sposobu obliczania terminu. Opóźniony zwrot przesyłki wynika z częstej praktyki operatora pocztowego liczenia terminu kolejnego awiza jako 7 dnia od daty pierwszego awiza, a ostatniego dnia przechowywania przesyłki jako 7 dnia od daty drugiego awiza (czyli: 16 lutego 2016 r. i zwrotu 17 lutego 2016 r.). Słusznie jednak Rektor wskazywał, że pomimo braku dowodu daty nadania odwołania (koperta zaginęła), pewnym jest, że skarżący wniósł odwołanie w terminie (14 dni od 15 lutego 2016 r.) ponieważ na odwołaniu potwierdzono otrzymanie odwołania przez właściwą komórkę organizacyjną uczelni w dniu 25 lutego 2016 r., a więc przed upływem terminu na wniesienie środka zaskarżenia. Odnosząc się natomiast do wniosku Rektora - Sąd nie uchylił zaskarżonej decyzji, ponieważ błędny jest pogląd o orzeczeniu organu II instancji w przedmiocie nieistniejącego rozstrzygnięcia Dziekana. Stanowisko prezentowane przez Rektora opiera się na błędnym założeniu, że w przypadku przyznawania stypendium socjalnego zwiększonego z tytułu zamieszkania (w domu studenckim lub w obiekcie innym niż dom studencki, jeżeli codzienny dojazd z miejsca stałego zamieszkania do uczelni uniemożliwiałby lub w znacznym stopniu utrudniał studiowanie) – organ uczelniany orzeka jedną decyzją składającą się z dwóch części: stypendium "zwykłego" i "stypendium zwiększonego". Z art. 182 Prawa o szkolnictwie wyższym nie wynika, aby istniały dwa rodzaje stypendium socjalnego – tego typu regulacje zawierał natomiast powołany przepis, ale w brzmieniu obowiązującym do dnia 30 września 2011 r. W doktrynie podkreśla się (por. M. Kubiak [w:] Prawo o szkolnictwie wyższym. Komentarz. pod red. W. Sanetra i M. Wierzbowski, Warszawa 2013, komentarz do art. 182) że uprawnienie do zwiększenia kwoty stypendium socjalnego z tytułu zakwaterowania zastąpiło z dniem 1 października 2011 r. przyznawane wcześniej odrębne stypendium mieszkaniowe. Zmiana dotyczy wyłącznie formy tego wsparcia (kryteria nie uległy zmianie), które w związku ze wspólnym ze stypendium socjalnym kryterium trudnej sytuacji materialnej przyznawane jest obecnie jako jedno stypendium socjalne, tyle że w zwiększonej wysokości, co znacznie uprościło proces przyznawania pomocy materialnej zarówno po stronie studenta (składa tylko jeden wniosek), jak i uczelni (prowadzi tylko jedno postępowanie administracyjne). Sąd podziela powyższy pogląd w całości. Z akt wynika, że skarżący złożył jeden wniosek (zakreślając rubrykę "stypendium socjalnego zwiększonego z tytułu zamieszkania"), a więc, co do zasady, powinien otrzymać jedną decyzję określającą łączną wartość przyznanego stypendium, a w uzasadnieniu wskazującą elementy jego kalkulacji. Żaden przepis Prawa o szkolnictwie wyższym nie wskazuje, że stypendium socjalne "zwykłe" i jego zwiększenie z tytułu zamieszkania przyznawane są w drodze odrębnych rozstrzygnięć. Jest wręcz odwrotnie. To, że najprawdopodobniej zgodnie z przyjętą przez Dziekana praktyką, jedna decyzja wymieniałaby w wyrzeczeniu wartość "zwykłego" stypendium i wartość ryczałtu dotyczącego zwiększenia stypendium z tytułu zamieszkania (jako odrębne składniki sumy przyznanego stypendium socjalnego) jest tylko kwestią techniczną i nie oznacza, że Dziekan nie rozstrzygnął w przedmiocie zwiększonego stypendium (nawet jeśli wydana decyzja w uzasadnieniu skupia się głównie na kwestii wyliczenia stypendium "zwykłego"). W konsekwencji Sąd uznał decyzję Rektora za formalnie prawidłową. Odnosząc się na koniec do zarzutów skarżącego Sąd zauważa, że warunkiem zwiększenia stypendium socjalnego z tytułu zamieszkania w świetle art. 182§1 Prawa o szkolnictwie wyższym, jest (poza trudną sytuacją materialną) m.in. zakwaterowanie w innym obiekcie niż miejsce stałego zamieszkania "jeżeli codzienny dojazd z miejsca stałego zamieszkania do uczelni uniemożliwiałby lub w znacznym stopniu utrudniał studiowanie". Do takich wniosków prowadzi interpretacja powołanego przepisu. Skoro powołany przepis wskazuje, że stypendium przyznaje się z powodu zakwaterowanie studenta (doktoranta) ale związanego z trudnościami w codziennym dojeżdżaniu do uczelni z stałego miejsca zamieszkania, to oczywistym jest, że musi to być inne, czasowe, miejsce zamieszkania. Wprawdzie, literalnie czytając ww. art. 182§1 Prawa o szkolnictwie wyższym, nie jest wymagane, aby nowe (czasowe) miejsce zamieszkania znajdowało się w tej samej miejscowości co budynki uczelni – niemniej jednak musi to być inne miejsce zamieszkania niż miejsce stałego zamieszkania, z którego "...codzienny dojazd (...) do uczelni uniemożliwiałby lub w znacznym stopniu utrudniał studiowanie". W konsekwencji brak jest podstaw do uznania, że skarżący spełnił warunki, o których mowa w ww. art. 182 §1 Prawa o szkolnictwie wyższym. Sąd uznał więc, że organy nie naruszyły obowiązujących przepisów prawa materialnego i procesowego. Obowiązujący na uczelni Regulamin w załączniku nr 5 wyraźnie precyzował, że należy wskazać obiekt w K jako miejsce czasowego zamieszkania, co oznacza, że i w przypadku wewnętrznych przepisów uczelnianych brak było podstaw do przyznania zwiększonego stypendium socjalnego. Odnosząc się natomiast do argumentacji skarżącego odwołującej się do jego niepełnosprawności to Sąd zauważa, że z tego tytułu można się było starać o stypendium specjalne (załącznik nr 13 do Regulaminu) przyznawane zgodnie z odrębną regulacją tj. art. 180 Prawa o szkolnictwie wyższym. Dla przyznania zwiększonego stypendium socjalnego z tytułu zamieszkania w trybie art. 182 § 1 Prawa o szkolnictwie wyższym, nie mają znaczenia trudności z dojazdem związane z niepełnosprawnością studenta (doktoranta). Istotne są trudności z dojazdem do uczelni związane z odległością stałego miejsca zamieszkania od uczelni. W związku z powyższym Sąd skargę oddalił na zasadzie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepis ten stanowi, że w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Sąd nie zasądził również na rzecz skarżącego wartości poświęconej pracy na napisanie skargi, ponieważ tylko w przypadku uwzględnienia skargi, zgodnie z art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd zasądza od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Użycie określenia "zwrot" oznacza, że Sąd zasądza wyłącznie faktycznie poniesione wydatki (lub należne do poniesienia), a nie wycenia wartości poświęconej pracy skarżącego niezbędnej do przygotowania skargi.