II OSK 2132/17

Dnia 17 października 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Siegień sędzia del. WSA Małgorzata Jarecka Protokolant: starszy inspektor sądowy Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 17 października 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 19 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SA/Wr 625/16 w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w W. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązków celem doprowadzenia budynku do prawidłowego stanu technicznego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z 19 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Wr 625/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (dalej WSA albo sąd I instancji) oddalił skargę Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w W. (dalej Wspólnota) na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W.(dalej DWINB) z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...] wydane w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązków celem doprowadzenia budynku do prawidłowego stanu technicznego. Wyrok został wydany w następującym stanie prawnym i faktycznym sprawy: Decyzją z [...] września 2010 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej PINB) nakazał Wspólnocie Mieszkaniowej doprowadzenie budynku do właściwego stanu, w szczególności elewacji frontowej, elewacji od strony podwórza, konstrukcji dachu oraz w zakresie instalacji elektrycznej w budynku, przez wykonanie wskazanych robót budowlanych – w terminie 7 miesięcy od dnia, kiedy decyzja stanie się ostateczna. Obowiązek wynikający z powyższej decyzji nie został wykonany w zakresie doprowadzenia obiektu do właściwego stanu technicznego. Postanowieniem z [...] marca 2016 r., nr [...], PINB nałożył na Wspólnotę Mieszkaniową, zobowiązaną do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji PINB z [...] września 2010 r., grzywnę w celu przymuszenia w kwocie [...]zł. Jednocześnie wezwał do uiszczenia grzywny i wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym z [...] marca 2016 r., nr [...], w terminie 9 miesięcy od dnia doręczenia postanowienia, pod rygorem orzeczenia wykonania zastępczego. Wyjaśniając motywy postanowienia o nałożeniu grzywny PINB, zaznaczył, że Wspólnota nie wykonała ciążącego na niej obowiązku wynikającego z decyzji nr [...], pomimo bezskutecznego upływu terminu wskazanego w upomnieniu przedegzekucyjnym z [...] lutego 2016 r., nr [...]. W ocenie organu termin ten był odpowiedni. Zwłoka w realizacji nakazu utrzymuje stan zagrożenia. Według organu zastosowany środek egzekucyjny jest mniej uciążliwy dla zobowiązanej, bowiem wykonanie obowiązku umożliwia umorzenie bądź zwrot grzywny i nie powoduje powstania dodatkowych kosztów, jak przy wykonaniu zastępczym. Po rozpatrzeniu zażalenia DWINB postanowieniem z [...] lipca 2016 r., utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Po przytoczeniu okoliczności sprawy i dotychczasowego przebiegu postępowania organ wyraził pogląd, że zobowiązana wspólnota uchyla się od wykonania obowiązku, co zobowiązywało wierzyciela do wszczęcia egzekucji, zwłaszcza z uwagi na znaczny upływ czasu od wydania egzekwowanej decyzji (prawie 6 lat) jak również ze względu na charakter wynikających z egzekwowanej decyzji obowiązków – zaniedbanie ze strony właściciela realizacji ciążącego na nim z mocy prawa obowiązku utrzymywania należącego do niego obiektu budowlanego w odpowiednim stanie technicznym powoduje degradację obiektu, która może skutkować stanem zagrożenia bezpieczeństwa zdrowia, a nawet życia ludzi oraz bezpieczeństwa mienia. Wspólnota – reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika – zaskarżyła postanowienie całości do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 7 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2016 r. poz. 599 ze zm., dalej u.p.e.a.), art. 7, art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., dalej k.p.a.) oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a., a także art. 120 § 2 u.p.e.a. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie. Analizując zaskarżone postanowienie o zastosowaniu wskazanego środka egzekucyjnego oraz uwzględniając okoliczności badanej sprawy, Sąd stwierdził, że nie narusza ono przepisów prawa w sposób określony w art. 145 p.p.s.a. W niniejszej sprawie organy egzekucyjne przeprowadziły stosowne rozważania i wykazały zasadność nałożenia grzywny, czym wypełniono wymóg art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. Grzywna jest odpowiednia do przymuszenia Wspólnoty do wykonania obowiązku i stanowi wystarczającą dolegliwość, by spełnić swoje zadanie, polegające na zmobilizowaniu zobowiązanej do zintensyfikowania działań faktycznych i ewentualnie środków prawnych skuteczniejszych niż dotychczas stosowane, które prowadziłyby do wykonania obowiązku nałożonego decyzją. Wysokość nałożonej grzywny nie narusza prawa i stanowi współmierną dolegliwość dla zobowiązanej. Wspólnota podejmie decyzję, czy środki finansowe przeznaczy na realizację nałożonych obowiązków, czy na grzywnę. Słusznie jednak przyjęto, że odpowiedzialność za wykonanie nakazu w równym stopniu ciąży na osobach reprezentujących Wspólnotę jak i na niej samej - współpraca pomiędzy jej członkami i osobami ją reprezentującymi jest wymagana dla sprawnego wykonania nałożonego obowiązku. Stąd też sytuacja, w której członkowie Wspólnoty osobiście odczują dolegliwość w postaci utraty znacznej kwoty skutkować będzie wsparciem przez nich działań Spółki oraz podjęciem decyzji skutkujących wykonaniem nakazu. Mając na uwadze, że Wspólnota za swoje zobowiązania odpowiada bez ograniczeń, a każdy właściciel lokalu w części odpowiadającej jego udziałowi w tej nieruchomości, nałożona na Wspólnotę grzywna musi być w znacznej wysokości, aby zagrożenie dla poszczególnych jej członków było realne, a nie jedynie symboliczne. Nałożenie grzywny w celu przymuszenia także na Wspólnotę powinno zagwarantować, że nie odstąpi ona od realizacji nakazu po tym jak zostanie on wykonany w części. Skoro zagrożenie wszczęciem egzekucji nie przyniosło spodziewanego efektu, tylko nałożenie grzywny w celu przymuszenia może to zmienić. Ponadto, za wymierzeniem takiej kwoty grzywny w celu przymuszenia przemawia również fakt, że w przypadku egzekucji obowiązków wynikających z prawa budowlanego grzywna w celu przymuszenia nakładana jest jednorazowo. Wobec tego kwota grzywny musi być na tyle wysoka i uciążliwa, aby doprowadziła do wykonania nakazu przez zobowiązanego, a nie przez zastosowanie wykonania zastępczego. Nie bez znaczenia pozostają również okoliczności, na które zwróciły uwagę organy, tj.: upływ czasu od momentu wydania egzekwowanej decyzji, jak również charakter wynikających z egzekwowanej decyzji obowiązków - zaniedbanie ze strony właściciela realizacji ciążącego na nim z mocy prawa obowiązku utrzymywania należącego do niego obiektu budowlanego w odpowiednim stanie technicznym powoduje degradację obiektu, która może skutkować stanem zagrożenia bezpieczeństwa życia i zdrowia ludzi oraz bezpieczeństwa ich mienia. W niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki do nałożenia grzywny w celu przymuszenia także na Wspólnotę, po wcześniejszym nałożeniu grzywny na osobę, do której należy bezpośrednie czuwanie nad wykonywaniem przez zobowiązanego obowiązków. W sytuacji bowiem, gdy zobowiązanym jest osoba fizyczna działająca przez ustawowego przedstawiciela, przedsiębiorstwo państwowe lub inna państwowa jednostka organizacyjna, organizacja spółdzielcza, samorządowa, zawodowa lub inna społeczna osoba prawna lub jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej, grzywnę nakłada się na ustawowego przedstawiciela zobowiązanego lub na osobę, do której należy bezpośrednie czuwanie nad wykonywaniem przez zobowiązanego obowiązków tego rodzaju, jakim jest egzekwowany obowiązek. Jednocześnie może być nałożona grzywna na zobowiązaną osobę prawną lub jednostkę organizacyjną, jeżeli jest to niezbędne dla przymuszenia wykonania obowiązku (art. 120 § 2 u.p.e.a.). W skardze kasacyjnej Wspólnota, reprezentowana przez adwokata, zaskarżyła wyrok z 19 kwietnia 2017 r. w całości, zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej p.p.s.a.) naruszenie: 1) przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., polegające na naruszeniu zasady swobodnej oceny dowodów i dokonaniu jej w sposób dowolny, sprzeczny z zasadami doświadczenia życiowego i zebranym materiałem dowodowym, polegające na przyjęciu, że Wspólnota uchyla się od obowiązku nałożonego na nią decyzją z [...] września 2010 r., podczas gdy podejmuje ona istotne kroki, zmierzające bezpośrednio do wykonania obowiązków, w następstwie których zrealizowano już znaczną część spośród nich, 2) przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., polegające na zaniechaniu dokonania istotnych czynności dowodowych w sprawie, zmierzających do ustalenia osoby, na której spoczywał ciężar bezpośredniego czuwania nad wykonywaniem przez Wspólnotę obowiązków nałożonych przez organ i poprzestaniu w tym zakresie na analizie informacji odpowiadającej odpisowi aktualnemu z rejestru przedsiębiorców P. Sp. z o.o., podczas gdy ów środek dowodowy nie może stanowić podstaw do ustaleń faktycznych w tym zakresie, jako że – nawet potencjalnie – nie wykazuje obowiązku, o którym mowa w art. 120 § 2 u.p.e.a., czy przesłanki bezpośredniości, 3) przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., polegające na naruszeniu zasady swobodnej oceny dowodów i dokonaniu jej w sposób dowolny i sprzeczny z materiałem dowodowym, polegające na przyjęciu, że M. D., B. F. i B. J., jako Członkinie Zarządu P. Sp. z o.o., są odpowiedzialne za bezpośrednie czuwanie nad wykonaniem obowiązków nałożonych decyzją z [...] grudnia 2010 r., podczas gdy brak jest środków dowodowych uprawniających do przypisania tego obowiązku którejkolwiek z wymienionych powyżej osób, a w konsekwencji 4) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 120 § 2 u.p.e.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., przez niewłaściwe zastosowanie, polegające na nałożeniu grzywny w celu przymuszenia na Wspólnotę, podczas gdy zastosowanie tego środka egzekucyjnego względem jednostki organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej powinno nastąpić jednocześnie z nałożeniem grzywny na osobę, do której należy bezpośrednie czuwanie nad wykonywaniem obowiązków, jakim jest egzekwowany obowiązek, zaś w realiach niniejszej sprawy – pomimo formalnego nałożenia grzywien na Członkinie Zarządu P. – w rzeczywistości grzywny nie nałożono na jej adresata w rozumieniu art. 120 § 2 u.p.e.a. 5) przepisów postępowania, tj. art. 7 § 2 u.p.e.a., przez zastosowanie uciążliwego dla zobowiązanej środka egzekucyjnego, który nie prowadzi do wykonania nałożonych obowiązków. Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Orzekając w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny, mając na uwadze art. 183 § 1 p.p.s.a., ograniczony był do sformułowanych we wniesionym środku odwoławczym podstaw, nie dopatrując się wystąpienia którejkolwiek z przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Skarżąca kasacyjnie błędnie argumentuje, jakoby nie uchylała się od wykonania spoczywającego na niej obowiązku. W stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy pozostawało bezspornym, że Wspólnota nie wykonała nałożonego obowiązku w zakreślonym terminie. Podejmowanie czynności zmierzających do wykonania prac budowlanych oraz ich kontynuacja po upływie terminu, w którym obowiązek powinien zostać wykonany, nie mogą mieć wpływu na ocenę legalności nałożonej na Wspólnotę grzywny w celu przymuszenia. Jak trafnie wyjaśnił to WSA, skala niewykonania obowiązku nie jest okolicznością istotną dla stwierdzenia, że organ powinien zmobilizować stronę do jego realizacji. Nie jest rzeczą skarżącej kasacyjnie decydowanie o tym, kiedy wykona ona ten obowiązek. Jeżeli nie został on zrealizowany w całości, to obowiązkiem PINB wynikającym z art. 6 § 1 u.p.e.a. było podjęcie czynności zmierzających do jego przymusowego wykonania. Skarżąca kasacyjnie niezasadnie zarzuciła w postępowaniu dotyczącym nałożenia obowiązku, że do jego realizacji zostały także zobligowane członkinie zarządu P. Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu z urzędu wiadomym jest, że w odniesieniu do tych osób prowadzone są osobne postępowania, w których nastąpi ocena zgodności z prawem działania organów egzekucyjnych. W niniejszej sprawie przedmiotem takiej oceny jest nałożenie tego obowiązku na Wspólnotę. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, adresat postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia został wskazany prawidłowo. To bowiem na Wspólnocie w pierwszej kolejności spoczywa powinność usunięcia nieprawidłowości w stanie technicznym budynku mieszkalnego. Przyjęciu odmiennego poglądu nie stoi naprzeciw brzmienie art. 120 § 2 u.p.e.a., który wprost stanowi o możliwości nałożenia grzywny na jednostkę organizacyjną, jeżeli jest to niezbędne dla przymuszenia wykonania obowiązku. Raz jeszcze należy w tym miejscu podkreślić, że w rozpoznawanej sprawie przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego nie było nałożenie grzywny na inne podmioty. Niezasadnymi okazały się również te zarzuty kasacyjne, które odnosiły się do zastosowania względem Wspólnoty grzywny w celu przymuszenia. Sąd I instancji zasadnie zauważył, że środek ten jest w realiach niniejszej sprawy odpowiedni do przymuszenia zobowiązanej Wspólnoty do wykonania obowiązku i stanowi on wystarczającą dolegliwość, aby spełnić swoje zadanie polegające na zmobilizowaniu zobowiązanej do zintensyfikowania działań prowadzących do wykonania obowiązku nałożonego w decyzji z [...] grudnia 2012 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela wyrażony w orzecznictwie sądowym pogląd, że gdy organ egzekucyjny ma do wyboru zastosowanie grzywny w celu przymuszenia oraz wykonania zastępczego, powinien w pierwszej kolejności zastosować grzywnę w celu przymuszenia, a dopiero w sytuacji, gdy okazała się ona nieskuteczna, w drugiej kolejności wdrożyć środek egzekucyjny w postaci wykonania zastępczego (wyrok NSA z 13 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 767/08, CBOSA). Pogląd ten zachowuje swoją aktualność w realiach rozpatrywanej sprawy. Biorąc pod uwagę wyższe koszty wykonania zastępczego, byłyby one nieporównywalnie większym obciążeniem dla budżetu Wspólnoty, aniżeli samodzielna realizacja obowiązku pod przymusem zastosowanej względem niej grzywny. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.