II OSK 1794/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski /spr./ sędzia del. WSA Tomasz Świstak Protokolant starszy asystent sędziego Justyna Żurawska po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 stycznia 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 1569/16 w sprawie ze skargi M. O. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 11 stycznia 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 1569/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę skarżącego na zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska, zwanego dalej "GIOŚ", w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska wymierzył skarżącemu karę pieniężną w wysokości 10000 zł za dokonywanie poza stacją demontażu: usuwania z pojazdów wycofanych z eksploatacji elementów lub substancji niebezpiecznych, w tym płynów, wymontowania z pojazdów wycofanych z eksploatacji przedmiotów wyposażenia lub części nadających się do ponownego użycia oraz wymontowania z pojazdów wycofanych z eksploatacji elementów nadających się do odzysku lub recyklingu. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł skarżący. Zaskarżoną decyzją GIOŚ utrzymał w mocy ww. decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że ustalenia stanu faktycznego sprawy dawały podstawy do wymierzenia skarżącemu kary pieniężnej, ponieważ skarżący demontował pojazdy, a następnie po wymontowaniu z nich na własne potrzeby poszczególnych elementów i części, pośredniczył w ich dostarczaniu do stacji demontażu; a więc dokonywał demontażu pojazdów poza stacją demontażu. Sam skarżący przyznał, że w latach 2014-2015 dokonał demontażu ok. 50 sztuk pojazdów; na kontrolowanym terenie znajdowało się 5 sztuk pojazdów w różnym stanie technicznym, niektóre częściowo zdemontowane; zgromadzona była znaczna ilości różnego rodzaju odpadów i części pochodzących z pojazdów. W sprawie wzięto również pod uwagę, iż tego rodzaju czyn skarżący popełnił po raz pierwszy, w związku z czym została wymierzona mu kara pieniężna w najniższym wymiarze kary pieniężnej, jaka może być wymierzona za prowadzenie nielegalnego demontażu pojazdów. Odnosząc się do zarzutów odwołania GIOŚ stwierdził, że przekazanie do Marszałka Województwa [...] zbiorczego zestawienia nie ma wpływu na rozstrzygnięcie przedmiotowego postępowania, bowiem za nieprzekazanie zbiorczego zestawienia Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska może na podstawie art. 237 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 200 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r. poz. 21 ze zm.) wymierzyć karę, o której mowa w art. 200 ww. ustawy. Natomiast w niniejszej sprawie przedmiotem postępowania był fakt prowadzenia demontażu pojazdów wycofanych z eksploatacji poza stacją demontażu. Zatem są to dwa odrębne naruszenia przepisów prawa, za które może być nałożona odrębna kara pieniężna. Na zakończenie rozważań organ podkreślił, że nałożona na skarżącego kara pieniężna stanowi najniższą wysokość kary pieniężnej jaka może być wymierzona za prowadzenie nielegalnego demontażu pojazdów. Odnosząc się do zarzutu skarżącego, dotyczącego nierozpatrzenia w sprawie jego sytuacji finansowej, GIOŚ wyjaśnił, że sytuacja finansowa nie może być brana pod uwagę w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 53a ust. 1 ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz. U. z 2015 r. poz. 140 ze zm.), gdyż brak jest podstawy prawnej do wzięcia tej okoliczności pod uwagę przez organ administracji w tym postępowaniu. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W skardze zarzucono błąd w ustaleniach faktycznych polegający na uznaniu, że postępowanie w sprawie zostało zakończone podczas gdy skarżący został zobowiązany do przekazania Marszałkowi Województwa [...] zbiorczego zestawienia danych o ilości i rodzajach odpadów w terminie do 15 marca za poprzedni rok, co niniejszym skarżący wykonał. Tymczasem skutkowało to wymierzeniem skarżącemu kary w wysokości 10000 zł. Ponadto zarzuty zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji "wydaje się", że nie znalazły odzwierciedlenia w treści decyzji z dnia [...] kwietnia 2016 r. bowiem nie zostały wzięte pod uwagę i dostatecznie rozważone. W odpowiedzi na skargę GIOŚ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 stycznia 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 1569/16, oddalając skargę, wskazał, że z analizy art. 53a ustawy o recyklingu wynika, iż o ile ustawodawca w ust. 1 i 4 pozostawił organom uznanie co do ustalenia wysokości kary pieniężnej, to w jego ust. 2 poprzez zastosowanie sformułowania "wymierza" nałożył na organy obowiązek wymierzenia tej kary. W ocenie Sądu, organ prawidłowo ustalił, że skarżący prowadził czynności wymienione w art. 53a ust. 1 ustawy (demontaż pojazdów poza stacją) na terenie nieruchomości, którą władał, nie posiadając na nie stosownych zezwoleń. Ustaleń tych organ dokonał na podstawie protokołu z kontroli nr [...] z dnia [...] września 2015 r., w której brał udział skarżący. Ustaleń tych nie zakwestionował skarżący. Dla tej oceny nie ma znaczenia złożone przez skarżącego "Zbiorcze zestawienia danych o rodzajach i ilości odpadów, o sposobach gospodarowania nimi oraz o instalacjach i urządzeniach służących do odzysku i unieszkodliwiania tych odpadów". Jako nietrafny okazał się być zarzut skargi, że organ odwoławczy nie ustosunkował się do zarzutów odwołania. W tym zakresie Sąd stwierdził, że organ w sposób dostateczny zebrał materiał dowodowy, a następnie go ocenił i wskazał, którym dowodom dał wiarę, a które uznał za niewiarygodne. Przy czym skarżący nie kwestionował w toku postępowania, aby dokonywał demontażu pojazdów w warunkach spełniających wymogi stacji demontażu. Zarzuty koncentrowały się na wywodzeniu, że brak podstaw do nałożenia kary w sytuacji, gdy skarżący przekazał Marszałkowi Województwa [...] ww. zbiorcze zestawienia. Tymczasem jak słusznie ocenił GIOŚ, kwestia wykonywania obowiązku przekazywania sprawozdania nie jest badana w postępowaniu w sprawie wymierzenia kary na podstawie art. 53a ustawy o recyklingu. Jeśli chodzi o wysokość kary pieniężnej to organ II instancji dokładnie wyjaśnił jakimi kryteriami kierował się przy ustalaniu tej wysokości. Sąd w pełni podzielił tę argumentację, zważywszy, że jest to najniższa możliwa stawka tej kary. Wymierzona kara jest adekwatna do stopnia społecznego niebezpieczeństwa czynu. Organ uwzględnił wszystkie istotne okoliczności mające wpływ na wymiar kary, o jakich mowa w art. 53a ust. 4 ustawy o recyklingu, w tym brak stwierdzonych naruszeń ustawy o odpadach. Natomiast jeśli chodzi o sytuację finansową ukaranego, to w świetle zastosowanych prawidłowo norm materialnych pozostaje ona bez znaczenia. Kryteria przy ustalaniu wysokości kary zostały wskazane w art. 53a ust. 1 ustawy, tj. przy ustalaniu wysokości kary pieniężnej, o której mowa w ust. 1, należy uwzględnić stopień szkodliwości czynu, w szczególności zakres naruszeń, ilość odpadów, rodzaj stwarzanego zagrożenia dla środowiska oraz okoliczności uprzedniego naruszenia przepisów o odpadach. Organ przeanalizował te wszystkie okoliczności, przy czym jeszcze raz wymaga podkreślenia, że zastosował karę minimalną (zagrożenie maksymalne to 300000 zł). Stąd też jako całkowicie niezasadny Sąd uznał zarzut skargi, że organ odwoławczy nie ustosunkował się do zarzutów odwołania. Odmiennie Sąd ocenia tę okoliczność – GIOŚ dokładnie te zarzuty przeanalizował, co znajduje odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Natomiast inną zupełnie kwestią jest, że ich nie podzielił. W konsekwencji Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, gdyż organ nie dopuścił się naruszenia wskazanych w skardze przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy ani przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; ewentualnie zmianę zaskarżonego wyroku przez uwzględnienie skargi skarżącego oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj. - art. 53a ust. 1 ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji poprzez niewłaściwe zastosowanie wskazanego przepisu do ustalonego w sprawie stanu faktycznego i obciążenie skarżącego karą pieniężna w wysokości 10000 zł; - art. 53a ust. 5 ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji poprzez jego niezastosowanie do ustalonego w sprawie stanu faktycznego i niezastosowanie w stosunku do skarżącego, unormowań względniejszych dla strony i niepodjęcie dopuszczalnych prawem decyzji o odroczeniu płatności, umorzeniu kary, rozłożeniu płatności na raty co dodatkowo uzasadnia trudna sytuacja materialna strony. Ponadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. - art. 7 K.p.a. przez jego niezastosowanie do ustalonego w sprawie stanu faktycznego poprzez niepodjęcie przez organ wszelkich czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, bacząc na interes skarżącego; - art. 8 K.p.a. przez jego niezastosowanie do ustalonego w sprawie stanu faktycznego i przeprowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania stron do toczącego się postępowania, poprzez niedołożenie przez organ należytej staranności w celu dokładnego wyjaśnienia sprawy, a tym samym obciążenie skarżącego karą pieniężną; - art. 77 § 1 K.p.a. przez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego w sprawie, co skutkowało nałożeniem na skarżącego niezasadnie kary pieniężnej w wysokości 10000 zł, - art. 80 K.p.a. przez dokonanie wybiórczej oceny materiału dowodowego , sprzecznego z zasadami logicznego rozumowania i zasadami doświadczenia życiowego poprzez całkowite pominięcie, faktu, że skarżący nie był świadom iż dopuszcza się działań niedopuszczalnych przez prawo, a także faktu, iż działania te miały charakter okresowy i skarżący zaprzestał tych praktyk, a dodatkowo faktu, iż uprzednio nie był karny, a to jest jego pierwsze przewinienie, dodatkowo skarżący przyznał się do podejmowanych działań. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego i procesowego. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej Sąd I instancji prawidłowo ocenił legalność zaskarżonej decyzji GIOŚ. Zgodnie z art. 53a ust. 1 ustawy o recyklingu ustalenie w okolicznościach niniejszej sprawy, że skarżący dokonywał demontażu pojazdów poza stacją (co nie było kwestionowane) stanowiło podstawę do wymierzenia skarżącemu kary pieniężnej. Przepisy obowiązującego prawa w przypadku takiego ustalenia nie przewidują możliwości odstąpienia organu od wymierzenia kary pieniężnej. Przepisy te przewidują jedynie możliwość miarkowania kary od 10000 do 300000 złotych. Należy mieć na względzie, że sąd administracyjny ocenia wyłącznie legalność decyzji administracyjnych pod względem zgodności z prawem. Nie ocenia w tym zakresie sprawy przez pryzmat słusznego interesu strony lub jakiejkolwiek innej argumentacji niż wynikającej z zasady legalizmu. Dlatego podnoszona przez skarżącego argumentacja nie mogła stanowić podstawy do stwierdzenia, że niewłaściwie została skarżącemu wymierzona kara pieniężna. Poza tym w sprawie uwzględniono przesłanki do miarkowania kary i w konsekwencji wymierzono skarżącemu karę najniższą z możliwych. To, że przepis art. 53a ust. 5 ww. ustawy przewiduje stosowanie do kar pieniężnych, o których mowa w art. 53a ust. 1, odpowiednio przepisów działu III ustawy – Ordynacja podatkowa, nie może stanowić podstawy do podważenia legalności nałożonej kary pieniężnej na podstawie art. 53a ust. 1. Dopiero bowiem po ostatecznym wymierzeniu kary pieniężnej, tj. po wydaniu decyzji ostatecznej, określonemu podmiotowi przysługuje uprawnienie do złożenia stosownego wniosku do wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska w trybie art. 53a ust. 5. Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 53a ust. 1 i 3 ustawy o recyklingu nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. W konsekwencji przedstawionej powyżej oceny należało również uznać za pozbawione usprawiedliwionych podstaw zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa procesowego, tj. art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Kwestia interesu skarżącego nie mogła z uwagi na treść art. 53a ust. 1 ustawy o recyklingu decydować o uznaniu, że w sprawie nie dołożono należytej staranności do dokładnego wyjaśnienia sprawy, niezebrania i nierozważenia całego materiału dowodowego. Brak świadomości skarżącego w naruszeniu prawa, charakter okresowy nielegalnej działalności, zaprzestanie nielegalnych praktyk, brak wcześniejszego karania (pierwsze przewinienie) oraz przyznanie się skarżącego do nielegalnych działań nie stanowią podstawy do stwierdzenia, że wymierzono skarżącemu karę pieniężną z naruszeniem prawa, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Dodatkowo należy wskazać, że sąd administracyjny nie stosuje przepisów K.p.a., dlatego zarzuty skargi kasacyjnej – w ramach przesłanki z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – oparte tylko na przepisach K.p.a. należy uznać za błędnie sformułowane. W tym bowiem zakresie wymagane jest powiązanie z odpowiednimi przepisami ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które to przepisy stanowią podstawę prawną orzekania przez sąd administracyjny. Błędne sformułowanie zarzutów skargi kasacyjnej, nie zwalnia jednak Naczelnego Sądu Administracyjnego od odniesienia się od podniesionej w skardze kasacyjnej argumentacji (patrz: uchwała pełnego składu NSA z 26 października 2009 r., I OPS 10/09)., co też skład orzekający w niniejszej sprawie uczynił powyżej. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.