II GSK 997/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Zabłocka Sędzia NSA Stanisław Gronowski (spr.) Sędzia del. WSA Pamela Kuraś-Dębecka Protokolant Paulina Marchewka po rozpoznaniu w dniu 3 listopada 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 22 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Sz 957/14 w sprawie ze skargi K. S. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 29 lipca 2014 r., nr ... w przedmiocie kary za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz K. S. 1200 (tysiąc dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 22 stycznia 2015 r. o sygn. akt II SA/Sz 957/14, wydanym w sprawie ze skargi K. S. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego w Warszawie z dnia 29 lipca 2014 r. nr .... w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, uchylił zaskarżoną decyzję. W sprawie poczyniono następujące ustalenia: Zachodniopomorska Wojewódzka Inspekcja Transportu Drogowego w Szczecinie w dniach od 13 lipca do 3 sierpnia 2012 r. przeprowadziła kontrolę przedsiębiorstwa K. S., dalej "skarżący", w zakresie przestrzegania przepisów o czasie pracy kierowców. Ustalenia kontroli zostały uwieńczone protokołem z dnia 3 sierpnia 2012 r. Na tej podstawie Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w Szczecinie decyzją z dnia 24 grudnia 2012 r. nałożył na skarżącego karę pieniężną w kwocie 20.000 zł. W następstwie odwołania skarżącego decyzja ta została uchylona decyzją Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 16 maja 2013 r. W dniu 5 czerwca 2014 r. Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w Szczecinie wydał kolejną decyzję, nakładając na skarżącego karę pieniężną w kwocie 12.100 zł. Wskazaną na wstępie decyzją z dnia 29 lipca 2014 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, o czym była mowa na wstępie, uchylił zaskarżoną decyzję, a to z powodu przedawnienia kary pieniężnej, stosownie do przepisu art. 92c ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2013 r., poz. 1414 ze zm., dalej "utd"). W myśl tego przepisu, nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli od dnia ujawnienia naruszenia upłynął okres ponad 2 lat. Powyższy przepis wszedł w życie w trakcie toczącego się postępowania administracyjnego, bo z dniem 15 sierpnia 2013 r., stosownie do art. 1 pkt 47 lit. b) ustawy z dnia 5 kwietnia 2013 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz ustawy o czasie pracy kierowców (Dz.U. z 2013, poz. 567). Zdaniem Sądu pierwszej instancji upływ terminu przedawnienia nałożenia kary administracyjnej w trakcie postępowania administracyjnego musi być uwzględniony z urzędu przez organ, przed którym postępowanie się toczy, niezależnie od tego, czy dotyczy postępowania przed organem pierwszej instancji, czy też w postępowaniu odwoławczym. Toteż, wydając w dniu 29 lipca 2014 r. decyzję, organ odwoławczy nie wziął po uwagę, że niektóre naruszenia, skutkujące nałożeniem kary pieniężnej, ujawnione zostały w trakcie kontroli w przedsiębiorstwie skarżącego najpóźniej do dnia 24 lipca 2012 r. W rezultacie zaskarżone orzeczenie, utrzymujące w mocy orzeczenie organu pierwszej instancji nakładające karę pieniężną, zapadło po upływie 2 lat od daty ujawnienia naruszenia. Główny Inspektor Transportu Drogowego wywiódł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, wnosząc o jego uchylenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarga kasacyjna zarzuca naruszenie art. 92c ust. 3 utd poprzez jego błędną wykładnię, przejawiającą się w mylnym przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, iż w przedmiotowej sprawie decyzja organu odwoławczego wydana została z naruszeniem art. 92c ust. 3 utd, gdyż ujawnienie niektórych naruszeń miało miejsce jeszcze przed dniem sporządzenia protokołu kontroli w dniu 3 sierpnia 2012 r., ponieważ organ pierwszej instancji w uzasadnieniu swojej decyzji, odnosząc się do naruszenia określonego pod lp. 6.1.5 załącznika nr 3 do utd podał, że w dniu 24 lipca 2012 r., podczas obecności przedsiębiorcy w siedzibie WITD związanej z dostarczeniem dodatkowych dokumentów do kontroli, poinformowano kontrolowanego, że w wyniku analizy danych zawartych w pliku z danymi cyfrowymi stwierdzono, iż w okresie od dnia 20 lipca do dnia 29 sierpnia 2011 r. pojazd był prowadzony przez kierowcę bez użycia cyfrowej karty kierowcy lub przy użyciu nieważnej karty kierowcy. Natomiast to naruszenie, jak i inne naruszenia wskazane w załączniku nr 3 do utd zostały stwierdzone dopiero w protokole kontroli z dnia 3 sierpnia 2012 r. nr ..... Uchylona przez Sąd pierwszej instancji zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego wydana została dnia 29 lipca 2014 r., co wyklucza w rezultacie możliwość zastosowania art. 92c ust. 3 utd, gdyż od stwierdzenia naruszeń do momentu wydania rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy nie upłynął wymagany dwuletni okres przedawnienia, o jakim mowa w tym przepisie. Ustne poinformowanie strony na etapie prowadzenia czynności kontrolnych, iż dopatrzono się podstaw do stwierdzenia naruszenia i wezwanie jej do okazania dokumentów celem weryfikacji, czy naruszenie w rzeczywistości zaistniało, nie jest tożsame z jego stwierdzeniem, które możliwe jest dopiero w protokole kontroli już chociażby z tego względu, iż zdarzyć się mogło, że po dostarczeniu dodatkowych dokumentów przez stronę organ nie stwierdziłby naruszenia lub dostrzegł okoliczności egzoneracyjne wskazane w art. 92c ust. 1 lub art. 92b u.t.d., i nie nałożyłby za nie kar pieniężnych. W istocie bowiem trwały jeszcze czynności kontrolne, które kończy dopiero sporządzenie protokołu kontroli. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest oparta na usprawiedliwionych podstawach. Na wstępie niniejszych rozważań podkreślić należy, że zgodnie z treścią art. 174 ppsa skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 ppsa., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd pierwszej instancji. Skarga kasacyjna ogniskuje się wokół kwestii początku biegu dwuletniego okresu przedawnienia, o którym mowa w przepisie art. 92c ust. 1 pkt 3 utd, dla nałożenia kary pieniężnej w odniesieniu do naruszeń prawa stwierdzonych w trakcie kontroli w przedsiębiorstwie, a w szczególności, czy miarodajna jest tutaj data sporządzenia protokołu z kontroli, czy też wcześniejszy moment, jakim jest data powzięcia przez organ w czasie kontroli informacji o naruszeniu prawa przed datą sporządzenia wspomnianego protokołu. Ustawa o transporcie drogowym nakłada na organ obowiązek sporządzania protokołów dla potrzeb dokumentowania okoliczności mających znaczenie prawne, a w szczególności w zakresie naruszenia przepisów prawa (por. art. 53 ust. 3h, art. 74 ust. 1, art. 80 ust. 2, art. 87 ust. 5 utd). Zasadniczo protokoły są sporządzane z udziałem kontrolowanego podmiotu, któremu stawia się zarzut naruszenia przepisów prawa. Do treści tego protokołu kontrolowany podmiot ma prawo wnieść zastrzeżenia (art. 74 utd). Protokół z kontroli ma walor dokumentu urzędowego (por. wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 2015 r., II GSK 440/14; LEX nr 1682660). Z uwagi na znaczenie dowodowe protokołu z kontroli dla potrzeb przyszłych postępowań administracyjnych data jego sporządzenia jest miarodajna dla powzięcia przez organ kontroli informacji o naruszeniu prawa przez kontrolowany podmiot, z czym wiąże się powinność wyciągnięcia względem niego stosownej sankcji przez właściwy organ. Odnosi się to w szczególności do dowodów zebranych przez organ na okoliczność naruszenia prawa w trakcie kontroli w przedsiębiorstwie. Ostateczne stanowisko w powyższej kwestii organ może zająć najwcześniej dopiero na etapie sporządzenia protokołu z przeprowadzonej kontroli i to po uprzednim umożliwieniu wniesienia zastrzeżeń przez kontrolowany podmiot (art. 74 ust. 4 utd). Innymi słowy, do czasu zakończenia kontroli w przedsiębiorstwie, sfinalizowanej sporządzeniem przez organ protokołu z kontroli, po uprzednim umożliwieniu przedsiębiorcy zajęcia stanowiska co do stawianych mu zarzutów naruszenia prawa, dowody jakie na tę okoliczność zgromadził organ podczas kontroli nie mają jeszcze waloru stwierdzonego naruszenia prawa, w rozumieniu przepisu art. 93c ust. 1 pkt 3 utd. Jednakże, czego w sprawie nie wzięto pod uwagę, zaskarżona decyzja z dnia 29 lipca 2014 r. weszła do obrotu prawnego już po upływie dwóch lat od daty sporządzenia protokołu z kontroli w przedsiębiorstwie. O wejściu decyzji do obrotu prawnego decyduje data jej doręczenia przez organ, stosownie do przepisu art. 110 kpa. W myśl tego przepisu, organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Zaskarżona decyzja, co wynika ze znajdującego się w aktach sprawy potwierdzenia odbioru, została doręczona skarżącemu w dniu 9 sierpnia 2014 r., a więc po upływie dwóch lat w rozumieniu przepisu art. 92c ust. 1 pkt 3 utd. Z powyższych względów, mimo błędnego uzasadnienia, zaskarżony skargą kasacyjną wyrok Sądu pierwszej instancji, odpowiada prawu. W tym stanie skarga kasacyjna podlega oddaleniu (art. 184 ppsa) O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 ppsa.