VIII SA/Wa 184/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Cezary Kosterna, Sędziowie Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca), Protokolant Referent Magdalena Krawczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 listopada 2016 r. w Radomiu sprawy ze skargi J. Z. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej oddala skargę. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga J. Z. na decyzję Wojewody [...] Nr [...] z [...] stycznia 2016 r. w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym sprawy: Decyzją Nr [...] z [...] kwietnia 2014 r. (zwana także dalej: decyzja ostateczna) Prezydent Miasta R. (zwany dalej: Prezydent, organ I instancji), po rozpatrzeniu wniosku G. W. (zwany dalej: inwestor), orzekł o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielił pozwolenia na budowę masztu segmentowego, flagowego o wysokości H = 8,0 m wraz z fundamentem (w odległości 0,3 m od granicy z działką sąsiednią oznaczoną nr [...]), na terenie działki nr [...], położonej w R. przy ul. B. [...]. Ww. decyzja stała się ostateczna z dniem [...] kwietnia 2014 r. Pismem z 26 listopada 2014 r. J. Z. (zwany dalej: wnioskodawca, skarżący) złożył do organu I instancji wniosek o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ww. decyzją ostateczną. Jako podstawę wniosku wskazał na przesłankę wznowienia określoną w art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., zwana dalej: k.p.a.), twierdząc, że bez własnej winy nie brał udziału w prowadzonym postępowaniu administracyjnym zmierzającym do wydania ww. decyzji. Postanowieniem Nr [...] z [...] grudnia 2014 r. Prezydent wznowił postępowanie, natomiast decyzją Nr [...] z [...] stycznia 2015 r., orzekł o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji własnej Nr [...] z [...] kwietnia 2014 r. Na skutek złożonego odwołania Wojewoda [...] (zwany dalej: Wojewoda, organ odwoławczy), decyzją Nr [...] z [...] lutego 2015 r. uchylił w całości zaskarżoną decyzję i orzekł o przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji (z uwagi na błędy proceduralne – wydawana w wyniku wznowienia decyzja została podjęta przez tego samego pracownika organu co decyzja wydana w trybie zwykłym). Postanowieniem Nr [...] z [...] czerwca 2015 r. Prezydent postanowił o wyłączeniu pracownika organu od udziału w postępowaniu administracyjnym. Następnie decyzją Nr [...] z [...] czerwca 2015 r. po raz wtóry orzekł odmowie uchylenia decyzji ostatecznej, a Wojewoda decyzją Nr [...] z [...] lipca 2015 r. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji (z uwagi na konieczność przeprowadzenia poprawnego postępowania administracyjnego zgodnie z obowiązującymi przepisami k.p.a. i ustalenie zakresu podmiotowego strony w niniejszym postępowaniu administracyjnym). Decyzją Nr [...] z [...] listopada 2015 r. Prezydent, działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., po ponownym rozpoznaniu sprawy, orzekł o odmowie uchylenia zaskarżonej decyzji w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Organ I instancji podał, iż sporny maszt został usytuowany w odległości 1,0 m od południowej granicy działki nr [...] będącej jednocześnie istniejącą linią rozgraniczenia drogi gminnej ul. B. oraz w odległości 0,3 m od granicy z działką sąsiednią oznaczoną nr [...], której współwłaścicielem jest skarżący. Obie działki w chwili obecnej są zabudowane – na terenie działki nr [...] wybudowano budynek usługowy (gabinety [...]) z częścią mieszkalną natomiast, na terenie działki nr [...] usytuowany jest budynek mieszkalny jednorodzinny oraz inny budynek niemieszkalny. Wywiódł, iż zgodnie z regulacją art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm., zwana dalej: p.b.), sporny maszt flagowy stanowi obiekt budowlany, a konkretnie budowlę. Z kolei konieczność oddalenia spornego masztu na odległość 4,0 m od granicy działki sąsiedniej (czego w swoich pismach domaga się skarżący), nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie. Konieczność zachowania takiej odległości wynika z § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r. Nr 75 poz. 690 ze zm., zwane dalej: rozporządzeniem MI), jednak przepis ten, określający odległość od granicy działki, dotyczy sytuowania budynku na działce budowlanej, w przypadku jego budowy ścianą z otworami zwróconymi w stronę tej granicy, a nie generalnie obiektów budowlanych, czy budowli. Ocenił, iż sam fakt powiewania flagi obrotowej na maszcie o wysokości 8,0 m zarówno nad działką skarżącego jak i inwestora, nie stanowi wystarczającej-przesłanki do uznania za istotne ograniczenie możliwości korzystania z nieruchomości lub jej części chociażby w dotychczasowy sposób. Ponadto, sporny maszt o wysokości 8,0 m z flagą o szerokości 1,2 m i długości 2,5 m, nie powoduje żadnych ograniczeń związanych z zapewnieniem naturalnego oświetlenia pomieszczeń znajdujących się w budynku mieszkalnym usytuowanym na terenie działki nr [...] stanowiącej własność wnioskodawcy. Okoliczność, że omawiany obiekt będzie rzucał niewielki i krótkotrwały cień na działkę sąsiednią, nie przesądza o tym, że działka ta znajduje się w obszarze jego oddziaływania. Powyższe ustalenie skutkowało uznaniem za strony postępowania zwykłego o udzielenie pozwolenia na budowę wyłącznie osoby, posiadające tytuł prawny do nieruchomości objętej wnioskiem – inwestora i B. W. (współwłaścicieli działki nr [...]). Brak udziału skarżącego w tym postępowaniu nie miał wpływu na odmienne rozstrzygniecie w sprawie. Oznacza to, że w przedmiotowej sprawie nie mogłaby zapaść decyzja co do swej istoty odmienna od rozstrzygnięcia dotychczasowego. Wskazał dalej, że budowa masztu nie powoduje ograniczeń w zagospodarowaniu działki sąsiedniej nr [...], ani ograniczeń związanych z zapewnieniem naturalnego oświetlenia pomieszczeń znajdujących się w budynku mieszkalnym usytuowanym na w/w nieruchomości, w którym zamieszkuje skarżący. W związku z powyższym wnioskodawcy nie przysługuje przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu. W odwołaniu złożonym na powołaną decyzję skarżący wniósł o uchylenie decyzji ostatecznej Prezydenta, wskazując na niezgodność sytuowania masztu na gruncie zgodnie z wydanym pozwoleniem na budowę oraz na nieprawidłowości zaskarżonej decyzji. Wskazaną na wstępie i stanowiącą przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie decyzją Nr [...] z [...] stycznia 2016 r. Wojewoda, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. oraz art. 82 ust. 3 p.b., orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu decyzji po przedstawieniu stanu sprawy, charakterystyki postępowania wznowieniowego oraz przepisów mających zastosowanie w spornej materii Wojewoda podał, że wniosek o wznowienie postepowania wnioskodawca złożył 26 listopada 2014 r. Z dokumentów sprawy wynika, że o wydanej decyzji Prezydenta z [...] kwietnia 2014 r. skarżący uzyskał informacje z pisma organu I instancji z 19 listopada 2014 r. Tym samym zachował miesięczny termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Wskazał, iż przy rozpatrywaniu wniosku wnoszącego o wznowienie postępowania, organ rozpatruje przedmiotowy wniosek wyłącznie w zakresie wskazanych nim przesłanek. Decydujące znaczenie przy ocenie wpływu przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. na wynik postępowania ma kwestia braku winy strony, która wnioskuje o wznowienie postępowania, przy czym nieistotne jest, czy brak jej udziału w części lub całości postępowania spowodowany był czynnikami obiektywnymi, czy też był spowodowany winą organu prowadzącego postępowanie. W związku z powyższym za niezbędne dla sprawy organ odwoławczy uznał ustalenie zakresu podmiotowego strony w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę. Podkreślił przy tym, iż w sprawach o pozwolenie na budowę prowadzonych w trybie zwykłym, jak również w trybach nadzwyczajnych postępowania administracyjnego, krąg podmiotów winien być identycznie ustalany na podstawie przepisu art. 28 ust. 2 p.b., który jest normą szczególną w stosunku do art. 28 k.p.a. Na podstawie przepisów art. 28 ust. 2, art. 3 pkt 2 p.b. oraz art. 135 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2013 r., poz. 1232) i ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r. poz. 1235), Wojewoda ocenił, że planowana inwestycja nie wprowadza żadnych ograniczeń wynikających z obowiązujących przepisów prawa, które miałyby negatywny wpływ na nieruchomość należącą do skarżącego - nr [...] położoną przy ul. B. w R.. Wskazał, że projektowany maszt flagowy zlokalizowany na działce nr [...] znajduje się w odległości około 0,3 m od wschodniej granicy z działką skarżącego nr [...]. Podkreślił, iż projektowany obiekt budowlany nie jest budynkiem i odnośnie jego usytuowania nie będą miały przepisy rozporządzenia M. Z dokumentacji w przedmiotowej sprawie wynika, że oddziaływanie przedmiotowej inwestycji zamyka się w granicach działki inwestora. Ponadto nie występują immisje pośrednie, o jakich mowa w art. 144 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 1964 r., Nr 16, poz. 93 ze zm.). W związku z powyższym stwierdził, iż przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 nie zaistniała w niniejszej sprawie. Skarżący w żaden sposób nie wykazał bowiem, że należąca do niego nieruchomość znajduje się w zindywidualizowanym obszarze oddziaływania inwestycji, co wiąże ze wskazaniem konkretnego przepisu, który ogranicza swobodę korzystania z nieruchomości. Skargę do sądu administracyjnego na powołaną wyżej decyzję złożył skarżący wnioskując o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji oraz zwrot kosztów postępowania. Wydanej decyzji zarzucił naruszenie przepisów prawa, błędną wykładnię przepisów oraz błędy zawarte w jej treści. Uzasadniając skargę podał, że sporny maszt nie został wybudowany zgodnie z odległościami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę. Fundament masztu styka się z fundamentem jego ogrodzenia, a rura masztu jest oddalona od jego ogrodzenia tylko 20 centymetrów. Według skarżącego decyzja wyraźnie wskazuje w jakiej odległości powinien być wybudowany maszt, przy czym inwestor nie zastosował się do wydanego mu pozwolenia. Rura masztu znajduje się w odległości 0,2 m od jego ogrodzenia, zaś fundament masztu styka się z fundamentem ogrodzenia bezpośrednio. Podał, że do rury doczepiona jest wirująca - obrotowa flaga o wymiarach 1,2 x 2,5 m plus metalowe pręty, obręcze i ciężarek będący wielkim odważnikiem, więc po dodaniu ww. wymiarów flaga wiruje nie nad działką inwestora tylko nad jego. Odnosząc się do argumentów zaskarżonej decyzji w zakresie ustalenia interesu prawnego skarżącego podał, że skoro maszt powiewa nad jego działką, robi hałas, nie daje spać, pracować, uczyć się dzieciom i przede wszystkim powiewa nad jego nieruchomością, to jest logiczne, iż jego działka znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu jakim jest maszt, a więc jest on stroną postępowania w zakresie wydania pozwolenia na budowę. Dodał, że skoro flaga powiewa nad jego terytorium to ogranicza mu teren co do zagospodarowania przestrzennego. Nadto sporny maszt flagowy zagraża życiu i zdrowiu. Zdaniem skarżącego w przedmiotowym postępowaniu z uwagi na naruszenie jego interesu prawnego przysługiwał mu przymiot strony. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi podtrzymując argumenty prezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, zwana dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez Sąd przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W pierwszej kolejności wskazać należy, że kontrolowane postępowanie toczyło się w trybie nadzwyczajnym wznowienia postępowania, zainicjowane zostało wnioskiem skarżącego – będącego właścicielem działki [...], który podnosił, że pozbawiono go przymiotu strony w sprawie o pozwolenie na budowę, zakończonej decyzją Prezydenta Nr [...] z [...] kwietnia 2014 r., co stanowi wypełnienie przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., to jest pozbawienie strony możliwości czynnego udziału w postępowaniu. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się zatem do tego, czy wnioskodawcy jako właścicielowi działki nr [...] przysługiwał przymiot strony w postępowaniu, o wznowienie którego wnosił, i co za tym idzie czy w sprawie zaistniała przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1pkt 4 k.p.a. Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania (art. 148 § 1). Termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (art. 148 § 2). W niniejszej sprawie nie jest sporną okoliczność złożenia wniosku o wznowienie postepowania w ww. ustawowym terminie zakreślonym do dokonania tej czynności. Nie było przedmiotem sporu, że skarżący dochował powyższego terminu. Organ I instancji prawidłowo zatem wszczął postępowanie nadzwyczajne otwierając tym samym drogę do zbadania interesu prawnego wnioskodawcy w zakresie postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę. W przypadku podstawy wznowienia z art. 145 §1 pkt 4 k.p.a. odmowa wznowienia może mieć miejsce wyłącznie wówczas, gdy brak przymiotu strony jest oczywisty, a taka sytuacja w sprawie nie zachodziła. W przekonaniu Sądu prawidłowo wskazały organy, iż zbadanie wystąpienia przesłanki materialnoprawnej z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wymaga oceny, czy w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją skarżący zasadnie nie brał udziału z uwagi na brak interesu prawnego. W odniesieniu do powyższego wyjaśnić należy, że krąg stron w postępowaniu o pozwolenie na budowę określa art. 28 ust. 2 p.b., który jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 28 k.p.a. Zgodnie z regulacją art. 28 ust. 2 p.b. stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Z kolei, w myśl art. 3 pkt 20 p.b., obszar oddziaływania to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Z regulacji tej wynika, że w sprawie o pozwolenie na budowę na potrzeby konkretnej inwestycji organ administracji architektoniczno-budowlanej winien każdorazowo ustalić wszystkie przepisy odrębne, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu danego terenu i na ich podstawie wyznaczyć teren w otoczeniu projektowanego obiektu budowlanego. Wyznaczenie takiego obszaru w oparciu o powyższe przesłanki winno nastąpić, biorąc pod uwagę funkcje, formę, konstrukcje projektowanego obiektu i inne jego cechy charakterystyczne oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji. Oznacza, to że w zależności od indywidualnych cech obiektu budowlanego, jego przeznaczenia i sposobu zagospodarowania terenu, uwzględniając treść nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych, w otoczeniu tego obiektu wyznaczona zostanie strefa, nazwana przez ustawodawcę obszarem oddziaływania. Zatem właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujący się w tak ustalonym obszarze oddziaływania obiektu, jako dysponujący tytułem prawnym do działek położonych w strefie tego oddziaływania, posiadają interes prawny i są - oprócz inwestora - stronami w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę (por. wyrok Naczelny Sąd Administracyjny z dnia 5 sierpnia 2005 r., sygn. akt OSK 1865/04). Należy przy tym zauważyć, że nie jest jednak tak, że obszar oddziaływania to teren, w którym da się odczuć skutki, uciążliwości spowodowane funkcjonowaniem jakiegoś obiektu. Takie rozumienie odwołuje się do oddziaływania faktycznego, którego nie można utożsamić z oddziaływaniem polegającym na wprowadzeniu ograniczeń prawnych (por. wyrok NSA z 18 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 338/10, publ.: cbois). Właściwie zatem w świetle przywołanej definicji strony i definicji obszaru oddziaływania, organy oceniły, że do kręgu stron w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną skarżący nie należy. Jego działka nie znajduje się w tak rozumianym obszarze oddziaływania. Uwzględniając cechy projektowanego obiektu budowlanego, przeznaczenie obiektu, sposób zagospodarowania terenu, treść zakazów i nakazów zawartych w przepisach odrębnych, stwierdzić należy, iż w badanej sprawie brak jest konkretnego przepisu prawa wskazującego na ograniczenie w swobodnym korzystaniu przez wnioskodawcę z jego nieruchomości, spowodowane sporną inwestycją – masztem flagowym. Subiektywne przekonanie skarżącego, że powinien być stroną postępowania zwykłego w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę jest nietrafne. Wnioskodawca jest zainteresowany tym postępowaniem, bo jego nieruchomość graniczy z działką na której znajduje się sporny obiekt, nie ma jednak interesu prawnego w postępowaniu zwykłym w rozumieniu przepisów prawa materialnego tj. art. 28 p.b. Argumentacja organu odwoławczego jest trafna, wyczerpująca i nie wymaga dodatkowego uzupełnienia. Jednocześnie Sąd zwraca uwagę, iż wbrew argumentom skarżącego dotyczącym nieprawidłowości w usytuowaniu budowli na działce, na obiekt ten po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli, decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. Nr [...] z [...] września 2014 r. udzielono pozwolenia na użytkowanie. W odniesieniu do zarzutów skargi wyjaśnić należy, że chybione są zarzuty skargi odnoszące się do zasad współżycia społecznego, które nie mogą być brane pod uwagę w postępowaniu administracyjnym. Również w niniejszym postępowaniu poza jego zakresem należy uznać wywody strony skarżącej odnoszącej się do parkowania przed posesją inwestora czy skarżącego. W skardze poruszono także argumenty w zakresie bezpieczeństwa obiektu - masztu, zatem wyjaśnić należy skarżącemu, iż za prawidłowość projektu odpowiada projektant. Linia zabudowy na co wskazuje skarżący, dotyczy budowy budynków mieszkalnych. Kwestie immisji dotyczą spraw o charakterze cywilnym, nie podlegają zatem rozstrzygnięciu w postępowaniu administracyjnym, w którym decyzje były wydawane przez organy architektoniczne. Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.