III SA/Łd 630/16

Dnia 3 listopada 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Krzyżaniak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Teresa Rutkowska Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski Protokolant starszy asystent sędziego Dominika Trella po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 listopada 2016 roku sprawy ze skargi Wojewody Łódzkiego na uchwałę Sejmiku Województwa Łódzkiego z dnia 30 września 2014 roku nr LII/940/14 w sprawie uchwalenia Regulaminu Sejmiku Województwa Łódzkiego w części dotyczącej § 26 ust. 3 zdanie drugie oraz ust. 4 i 5 załącznika do uchwały oddala skargę. W dniu 8 lipca 2016 r. Wojewoda Łódzki wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na uchwałę Sejmiku Województwa Łódzkiego z dnia 30 września 2014 r., nr LII/940/14 podjętą w sprawie uchwalenia Regulaminu Sejmiku Województwa Łódzkiego. Zarzucił, iż § 26 ust. 3 zdanie drugie, ust. 4 i ust. 5 załącznika do uchwały w istotny sposób narusza przepisy prawne, tj. art. 20 ust. 3 i art. 23 ust. 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tekst jednolity 2016 r. poz. 486, dalej: u.s.w). Organ nadzoru wniósł o orzeczenie niezgodności z prawem zakwestionowanego § 26 ust. 3 zdanie drugie, ust. 4, ust. 5 załącznika do w/w uchwały oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Uzasadniając wniesioną skargę Wojewoda Łódzki wskazał, iż w jego ocenie zakwestionowany zapis § 26 ust. 3 zdanie drugie Regulaminu, uprawniający przewodniczącego do wykluczenia z obrad posiedzenia radnego, po bezskutecznym, dwukrotnym przywołaniu radnego do porządku oraz przewidziany w § 26 ust. 4 i ust. 5 Regulaminu tryb odwoławczy od decyzji przewodniczącego, stanowi przekroczenie ustawowych kompetencji przewodniczącego sejmiku województwa, określonych w art. 20 ust. 3 u.s.w., zgodnie z którym do zadań przewodniczącego należy wyłącznie organizowanie pracy sejmiku oraz prowadzenie obrad sejmiku. Zapis ten narusza także, w ocenie wnoszącego skargę, wyrażony w art. 23 ust. 3 u.s.w. obowiązek radnego do czynnego udziału w pracach organów samorządu, do których został wybrany. Zdaniem Wojewody Łódzkiego kwestionowany zapis w sposób nieuprawniony może wyposażać przewodniczącego sejmiku w możliwość wykluczenia radnych tzw. "opozycji", którzy z reguły "przeszkadzają, zadają głupie pytania i nie na temat, awanturują się". W sytuacji jeżeli zachowanie radnego rzeczywiście uniemożliwia prowadzenie sesji przewodniczący może skorzystać z pomocy odpowiednich służb porządkowych, medycznych, czy też adekwatnie do okoliczności - pomocy innych radnych, pracowników urzędu, obecnych na sali osób lub poproszenie o pomoc członków rodziny radnego. W odpowiedzi na skargę Sejmik Województwa Łódzkiego wniósł o jej oddalenie. W ocenie organu samorządu powołany przepis art. 20 ust. 3 u.s.w., zgodnie z którym do wyłącznej kompetencji przewodniczącego należy organizowanie pracy sejmiku oraz prowadzenie obrad sejmiku, nie może być zapisem martwym. Ponadto, żaden przepis nie precyzuje na czym ma polegać organizacja pracy czy prowadzenie obrad przez przewodniczącego. Wydaje się oczywistym, że celem obrad sejmiku jest podejmowanie przez ten organ konkretnych decyzji wskazanych w porządku obrad. Natomiast uniemożliwienie sejmikowi przez radnego podejmowania czynności w zakresie jego ustawowych kompetencji musi się spotkać z odpowiednim działaniem przewodniczącego sejmiku. Natomiast, co do zarzutu naruszenia art. 23 ust. 3 u.s.w. organ wskazał, iż należy odróżnić zachowanie radnego, który zadając pytania realizuje swoje uprawnienia wynikające z mandatu, od zachowania radnego, który przeszkadza i uniemożliwia prowadzenie obrad. Dalej wskazano, że analogicznie do kwestionowanych zapisów Regulaminu Sejmiku Województwa Łódzkiego brzmią między innymi przepisy regulujące prace Sejmu RP, jak również regulaminy innych sejmików, np.: Sejmiku Województwa Kujawsko-Pomorskiego i Województwa Świętokrzyskiego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się niezasadna. Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.), sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości – między innymi – poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Sąd nie może zatem opierać swojej kontroli na kryterium słuszności, czy też sprawiedliwości społecznej. Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – jednolity tekst: Dz. U. z 2016 r, poz. 718 ze zm., zwanej dalej – "p.p.s.a."), a do aktów takiego rodzaju należy zaliczyć zaskarżoną przez Wojewodę w niniejszej sprawie uchwałę. Ani prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ani ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r. poz. 486 ze zm.), nie wprowadzają innych kryteriów oceny sądu administracyjnego niż zgodność zaskarżonego aktu z przepisami prawa. Trzeba więc przyjąć, że akt organu jednostki samorządu terytorialnego jest zgodny z prawem, jeśli jest zgodny z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej oraz z ustawami. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Stwierdzenie nieważności uchwały przez sąd następuje tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Dodać należy, iż art. 83 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tekst jednolity 2016 r. poz. 486 - dalej.: "u.s.w") w ust. 1 i 2 stanowi, iż nie stwierdza się nieważności uchwały organu samorządu województwa po upływie jednego roku od dnia jej podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie określonym w art. 81, albo jeżeli uchwała jest aktem prawa miejscowego. Jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o niezgodności uchwały z prawem. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo "istotnego" naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie sprecyzował tego określenia. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały (orzeczenia o jej niezgodności z prawem) stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii ciężkich, rażących uchybień, przykładowo – w razie podjęcia uchwały przez niewłaściwy organ, braku podstawy prawnej do podjęcia aktu określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, czy też naruszenia procedury podejmowania uchwał. Należy w związku z tym rozważyć, czy do tego typu "istotnych" naruszeń prawa, skutkujących sankcją nieważności, można zaliczyć również podjęcie uchwały dotkniętej uchybieniami wytkniętymi w skardze przez organ nadzoru. W kontekście tak określonej istoty niniejszego sporu oraz wszystkich przytoczonych zasad kontroli sądowoadministracyjnej aktów podejmowanych przez organy jednostek samorządu terytorialnego, skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Sąd nie podzielił zarzutów skargi iż § 26 ust. 3 zdanie drugie, ust. 4 i ust. 5 załącznika do uchwały w istotny sposób narusza przepisy prawne, tj. art. 20 ust. 3 i art. 23 ust. 3 u.s.w. Art. 20 ust. 3 u.s.w. stanowi, iż zadaniem przewodniczącego sejmiku województwa jest wyłącznie organizowanie pracy sejmiku oraz prowadzenie obrad sejmiku. Przewodniczący może wyznaczyć do wykonywania swoich zadań wiceprzewodniczącego. W przypadku nieobecności przewodniczącego i niewyznaczenia wiceprzewodniczącego, zadania przewodniczącego wykonuje wiceprzewodniczący najstarszy wiekiem. W myśl natomiast art. 23 ust. 3 u.s.w., radny jest obowiązany brać udział w pracach organów samorządu województwa oraz wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych, do których został wybrany lub desygnowany. Kwestionowany przez organ nadzoru zapis § 26 Regulaminu Sejmiku Województwa Łódzkiego posiada brzmienie: "1. Przewodniczący czuwa nad przestrzeganiem w toku obrad regulaminu sejmiku oraz powagi i porządku w sali obrad. 2. Przewodniczący może zwrócić uwagę radnemu, który w swoim wystąpieniu odbiega od przedmiotu obrad określonego w porządku, przywołaniem go "do rzeczy". Po dwukrotnym przywołaniu radnego "do rzeczy" przewodniczący może przemawiającemu odebrać głos. 3. Przewodniczący ma prawo przywołać radnego "do porządku", jeżeli swoim zachowaniem zakłóca on porządek obrad lub uchybia powadze sejmiku. Po dwukrotnym bezskutecznym przywołaniu radnego "do porządku" przewodniczący ma prawo podjąć decyzję o wykluczeniu tego radnego z posiedzenia sejmiku i wezwać go do opuszczenia sali obrad. 4. Od decyzji przewodniczącego radny może odwołać się do całego prezydium obrad, które niezwłocznie rozstrzyga sprawę po zasięgnięciu opinii komisji statutowo - regulaminowej. 5. O sposobie załatwienia odwołania przez prezydium obrad przewodniczący niezwłocznie zawiadamia sejmik. Decyzja ta jest ostateczna". W ocenie Wojewody Łódzkiego § 26 ust. 3 zdanie drugie, ust. 4 i ust. 5 załącznika do uchwały w istotny sposób narusza cytowane wyżej przepisy ustawy o samorządzie województwa, gdyż wykracza poza ustawowe kompetencje przewodniczącego sejmiku województwa, do zadań którego należy wyłącznie organizowanie pracy sejmiku oraz prowadzenie obrad sejmiku. Ponadto, zdaniem organu nadzoru, zapis ten narusza także obowiązek radnego do czynnego udziału w pracach organów samorządu, do których został wybrany. Sąd nie podziela powyższego stanowiska Wojewody Łódzkiego. Należy podkreślić, że ustawa o samorządzie województwa, podobnie jak inne ustawy samorządowe, nie zawiera szczegółowych regulacji odnoszących się do trybu obrad organu stanowiącego. Uznać zatem trzeba, że jednostki samorządowe mają możliwość samodzielnego uregulowania trybu procedury sesyjnej, uwzględniając przy tym podstawowe założenia ustawowe. Cytowany wyżej art. 20 ust. 3 u.s.w., upoważnia przewodniczącego sejmiku województwa do prowadzenia i przewodniczenia obradom, co niewątpliwie daje mu prawo kierowania przebiegiem dyskusji i głosowania poprzez udzielanie głosu radnym oraz dopuszczanie innych podmiotów do wypowiedzi. Do zadań przewodniczącego należy zapewnienie sprawności i porządku obrad. Aby cytowany przepis nie był przepisem martwym, przewodniczący powinien również zostać wyposażony przez radę w uprawnienia z zakresu tzw. policji sesyjnej, jak np. możliwość odebrania głosu czy pouczenia o konieczności zachowania spokoju i porządku, z prawem usunięcia z sali obrad osób naruszających swoim zachowaniem porządek i powagę obrad (p. D. Dąbek Prawo miejscowe. r. Procedura sesyjna, monografia Oficyna 2007). Skoro bowiem przepisy ustawy samorządowej nie precyzują na czym ma polegać organizacja prac rady przez przewodniczącego, czy też prowadzenie obrad sejmiku, to należy przy wykonywaniu tych funkcji mieć na uwadze cel obrad sejmiku, czyli podejmowanie konkretnych decyzji wskazanych w porządku obrad. Uniemożliwienie przez radnego lub inną osobę podejmowania przez sejmik swoich ustawowych kompetencji winno spotkać się z odpowiednim działaniem przewodniczącego, zmierzającym do przywrócenia porządku na sesji. Podkreślenia wymaga, że procedura przewidziana w kwestionowanych przez Wojewodę Łódzkiego zapisach § 26 ust. 3, 4 i 5 Regulaminu Sejmiku Województwa Łódzkiego nie wyposaża przewodniczącego sejmiku w wyłączne kompetencje do wykluczenia radnego z posiedzenia sejmiku. Radny wykluczony z obrad decyzją przewodniczącego ma bowiem prawo odwołać się do całego prezydium obrad, które niezwłocznie rozstrzyga sprawę po zasięgnięciu opinii komisji statutowo - regulaminowej. Dopiero decyzja prezydium obrad ma charakter ostateczny. Nie można zatem zgodzić sie z organem nadzoru, iż przewidziane w § 26 ust. 3 Regulaminu uprawnienie przewodniczącego daje mu niczym niegraniczoną możliwość pozbawienia prawa udziału w głosowaniu np. radnych z opozycji. Uprawnienie przewodniczącego do wykluczenia radnego z obrad sejmiku podlega bowiem kontroli prezydium obrad sejmiku, a jeżeli dojdzie do podjęcia uchwały w sposób niezgodny z prawem, Wojewoda również będzie miał możliwość skorzystania ze swoich uprawnień nadzorczych. Sąd zgadza się także ze stanowiskiem pełnomocnika Sejmiku Województwa Łódzkiego, zaprezentowanym w odpowiedzi na skargę, iż skoro, zgodnie z cytowanym art. 23 ust. 3 u.s.w. radny jest obowiązany brać udział w pracach organów samorządu województwa oraz wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych, do których został wybrany lub desygnowany, to winien podporządkować się pewnym regułom obowiązującym w danym organie. Zatem radny biorący udział w obradach sejmiku województwa ma obowiązek przestrzegać regulaminu tego sejmiku i zatwierdzonego porządku obrad. Radny, który zachowuje się w sposób naganny de facto nie bierze udziału w obradach, a co więcej uniemożliwia branie udziału w tych obradach innym radnym. Trzeba zatem odróżnić zachowanie radnego wykonującego swoje uprawnienia z mandatu, realizujące sie np. w zadawaniu pytań, od przeszkadzania w prowadzeniu obrad lub wręcz uniemożliwiania ich prowadzenia. W sytuacji zatem, gdy radny dezorganizuje obrady sejmiku i nie przestrzega przyjętego porządku obrad oraz regulaminu funkcjonowania sejmiku, wykluczenie go z obrad przez przewodniczącego nie narusza art. 23 ust. 3 u.s.w., gdyż radny faktycznie nie wykonuje swoich obowiązków. Zaproponowana w skardze przez Wojewodę Łódzkiego procedura zmierzająca do wykluczenia z obrad radnego, który uniemożliwia prowadzenie sesji, a polegająca na przerwaniu sesji przez przewodniczącego w celu wezwania odpowiednich służb porządkowych lub medycznych, czy też podjęciu adekwatnych działań przy pomocy innych radnych, pracowników urzędu czy poproszenie o pomoc rodziny radnego, może również zostać oceniona jako naruszająca art. 20 ust. 3 i art. 23 ust. 3 u.s.w., przy uwzględnieniu argumentacji prezentowanej przez organ nadzoru. Z uwagi na powyższe, Sąd oddalił skargę jako niezasadną na podstawie art. 151 p.p.s.a.