II OSK 857/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędzia del. WSA Sławomir Pauter Protokolant starszy asystent sędziego Justyna Żurawska po rozpoznaniu w dniu 21 lutego 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. S. i W. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 listopada 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 2650/15 w sprawie ze skargi J. S. i W. S. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 listopada 2016 r. oddalił skargę J. S. i W. S. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako GINB) z dnia [...] września 2015 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Postanowieniem z dnia [...] września 2015 r. GINB na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1690 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku J. i W. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem GINB z dnia [...] sierpnia 2015 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności, utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] sierpnia 2015 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego z dnia [...] kwietnia 2014 r. utrzymującego w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego miasta L. z dnia [...] maja 2012 r., którym nałożono na skarżących grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 146.757,91 zł. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie GINB z dnia [...] września 2015 r. wnieśli J. i W. S. Rozstrzygnięciu zarzucili naruszenie art. 7, 77 § 1, 8, 10, 11, 12, 80, 78 i 86 k.p.a. W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. Sąd podkreślił, iż zaskarżone postanowienie wydane zostało w postępowaniu nadzwyczajnym prowadzonym w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia, którego głównym celem jest kontrola rozstrzygnięcia wyłącznie z punktu widzenia kwalifikowanej wadliwości, o której stanowi art. 156 § 1 pkt 1 – 7 k.p.a. Za podstawowy problem w tej sprawie Sąd uznał kwestię przejścia obowiązku objętego tytułem wykonawczym na następcę prawnego zobowiązanego. Zagadnienie to zarówno w orzecznictwie, jak i doktrynie nie jest jednolicie postrzegane i budzi trudności interpretacji. Rozstrzygając przedmiotową sprawę Sąd I instancji przyjął, że z uwagi na alternatywne wymienienie w art. 52 Prawa budowlanego inwestora, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, jako obowiązanych na swój koszt dokonać m.in. rozbiórki, nie jest wykluczone, że egzekucja może toczyć się dalej przeciwko dotychczasowemu właścicielowi, jednak jest to dopuszczalne tylko wówczas, gdy jest on nadal posiadaczem i zarządcą nieruchomości. Zdaniem Sądu z akt sprawy wynika, że J. i W. S. (współinwestorzy obiektu objętego tytułem wykonawczym) mimo zawartej w dniu [...] czerwca 2012 r. umowy, na podstawie której darowali swojej córce przedmiotową nieruchomość przy ul. P. w L., nadal ją posiadają i zarządzają obiektem przeznaczonym do rozbiórki. Zostało to wprost potwierdzone w piśmie J. S. z dnia [...] kwietnia 2015 r. skierowanym do organu egzekucyjnego. Powyższe oznacza, w ocenie Sądu, że organ był uprawniony do podejmowania dalszych czynności egzekucyjnych w stosunku do zobowiązanych. Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wnieśli J. S. i W. S., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazania sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku w całości oraz stwierdzenia nieważności postanowień organów I i II instancji, a także zasądzenia kosztów procesowych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili naruszenie: I. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci art. 7, 8, 10 § 1, 77 § 1, 80 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 c) przez oddalenie skargi pomimo naruszeń popełnionych przez GINB, tj.: a) zaniechania zebrania materiału dowodowego w sprawie w postaci stosownych zeznań świadków, przesłuchania stron, oględzin i dokumentów oraz dokonanie dowolnego, bez oparcia w jakimkolwiek materialne dowodowym, ustalenia okoliczności faktycznych sprawy, mianowicie błędnego uznania, że w dniu [...] kwietnia 2014 r. J. S. oraz W. S. byli w posiadaniu nieruchomości przy ul. P. i zarządzali nią, podczas gdy wszelkie decyzje co do przedmiotowej nieruchomości w w/w dacie podejmowała jej aktualna właścicielka – E. S.; b) uniemożliwienie skarżącym udziału w postępowaniu i składania wniosków dowodowych, w tym wypowiedzenia się co do zebranego materiału przed wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie; II. przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię I niewłaściwe zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 28a ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (j.t. Dz.U. z 2005 r. nr 229, poz. 1954 ze zm.; dalej u.p.e.a.), art. 7 § 2 u.p.e.a. oraz art. 7, 8, 77 § 1, 80 k.p.a, a w konsekwencji oddalenie skargi pomimo zaistnienia przesłanki stwierdzenia nieważności w postaci wydania postanowienia z rażącym naruszeniem prawa, tj.: a) wydania przez Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego postanowienia z dnia [...] kwietnia 2014 r. w postępowaniu egzekucyjnym w administracji wobec podmiotu, który nie posiadał przymiotu zobowiązanego w sprawie, a to z uwagi na zbycie nieruchomości objętej decyzją nakazującą rozbiórkę z dnia [...] grudnia 2001 r., to jest z rażącym naruszeniem art. 28a u.p.e.a.; b) zastosowania środka egzekucyjnego - grzywny w celu przymuszenia, pomimo, iż w okolicznościach sprawy środek ten nie zmierzał do bezpośredniego wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym oraz pomimo zachodzącej (biorąc pod uwagę wysokość grzywny - 146 757,91 zł) szczególnej uciążliwości dla zobowiązanego (art. 7 § 2 u.p.e.a.); c) zaniechania zebrania jakiegokolwiek materiału dowodowego na okoliczność posiadania nieruchomości przy ul. P. oraz rzekomego zarządzania nią przez W. S. i J. S., co stanowi rażące naruszenie art. 7, 8, 77 § 1, 80 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że w obu podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutach – zarówno naruszenia przepisów postępowania, jak i naruszenia przepisów prawa materialnego – przywołano m.in. przepisy nie podając, jakiej ustawy są to unormowania. I tak, w zarzucie naruszenia przepisów postępowania przywołano przepisy "art. 7, 8, 10 § 1, 77 § 1, 80 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 c)", nie podając, jakiej ustawy jest "art. 145 § 1 pkt 1 c)". Natomiast w zarzucie naruszenia przepisów prawa materialnego przywołano przepisy "art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 2, w związku z art. 28a u.p.e.a., art. 7 § 2 u.p.e.a. oraz art. 7, 8, 77 § 1, 80 k.p.a.", nie podając, jakiej ustawy jest "art. 145 § 1 pkt 2". Mając na uwadze treść art. 145 k.p.a. oraz art. 145 u.p.e.a. należy dojść do wniosku, że nie chodziło skarżącemu o te przepisy. Z kontekstu podniesionych zarzutów można domyślać się, że chodziło skarżącemu kasacyjnie o unormowania zawarte w art. 145 p.p.s.a. – w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., a w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego o przepis art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Jak już wyżej wskazano, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować, dlatego oba zarzuty skargi kasacyjnej uznać należy za wadliwie sformułowane. Niemniej jednak, mając na uwadze, że mimo tych wadliwości można dokonać kontroli zasadności obu zarzutów skargi kasacyjnej, zostały one poddane ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania "art. 7, 8, 10 § 1, 77 § 1, 80 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 c)" stwierdzić należy, że wbrew wywodom skargi kasacyjnej organy administracyjne wystarczająco uzasadniły, dlaczego ustaliły, że w dniu [...] kwietnia 2014 r. J. S. oraz W. S. byli w posiadaniu nieruchomości przy ul. P. i zarządzali nią, a Sąd I instancji prawidłowo podzielił to stanowisko. Podkreślić bowiem trzeba, że w przywoływanym w zaskarżonym wyroku piśmie z dnia [...] kwietnia 2015 r. J. S. podała, że przystępuje do rozbiórki domu przy ul. P. w L. oraz że rozbiorą "we własnym zakresie – z braku pieniędzy – i w czasie nieco dłuższym – do zimy – bo w domu jest 20-miesięczne dziecko córki", a ponadto muszą "znaleźć mieszkanie, aby się przeprowadzić". Ponadto we wniosku z dnia [...] maja 2015 r. o stwierdzenie nieważności postanowienia skarżący podali adres "ul. P., L.". Zauważyć też wypada, że stanowisko skarżących kasacyjnie było znane organom, a zatem trudno mówić aby kwestia "wypowiedzenia się" przez nich co do zebranego materiału przed wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie miała istotny wpływ na wynik sprawy. W odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego "art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 2, w związku z art. 28a u.p.e.a., art. 7 § 2 u.p.e.a. oraz art. 7, 8, 77 § 1, 80 k.p.a." zauważyć wypada, że J. S. darowała córce przedmiotową nieruchomość w dniu [...] czerwca 2012 r., natomiast postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego miasta L. zostało podjęte dnia [...] maja 2012 r., a zatem w czasie, kiedy właścicielem domu przy ul P. w L. była skarżąca kasacyjnie. Co prawda w chwili podejmowania przez Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego postanowienia z dnia [...] kwietnia 2014 r. nie była już ona właścicielką tej nieruchomości, niemniej jednak – na co już wyżej wskazywano – postanowienie to było kierowane do inwestorów, będących adresatami egzekwowanej decyzji, a nie do właściciela nieruchomości. Jeżeli natomiast chodzi o zarzut zastosowania środka egzekucyjnego – grzywny w celu przymuszenia "pomimo iż w okolicznościach sprawy środek ten nie zmierzał do bezpośredniego wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym oraz pomimo zachodzącej (biorąc pod uwagę wysokość grzywny - 146 757,91 zł) szczególnej uciążliwości dla zobowiązanego (art. 7 § 2 u.p.e.a.)", podkreślić należy, iż organ nie miał możliwości wymierzenia innej wysokości grzywny, gdyż jej wysokość wynikała z treści obowiązujących przepisów, nie pozostawiających organowi w tym zakresie żadnej swobody. Należy przy tym mieć na uwadze, że celem nałożenia takiej grzywny jest zmotywowanie zobowiązanego (zobowiązanych) do wykonania egzekwowanej decyzji. Trudno więc mówić o "szczególnej uciążliwości" grzywny, skoro zobowiązani mogą uniknąć konieczności jej uiszczenia, jeżeli wykonają decyzję. Zaznaczyć przy tym trzeba, że stosownie do art. 125 § 1 u.p.e.a., w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. Zgodnie zaś z art. 126 u.p.e.a., na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, grzywny uiszczone lub ściągnięte w celu przymuszenia mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w wysokości 75% lub w całości. Państwowe organy egzekucyjne mogą zwrócić grzywnę po uzyskaniu zgody organu wyższego stopnia. Powyższy zarzut nie jest zatem uzasadniony. Przy ocenie zasadności podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów należy mieć na uwadze, że niniejsze postępowanie jest postępowaniem nadzwyczajnym, a zatem powody ewentualnego stwierdzenia nieważności musiałyby być oczywiste, jednoznaczne i nie budzące wątpliwości. Trudno natomiast mówić o jednoznaczności naruszenia przez organ prawa przy nakładaniu grzywny w celu przymuszenia na zobowiązanych egzekwowaną decyzją inwestorów w sytuacji, gdy w czasie nakładania tej grzywny przez organ I instancji inwestorka była właścicielem przedmiotowej nieruchomości, a następnie skarżący kasacyjnie nie negowali, że byli w posiadaniu nieruchomości przy ul. P. i zarządzali nią, co jednoznacznie potwierdziła skarżąca kasacyjnie w piśmie z dnia [...] kwietnia 2015 r. W takiej sytuacji nie można postawić organowi zarzutu rażącego naruszenia prawa. W tym stanie rzeczy nie ma istotnego wpływu na wynik sprawy fakt uiszczania przez nową właścicielkę przedmiotowej nieruchomości podatku od tej nieruchomości, czy też innych opłat z nią związanych. Z uwagi na powyższe wszystkie podniesione skardze kasacyjnej zarzuty nie miały usprawiedliwionych podstaw i nie mogły zostać uwzględnione. Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.