I OSK 499/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Czesława Nowak - Kolczyńska Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędzia del. WSA Rafał Wolnik po rozpoznaniu w dniu 21 września 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 3 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/Rz 146/16 w sprawie ze skargi Powiatu K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w R. z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 3 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Rz 146/16, po rozpatrzeniu skargi Powiatu K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w R. z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego - I. uchylił zaskarżone postanowienie i postanowienie Starosty T. z dnia [...] września 2015 r. nr [...]; II. zasądził od organu na rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Przed Starostą T., wyznaczonym do załatwienia sprawy z wniosku E. C., toczy się postępowanie administracyjne dotyczące wprowadzenia w operacie ewidencji gruntów i budynków zmiany granicy pomiędzy działkami nr [...] i nr [...], położonymi w obrębie K., gmina M. Działki te jednym punktem wspólnym przylegają do drogi powiatowej oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...]. Decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. Starosta T. odmówił dokonania ww. zmiany, a rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w R. decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...]. Obie decyzje zostały uchylone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 22 października 2014 r. sygn. II SA/Rz 848/14, w którym wskazano m.in. na konieczność sporządzenia opracowania geodezyjnego potwierdzającego, że nie doszło do zmian granicy pomiędzy ww. działkami (synchronizacji). W uzasadnieniu tego wyroku Sąd podkreślił też, że jeżeli toczy się jakiekolwiek postępowanie, które rzutowałoby na przebieg granicy pomiędzy działką nr [...] od strony działek nr [...] i [...], organ może rozważyć potrzebę zawieszenia postępowania ewidencyjnego z uwagi na fakt jego wpływu na to postępowanie. Mając na względzie powyższe okoliczności Starosta Powiatu T. postanowieniem z dnia [...] września 2015 r. zawiesił prowadzone postępowanie ewidencyjne w przedmiocie zmiany wykazanego na mapie ewidencyjnej wsi K. przebiegu granicy działki nr [...] z działką nr [...] uznając, że zachodzi ku temu podstawa określona w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Przed Wojewodą [...]m toczy się bowiem postępowanie w sprawie stwierdzenia nabycia przez Powiat K. w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, prawa własności części działek nr [...] i nr [...]. Pomimo, że zostało ono zawieszone postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r. nr [...], to jednak jest ono nadal w toku, ponieważ postanowienie to zostało zaskarżone przez jedną ze stronę i przekazano je do rozpoznania Ministrowi Infrastruktury i Rozwoju. Do czasu jego zakończenia postępowanie ewidencyjne zostanie zawieszone. W zażaleniu na to postanowienie W. C., współwłaściciel działki nr [...], zarzucił naruszenie przez Starostę art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. z uwagi na brak podstawy do zawieszenia postępowania. Toczące się przed Wojewodą postępowanie w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające (...), nie stanowi w jego ocenie zagadnienia wstępnego, od rozstrzygnięcia którego zależeć będzie rozstrzygnięcie postępowania ewidencyjnego, które dotyczy niezgodności przebiegu granic pomiędzy działkami na dokumentach kartograficznych. Postępowanie toczące się przed Wojewodą nie rozstrzygnie więc o poprawności treści mapy. Postanowieniem z dnia 11 grudnia 2015 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w R. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Podzielił przy tym pogląd Starosty, iż toczące się przed Wojewodą postępowanie uwłaszczeniowe dotyczy stwierdzenia nabycia przez Powiat K. własności m.in. części działki nr [...], a więc stanowi zagadnienie wstępne w niniejszej sprawie ewidencyjnej w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Decyzja w tamtej sprawie w dalszym ciągu nie została wydana, a może ona mieć istotne znaczenie w kwestii ustalenia zasięgu drogi powiatowej (w głąb działki nr [...]), a to z kolei będzie miało wpływ na położenie punktu początkowego granicy działki nr [...] z działką nr [...] przy drodze oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...]. Skargę na to postanowienie złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie Powiat K. podnosząc, iż organy błędnie zinterpretowały zalecenia zawarte w wyroku z dnia 22 października 2014 r. i nie wykonały zaleconego opracowania geodezyjnego (synchronizacji). Sąd poddał tylko rozwadze organów kwestię zawieszenia postępowania ewidencyjnego, jednak nie zobligował do tego. Zdaniem skarżącego, postępowanie uwłaszczeniowe nie będzie miało wpływu na przebieg granic nieruchomości, a co najwyżej będzie wymagać sporządzenia opracowania geodezyjnego dla nowo wydzielonych działek zajętych pod drogę. Zarzucono też niezapewnienie czynnego udziału w postępowaniu Zarządowi Dróg Powiatowych w K. — użytkownikowi działki drogowej nr [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko w sprawie. Zarzut niewykonania opracowania geodezyjnego uznano za przedwczesny, skoro postępowanie zostało zawieszone. Jeżeli chodzi zaś o pominięcie w postępowaniu Zarządu Dróg Powiatowych w K. uznano, że jest to jednostka organizacyjna Powiatu K., a z mocy art. 19 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych zarządcą drogi powiatowej jest zarząd powiatu. Do kompetencji zarządu dróg, mając na względzie art. 20 ustawy o drogach publicznych, nie wchodzi zaś wykonywanie uprawnień właścicielskich w zakresie danych objętych ewidencją gruntów, a dotyczących danej nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uwzględnił skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji wskazał na, wynikające z art. 153 P.p.s.a., związanie oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w orzeczeniu WSA w Rzeszowie z dnia 22 października 2014 r., sygn. akt II SA/Rz 848/14. Wyjaśnił, że w wyroku tym Sąd zalecił uzupełnienie materiału dowodowego w celu wykazania czy doszło do zmiany przebiegu granicy i czy znajduje to odzwierciedlenie w stosownych dokumentach czy też doszło do tego na skutek omyłki geodezyjnej. WSA wytknął również, że w postępowaniu nie brał udziału zarządca drogi stanowiącej działkę nr [...], któremu przysługuje przymiot strony, a także wskazał, że "w sytuacji, gdyby toczyło się jakiekolwiek postępowanie, które rzutowałoby na przebieg granicy pomiędzy działką nr [...] od strony działek [...] i [...] organ może rozważyć potrzebę zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie z uwagi na fakt wpływu wyniku tamtego postępowania na niniejsze z uwagi na określenie w nim punktu początkowego granicy pomiędzy ostatnio wymienionymi działkami". Sąd I instancji podkreślił, że w omówionym wyroku WSA w Rzeszowie nie nakazał zawieszenia postępowania, a jedynie rozważenie takiej możliwości i to w określonej sytuacji. Sąd przypomniał, że postępowanie prowadzone przez Starostę T.ego dotyczy wprowadzenia zmian w operacie ewidencyjnym w zakresie granicy działki [...] z działką [...]. W swoim wniosku E. C. zarzucił organom ewidencyjnym przesunięcie granicy pomiędzy tymi działkami, co jego zdaniem spowodowało pomniejszenie areału działki [...] będącej jego własnością. Z pism wnioskodawcy wynika, że takiego przesunięcia dokonano na mapie w nowym operacie ewidencyjnym sporządzonym w 1991 r. Powinnością organu wynikającą z wyroku WSA w Rzeszowie II SA/Rz 848/14 było przeprowadzenie synchronizacji geodezyjnej w celu sprawdzenia zmian w zakresie granic działki [...] w przeszłości i ustalenia czy były one wynikiem omyłki, czy też znajdują uzasadnienie w dokumentach. Sąd I instancji wskazał, że postępowanie toczące się przed Wojewodą [...]m dotyczy nabycia prawa własności, a więc tytułu prawnego do części działek [...] i [...]. Gdyby nawet przyjąć, że w jego toku zostanie ustalony inny przebieg granicy dz. [...] niż wynika to obecnie z dokumentów ewidencyjnych, sporządzona w tamtej sprawie dokumentacja geodezyjna zostanie dołączona do zasobu zgodnie z § 36 rozporządzenia. Dotyczy to jednak przyszłości. Tymczasem postępowanie toczące się z wniosku E. C. ma na celu weryfikację uprzednio już (w przeszłości) sporządzonej dokumentacji geodezyjnej. Można zatem stwierdzić, że to postępowanie toczące się w niniejszej sprawie, które ma istotne znaczenie dla ustalenia zasięgu prawa własności dz. [...], stanowi prejudykat dla sprawy stwierdzenia nabycia przez Powiat K. prawa własności części tej działki, a nie odwrotnie. Taki zresztą stanowisko prezentuje Wojewoda [...], który postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r. Nr [...] zawiesił postępowanie administracyjne dotyczące stwierdzenia nabycia prawa własności części działek zajętych pod drogę publiczną w trybie art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Z opisanych wyżej przyczyn Sąd i instancji uznał za błędne zastosowanie w niniejszej sprawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i zawieszenie postępowania. Uznając to naruszenie za mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, WSA w Rzeszowie uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. Jednocześnie, za zasadny i niewymagający dodatkowego omówienia, w świetle wyraźnych wytycznych w tym zakresie zawartych w powoływanym wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 22 października 2014 r., Sąd I instancji uznał zarzut braku zapewnienia czynnego udziału w postępowaniu zarządcy działki drogowej nr [...] - Zarządu Dróg Powiatowych w K. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł E. C. wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. przez uznanie, że w przedmiotowej sprawie decyzja Wojewody wydana w oparciu o art. 73 ust. 1, 3 i 3a przepisów wprowadzających, nie stanowi zagadnienia wstępnego wymagającego rozpatrzenia przez innych organ administracji publicznej w odniesieniu do sprawy ewidencyjnej, prowadzonej przez Starostę T. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że rozstrzygnięcie w przedmiocie nabycia przez Powiat K. części działek w trybie ustawy komunalizacyjnej ma istotne znaczenie w przedmiotowym postępowaniu, gdyż ustalenie zasięgu zajętości gruntu pod poszerzenie pasa drogowego w głąb działki [...] i [...] ma istotny wpływ na położenie punktu początkowego granicy pomiędzy działką [...] z działką [...] od strony działki [...]. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, istotne jest, iż w 1991 r. w odnowionym operacie ewidencji gruntów granicę pasa drogowego przesunięto w głąb działek [...] i [...]. Jednocześnie dokonano przesunięcia granicy pomiędzy działką [...] a [...] w głąb działki [...]. W ocenie autora skargi kasacyjnej, dokonano tego z rażącym naruszeniem przepisów obowiązujących w dacie odnowy operatu działek. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Powiat K., reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy zasadnicze znaczenie ma kwestia, czy pomiędzy prowadzonym przez Starostę T. postępowaniem dotyczącym wprowadzenia zmian w operacie ewidencyjnym w zakresie granicy działki [...] z działką [...], a toczącym się przed Wojewodą [...] postępowaniem w sprawie nabycia przez Powiat K., w trybie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998r., Nr 133, poz. 872 ze zm.), prawa własności części działek [...] i [...], istnieje związek, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Zgodnie bowiem z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie w sprawie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zagadnieniem wstępnym w rozumieniu tego przepisu mogą być wyłącznie kwestie prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. W przepisie tym chodzi o kwestie, których rozstrzygnięcie nie mieści się w kompetencji organu prowadzącego postępowanie administracyjne w danej sprawie. W nauce i judykaturze przyjmuje się, że zagadnienie wstępne to przede wszystkim zagadnienie materialnoprawne, którego treścią może być wypowiedź co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego albo inne jeszcze okoliczności mające znaczenie prawne (B. Gralczyk "O niektórych zagadnieniach prejudycjalności w orzecznictwie administracyjnym" Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Łódzkiego, Nauki Humanistyczno – Społeczne, seria I, 1965, nr 38, s. 91-92). W literaturze prawa administracyjnego podkreśla się, że zagadnieniem wstępnym nie może być wyjaśnienie okoliczności faktycznych sprawy, gdyż należy to wyłącznie do obowiązków organu prowadzącego postępowanie administracyjne w danej sprawie (A. Wróbel (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz"., Wyd. II, Zakamycze 2005, s. 573). Postępowanie prowadzone przez Starostę T. dotyczy wprowadzenia zmian w operacie ewidencyjnym w zakresie granicy działki [...] z działką [...]. Treść pism E. C., jak również wytycznych zawartych w uzasadnieniu WSA w Rzeszowie sygn. akt II SA/Rz 848/14, jednoznacznie wskazuje, że postępowanie to ma na celu weryfikację uprzednio już sporządzonej dokumentacji geodezyjnej. Skarżący zarzuca organom ewidencyjnym przesunięcie granicy pomiędzy działkami [...] i [...], co jego zdaniem, spowodowało pomniejszenie areału działki [...] będącej jego własnością. Zdaniem strony, takiego przesunięcia dokonano na mapie w nowym operacie ewidencyjnym sporządzonym w 1991 r. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji rozstrzygnięcie sprawy w tak zakreślonych ramach wymaga sprawdzenia zmian w zakresie granic działki [...] w przeszłości i ustalenie czy były one wynikiem omyłki, czy też znajdują potwierdzenie w dokumentacji stanowiącej podstawę ujawnienia przebiegu granic pomiędzy działkami. Kwestię tę organ ewidencyjny musi zbadać na podstawie dokumentów znajdujących się w jego posiadaniu. Podkreślić przy tym należy, iż całkowicie błędnym jest oczekiwanie, że w ramach postępowania ewidencyjnego dojdzie do załatwienia sporu o prawo własności, o granice czy powierzchnie działek [...] i [...], ponieważ organy ewidencyjne nie są uprawnione do rozstrzygania tego rodzaju kwestii, lecz jedynie do zbadania, czy na podstawie dostępnych dokumentów zasadnym jest dokonanie zmian istniejących w ewidencji wpisów. Autor skargi kasacyjnej trafnie zauważa, że funkcją decyzji wojewody wydawanej na podstawie art. 73 przepisów wprowadzających, jest potwierdzenie wywłaszczenia konkretnej nieruchomości od dnia 1 stycznia 1999 r. Decyzja wojewody konkretyzuje przedmiot wywłaszczenia dokonanego na mocy wskazanego przepisu - tj. obszar nieruchomości przejętej na własność podmiotu publicznego, która może stanowić ewidencyjną działkę gruntu lub jej część. Jeżeli zachodzi tak potrzeba decyzja wojewody obejmuje także określenie granic nieruchomości. Należy jednak zauważyć, że w każdym z omawianych postępowań organ dokonuje samodzielnych i niezależnych ustaleń co do odmiennych okoliczności faktycznych. Nawet jeżeli w postępowaniu komunalizacyjnym ustalony zostanie inny przebieg granicy działki [...], nie rozwiąże to sporu w zakresie ewidencyjnego przesunięcia granicy pomiędzy działką [...] a [...], które, jak konsekwentnie wskazuje strona skarżąca, jest wynikiem niewłaściwie przeprowadzonej modernizacji ewidencji. W postępowaniu komunalizacyjnym organ nie będzie bowiem dokonywał prostowania i wyjaśniania ewentualnych nieprawidłowości w dokumentach kartograficznych. Wręcz odwrotnie, to dane ujawnione w ewidencji będą punktem wyjścia dla ustalenia zasięgu przejmowanej w tym trybie nieruchomości. Toteż nie sposób przyjąć, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Powiat K. prawa własności nieruchomości części działek [...] i [...] stanowi zagadnienie wstępne dla prowadzonej przez Starostę T. sprawy z zakresu ewidencji gruntów. W sytuacji, gdy zachodzą wątpliwości co do prawidłowości wpisów w zakresie ujawnionych w ewidencji granic działek bezpośrednio przylegających do gruntów zajętych pod drogę publiczną, to właśnie sprawa z zakresu ewidencji gruntów może stanowić zagadnienie wstępne dla sprawy prowadzonej przez Wojewodę [...]. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną jako niezasługującą na uwzględnienie i stosując przepis art. 184 P.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu.