I GSK 2736/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz (spr.) Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia NSA Piotr Piszczek po rozpoznaniu w dniu 10 sierpnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Spółki z o.o. w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 kwietnia 2018 r. sygn. akt VIII SA/Wa 811/16 w sprawie ze skargi A. Spółki z o.o. w B. na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z dnia 28 lipca 2016 r., nr ONW/391/2016 w przedmiocie uchylenia decyzji w zakresie odmowy przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania po wznowieniu postępowania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od G. Sp. z o.o. w B. na rzecz Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. NSA/wyr.1 – wyrok Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2018 r., sygn. akt VIII SA/Wa 811/16 oddalił skargę [A.] Spółka z o.o. z siedzibą w B. na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z dnia 28 lipca 2016 r. nr ONW/391/2016 w przedmiocie odmowy przyznania płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2009, po wznowieniu postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniosła Spółka zaskarżając wyrok w całości. Wniosła o jego uchylenie, rozpoznanie skargi w trybie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.) i uchylenie zaskarżonych aktów obu instancji albo o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącej Spółki kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm. Wniosła o rozpoznanie skargi na rozprawie. Zaskarżonemu orzeczeniu Spółka zarzuciła naruszenie: I. Na podstawie art. 174 ust. 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: - art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE EUROATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 roku w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (DZ.U.L 312 z 23.12.1995 r.) poprzez jego niewłaściwe zastosowania i akceptację jego zastosowania przez organy w sprawie (zarzut nr 3), - § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania ONW objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. z 2004 r. Nr 73, poz. 657 ze zm.), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie (zarzut nr 4), - art. 2 lit. 2a i 2b rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników (...) (Dz. Urz. UE L. 30 z 31.01.2009, str. 16) poprzez akceptację zastosowania przez organy w sprawie i jego niewłaściwą wykładnię, wobec naruszenia legalnych definicji rolnika i gospodarstwa rolnego (zarzut nr 5), - art. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady WE nr 1166/2008 z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie badań struktury gospodarstw rolnych i badania metod produkcji rolnej (...) (Dz. Urz. UE L. 2008 nr 321, str. 14) poprzez akceptację zastosowania przez organy w sprawie i jego niewłaściwą wykładnię, wobec naruszenia legalnych definicji rolnika i gospodarstwa rolnego gdy w sprawie ma zastosowanie definicja legalna zamieszczona w art. 2 Rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 (zarzut nr 6), - art.153 i art. 190 p.p.s.a. w aspekcie błędnego zastosowania w niniejszej sprawie ich materialnoprawnych skutków (zarzut nr 8), - art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w zakresie wprowadzenia procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do działań wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. L 368 z 23.12.2006, str. 74) w zw. z art. 4 ust. 1 lit. "b" oraz art. 4 ust. 2 a także art. 39 (art. 37 dla płatności ONW) rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW), poprzez ich niewłaściwe zastosowanie skutkujące pominięciem przez Sąd obligatoryjnego badania, czy wola ewentualnego obejścia ograniczeń wynikających z wielkości powierzchni gospodarstwa rolnego, uniemożliwiałaby osiągnięcie celów wsparcia, zakładanych wyżej wskazanymi przepisami, a także pominięciem przez Sąd obligatoryjnego badania, czy zamierzona korzyść w rozumieniu art. 5 ust. 3 Rozporządzenia EFRROW byłaby sprzeczna z celami systemu wsparcia wynikającymi z przepisów art. 4 ust. 1 lit. b, ust. 2 oraz art. 37 dla płatności ONW tego rozporządzenia EFRROW (zarzut nr 9), - art. 4 ust. 1 lit. "b" i ust. 2 oraz art. 37 rozporządzenia EFRROW, poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, skutkujące nieustaleniem jakie są cele systemu wsparcia rolnośrodowiskowego w ramach rozwoju obszarów wiejskich, co doprowadziło Sąd do niewłaściwej kontroli zastosowania przez organy administracji art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 1975/2006. Do uchybienia tego doszło poprzez błędną, rozszerzającą wykładnię polegającą na przyjęciu w skarżonym wyroku, iż definiowanym w przedmiotowej normie wspólnotowej "celem wsparcia" jest pomoc wyłącznie mniejszym gospodarstwom, podczas gdy tego typu "cel" nie został w tej regulacji przewidziany (zarzut nr 10), - art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 1975/2006 w zw. z art. 4 w zw. z art. 37 dla płatności ONW rozporządzenia EFRROW, poprzez ich błędną wykładnię, a następnie błędne zastosowanie skutkujące pominięciem obligatoryjnego ustalenia, czy w przypadku gdyby spółka starała się tworzyć sztuczne warunki dla uzyskania pomocy z systemu wsparcia, wykluczałoby to osiągnięcie jakiegokolwiek celu tego wsparcia, a spółka uzyskałaby wyłącznie korzyść sprzeczną z celami tego systemu (zarzut nr 11), - art. 4 ust. 1 lit. "c" w związku z ust. 2 rozporządzenia EFRROW, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, skutkującym błędnym nieustaleniem jakie są cele systemu wsparcia rolnośrodowiskowego w ramach rozwoju obszarów wiejskich, co doprowadziło Sąd do niewłaściwej kontroli zastosowania przez organy administracji art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 1975/2006 (zarzut nr 12), - § 3 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" poprzez jego niezastosowanie i brak analizy zastosowania w/w krajowego przepisu modulacyjnego zamiast wyłączenia generalnego beneficjenta z pomocy z art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 1975/2006 (zarzut nr 13). - art. 153 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w aspekcie błędnego niezastosowania w niniejszej sprawie jego materialnoprawnych skutków (zarzut nr 14). II. Na podstawie art. 174 ust. 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 153 i art. 190 p.p.s.a poprzez jego niezastosowanie co miało istotny wpływ na wynik sprawy. 2. art. 145 § 1 punkty 1 i 5 kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez błędne ustalenie zaistnienia przesłanek wznowienia postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, 3. art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej: k.p.a.), 75 k.p.a., 77 §1 i 2 k.p.a., 78 k.p.a. i 80 k.p.a., poprzez brak właściwej kontroli legalności ustalenia przez organy stanu faktycznego sprawy oraz błędne przyjęcie przez Sąd tychże wadliwych ustaleń organu za własne. 4. art. 141 § 4 p.p.s.a. polegający na przedstawieniu sprawy niezgodnie ze stanem faktycznym, w związku z niedostrzeżeniem przez Sąd naruszenia przez organy przepisów o postępowaniu dowodowym tj. art. 145 § 1 i 5 k.p.a., 75 k.p.a., 77 § 1 i 2 k.p.a., 78 k.p.a. i 80 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, 5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo naruszenia przez organy administracji przepisów o postępowaniu art. 145 § 1 i 5 k.p.a., 7 k.p.a., 75 k.p.a., 77 §1 i 2 k.p.a., 78 k.p.a. i 80 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, 6. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 i 5 k.p.a. ,7 k.p.a., 75 k.p.a., 77 § 1 i 2 k.p.a., 78 k.p.a., poprzez niedostrzeżenie przez Sąd naruszenia przez organy przepisów o postępowaniu dowodowym tj. art. 7 k.p.a., 75 k.p.a., 77 §1 i 2 k.p.a., 78 k.p.a. i 80 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. 7. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., 77 k.p.a., 80 k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, co w konsekwencji skutkowało oddaleniem skargi oraz przyjęcie, że nastąpił sztuczny podział gospodarstwa w sytuacji gdy spółka rzeczywiście objęła grunty swego gospodarstwa zgłoszone do dopłat w wyłączne posiadanie i użytkowanie rolnicze - w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy 8. art. 134 § 2 w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez niespostrzeżenie, że z dowodów w sprawie zebranych wynika, iż spółka rzeczywiście objęła w wyłączne posiadania oraz rolnicze użytkowanie wszystkie grunty swego gospodarstwa zgłaszanego do dopłat, że prowadziła działalność rolniczą w zgłoszonym gospodarstwie na własny rachunek, rzecz i ryzyko. Tym samym chybiona była teza o sztucznym podziale gospodarstwa . 9. art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów polegające na arbitralnej i dowolnej ocenie materiału dowodowego zebranego w sprawie. 10. art. 78 i 80 k.p.a., poprzez brak właściwej kontroli legalności ustalenia przez organy stanu faktycznego sprawy oraz błędne przyjęcie przez Sąd wadliwych ustaleń stanu faktycznego dokonanych przez organy za własne - co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. 11. art. 3 § 1 p.p.s.a w związku z art.133 §1 i 134 § 1 p.p.s.a. poprzez brak właściwej kontroli legalności zaskarżonych decyzji i nierozpoznanie części zarzutów skargi - co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. 12. art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 i 5, art. 149 § 2 oraz art. 150 § 1 i 2 k.p.a. poprzez niespostrzeżenie braku podstaw faktycznych i prawnych do wznowienia postępowania oraz wydania decyzji w trybie nadzwyczajnym (zarzut do wyroku VIII SA/Wa 374/17). 13. art. 267 Traktatu o Funkcjonowaniu UE poprzez brak wystąpienia z pytaniem prejudycjalnym do TSUE, w sytuacji gdy odpowiedź na pytania które pojawiły się w toku sprawy było niezbędne dla jej rozstrzygnięcia, a przyjęta przez Sąd wykładnia art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 1975/2006 była sprzeczna z wyrokiem TSUE C-434/12. 14. art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 2 i art. 1 ust. 1 pkt 41 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 658 ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię, a następnie jego niezastosowanie i zastosowanie de facto poprzednio obowiązującego brzmienia wskazanej normy. Argumentację na poparcie powyższych zarzutów zawarto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału I Izby Gospodarczej NSA - w oparciu o art. 15 zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.; dalej: ustawa: COVID-19) sprawę skierowano na posiedzenie niejawne. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 40). Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia należało wspomnieć, że według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji. Analiza skargi kasacyjnej oraz jej uzasadnienie nasuwa spostrzeżenie, że Autor skargi kasacyjnej nie do końca zdaje sobie sprawę z tym, jakiego rodzaju decyzję wydał organ administracyjny w drugiej instancji. Otóż przedmiotem skargi do Sądu I instancji była decyzja wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Decyzja wydana na podstawie tego przepisu, to tzw. orzeczenie kasacyjne organu wyższego stopnia w administracyjnym toku instancji, połączone ze zwrotem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Istota takiego orzeczenia wyraża się przede wszystkim w tym, że w wyniku rozstrzygnięcia organu II instancji nie nastąpiło merytoryczne "załatwienie sprawy". Ponadto wydanie orzeczenia kasatoryjnego oznacza stwierdzenie przez organ odwoławczy na podstawie dostrzeżonych wadliwości postępowania i samej decyzji organu I instancji, że nie mogło ono stać się ostateczne. Decyzja kasatoryjna organu odwoławczego charakteryzuje się ponadto tym, że kończy ona postępowanie odwoławcze, utrzymując jednocześnie stan sprawy w toku, albowiem postępowanie administracyjne w tej kwestii nadal się toczy. Jest ono z tej racji orzeczeniem czysto procesowym, "międzyinstancyjnym", nie załatwia sprawy co do istoty. Powyższe spostrzeżenia prowadzą do wniosku, że w zaskarżonej decyzji organ administracyjny, a w konsekwencji również Sąd I instancji w ogóle nie zastosowały przepisów prawa materialnego. Zatem zarzuty naruszenia prawa materialnego zawarte w punkcie I petitum skargi kasacyjnej są absolutnie bezpodstawne. Również niezasadne są zarzuty naruszenia prawa procesowego, które skonstruowano w taki sposób, że można odnieść wrażenie, iż kwestionują one decyzję rozstrzygającą sprawę administracyjną co do istoty i wyrok sądu oddalający skargę na taką decyzję. Natomiast z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego, ze względu na przyczynę wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji organu pierwszej instancji, ten pierwszy organ nawet nie przystąpił do ustaleń w zakresie stanu faktycznego w sprawie, który to stan faktyczny mógłby być podstawą wydania decyzji merytorycznej. Organ odwoławczy ograniczył się w tym uzasadnieniu jedynie do przedstawienia czynności procesowych podjętych w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265).