II OSK 435/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie NSA Robert Sawuła del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Justyna Żurawska po rozpoznaniu w dniu 9 maja 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 3 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/Łd 547/16 w sprawie ze skarg B.B. i [...] sp. z o.o. z siedzibą w Z. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] znak: [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej 1. uchyla punkt drugi zaskarżonego wyroku, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja narusza prawo w zakresie w jakim nie obejmuje budowy lub przebudowy zjazdu z działki nr [...] w obrębie [...] Miasto Ł., 3. zasądza od Wojewody Łódzkiego na rzecz [...] sp. z o.o. z siedzibą w Z. kwotę 1000 (jeden tysiąc) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 3 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/Łd 547/16 po rozpoznaniu sprawy ze skarg B.B. i [...] spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Z. (dalej skarżąca spółka) na decyzję Wojewody Łódzkiego z [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w pkt 1 uwzględnił skargę B.B. i stwierdził, że zaskarżona decyzja narusza prawo w zakresie, w jakim nie obejmuje budowy zjazdów z działek nr [...] i [...] w obrębie [...] Miasto Ł.; w pkt 2 oddalił skargę skarżącej spółki. Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Prezydent Miasta Ł. działając na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2015r. poz. 2031 ze zm., dalej specustawa drogowa) decyzją z [...] grudnia 2015r. nr [...] udzielił zezwolenia na realizację inwestycji drogowej polegającej na: budowie al. [...] na odcinku od ul. [...] do ul. [...]; rozbudowie ul. [...] na odcinku od al. [...] do ul. [...] , rozbudowie ul. [...] od ul. [...]do ul. [...], budowie ul. [...] na odcinku od ul. [...] do al. [...]w Ł.. Po rozpoznaniu odwołania B.B., Wojewoda Łódzki decyzją z [...] maja 2016r. nr [...] utrzymał w mocy ww. decyzję Prezydenta Miasta Ł.. Zdaniem organu odwoławczego decyzja Prezydenta Miasta Ł. wypełnia warunki zawarte specustawie drogowej. Przedłożony w sprawie projekt budowlany jest zgodny z art. 34 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016r. poz. 290 ze zm.), oraz rozporządzeniem Ministra infrastruktury z dnia 25 kwietnia 2012r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. z 2015r. poz. 1422). W ocenie organu odwoławczego zarówno wniosek inwestora, postępowanie przeprowadzone przez organ I instancji, jak i zaskarżona decyzja nie naruszają prawa. Odnosząc się do zarzutów w zakresie kwestii braku dostępu działek do drogi publicznej organ podkreślił, że według utrwalonego poglądu w orzecznictwie sądów brak jest przepisu prawa, który nakazywałby zapewnienie określonego charakteru dostępu do drogi publicznej, ewentualnie dostępu do określonej kategorii dróg publicznych, bądź projektowanie dostępu zgodnie z żądaniem osoby zainteresowanej. Odnosząc się natomiast do sugestii skarżącej spółki dotyczącej zmiany lokalizacji na działce nr [...] istniejącego zjazdu z ul. [...] poprzez zaprojektowanie zjazdu z nowopowstałej al. [...]– drogi o wyższej kategorii – organ wskazał, że mając na uwadze informacje uzyskane od Zarządu Dróg i Transportu w Ł. zjazd pozostawiono w istniejącej lokalizacji. Od powyższej decyzji Wojewody Łódzkiego skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosła B.B. oraz skarżąca spółka. Skarżąca spółka zarzuciła naruszenie: art. 11f ust. 1 pkt 8h specustawy drogowej, § 79 pkt 1, § 113 pkt 7 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia [...] marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. z 2016r. poz. 124, dalej - rozporządzenie), art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016r. poz. 23 ze zm.. dalej Kpa) w zw. z art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2015r. poz. 460 ze zm., dalej udp; art. 10 § 1 Kpa. W szczególności zakwestionowano brak w treści decyzji ustaleń dotyczących przebudowy zjazdu na ulicę [...] z nowoprojektowanej działki nr [...]. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Odpowiadając na skargi Wojewoda Łódzki wniósł o ich oddalenie. Postanowieniem z 3 listopada 2016r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi połączył sprawy z obu skarg do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi powołanym na wstępie wyrokiem z 3 listopada 2016 r. uwzględnił skargę B.B. i stwierdził, że zaskarżona decyzja narusza prawa w zakresie, w jakim nie obejmuje budowy zjazdów z działek nr [...]i [...] w obrębie [...] Miasto Ł. oraz oddalił skargę skarżącej spółki. Jak stwierdził Sąd I instancji, skoro skarżąca w toku postępowania żądała budowy zjazdu z drogi publicznej na nowopowstałe działki, to zaniechanie objęcia zakresem inwestycji budowy zjazdów i obciążenia inwestora obowiązkiem w tym zakresie, stanowi – w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa – rażące naruszenie przepisu art. 29 ust. 2 udp. Skutki ekonomiczne i gospodarcze wywołane kwestionowaną decyzją w zakresie braku obciążenia inwestora obowiązkiem budowy zjazdów z nowopowstałych działek na drogę publiczną, w szczególności stanowiące próbę przerzucenia na skarżącą obowiązku ich budowy i poniesienia związanych z tym kosztów, stanowią w okolicznościach niniejszej sprawy zaprzeczenie przepis art. 29 ust. 2 udp. Jednak z uwagi, na treść art. 31 ust. 2 specustawy drogowej, a z drugiej art. 11g ust. 3 specustawy drogowej, który uniemożliwia wyeliminowane z obrotu prawnego decyzji w całości, gdy wadą dotknięta jest tylko jej część, Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżona decyzja narusza prawo nie obejmując budowy zjazdów do działek nr [...] i [...] w obrębie [...] Miasta Ł.. Zdaniem Sądu I instancji powyższych naruszeń prawa pozbawiona jest natomiast zaskarżona decyzja w odniesieniu do działki nr [...] w obrębie [...] Miasta Ł.. Działka ta będąc działką rogową w obrębie skrzyżowania ul. [...] i nowoprojektowanej al. [...] posiada zjazd z ul. [...], który – jak wynika z analizy dokumentacji projektowej – częściowo znajduje się poza terenem inwestycji drogowej objętej kontrolowaną decyzją. Uwzględniając okoliczność, że przedmiotowa działka, będąc działką rogową, znajduje się w obszarze oddziaływania ww. skrzyżowania, to stosownie do treści § 113 ust. 7 pkt 1 rozporządzenia, w tego rodzaju miejscu wyjazdy z drogi i wjazdy na drogę nie mogą być usytuowane. Ponadto mając na uwadze ograniczenia w budowie zjazdów wynikające z przepisu § 9 ust. 1 pkt 3 – 5 rozporządzenia, które mając charakter postulatywny nakazują ocenę budowy zjazdu przez pryzmat jego niezbędności, to wypada uznać, iż istniejące skomunikowanie działki na [...] z drogą publiczną poprzez zjazd z ul. [...] uniemożliwia uznanie, że pominięcie budowy dodatkowego zjazdu na ową działkę z nowoprojektowanej al. [...] stanowi naruszenie prawa, w szczególności naruszenie przepisu art. 11f ust. 1 pkt 8h specustawy drogowej w związku z § 77, § 79 i § 113 ust. 7 rozporządzenia. Ponadto należy jasno wskazać, iż aktualne parametry istniejącego zjazdu z przedmiotowej działki na ul. [...] – na co powołuje się skarżąca Spółka – nie stanowią samodzielnie dostatecznego uzasadnienia dla budowy dodatkowego zjazdu z nowoprojektowanej części al. [...], wbrew treści § 9 ust. 1 i § 113 ust. 7 pkt 1 rozporządzenia. Skarżąca spółka wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając pkt 2 wyroku w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie: 1) przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 141 § 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej Ppsa), w zw. z art. 31 ust. 2 specustawy drogowej poprzez: - wskazanie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że aktualne parametry istniejącego zjazdu z ww. działki [...] nie stanowią samodzielnie dostatecznego uzasadnienia dla budowy dodatkowego zjazdu, podczas gdy Sąd I instancji w ogóle nie zdaje się dostrzegać okoliczności, iż w następstwie realizacji inwestycji drogowej na podstawie wydanej decyzji, zjazd z działki na ul. [...] ulegnie zwężeniu i zostanie umiejscowiony w obszarze oddziaływania nowoprojektowanego skrzyżowania, przez co aktualne parametry ulegną dezaktualizacji; - wewnętrzną sprzeczność zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, wobec uznania, iż w sprawie ze skargi B.B. zaniechanie objęcia zakresem inwestycji budowy zjazdów i obciążenia inwestora obowiązkiem w tym zakresie stanowi rażące naruszenie art. 29 ust. 2 udp przy jednoczesnym uznaniu, iż w sprawie ze skargi skarżącej spółki taka wada nie występuje, chociaż zarzucała ona rażące naruszenie prawa skutkujące koniecznością wydania wyroku na podstawie art. 31 ust. 2 specustawy drogowej już w piśmie z [...] lutego 2016 r. 2) przepisów prawa materialnego: a) § 79 pkt 1 i 113 § 7 rozporządzenia poprzez ich błędną wykładnię, która doprowadziła do uznania, że przepisy techniczno-budowlane zawarte w tym rozporządzeniu, określające wymogi, którymi powinny odpowiadać zjazdy indywidualne, mają charakter jedynie postulatywny, wobec czego niespełnienie tychże przez dotychczas istniejący zjazdy z nieruchomości uczestnika i brak ustaleń co do obowiązku budowy lub przebudowy zjazdów w decyzji nie stanowią naruszenie prawa, podczas gdy odmowa przyznania normatywnego charakteru przywołanym przepisom ma charakter rażącego naruszenia prawa; b) § 79 pkt 1 poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że pozostawiony zjazd z działki [...], o parametrach niezgodnych z przepisami rozporządzenia, nie uzasadnia budowy dodatkowego zjazdu z nowoprojektowanej części al. [...]; c) § 113 pkt 7 rozporządzenia poprzez jego błędną wykładnię, poprzez uznanie że usytuowanie dotychczasowego zjazdu z działki nr [...] na ul. [...] w obszarze nowoprojektowanego skrzyżowania, to jest w miejscu zagrażającym bezpieczeństwu ruchu drogowego, nie może uzasadniać budowy dodatkowego zjazdu z nowoprojektowanej części al. [...]; d) art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. h specustawy drogowej, poprzez jego błędną wykładnię, wobec przyjęcia przez Sąd I instancji, że brak ustaleń dotyczących obowiązku budowy dodatkowego zjazdu na działkę nr [...] z nowoprojektowanej al. [...], w sytuacji gdy dotychczasowy zjazd nie posiada wymaganej szerokości, a jego usytuowania w obszarze oddziaływania skrzyżowania zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego. nie stanowi naruszenia prawa e) art. 29 ust. 2 udp, poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na zróżnicowaniu sytuacji prawnej obojga skarżących przy braku do tego podstaw, w sytuacji gdy na organie II instancji ciążył obowiązek zastosowania tego przepisu wobec obu skarżących; f) art. 140 Kc w zw. z art. 21 Konstytucji RP poprzez ich błędną wykładnię. sprowadzającą się do przyjęcia, że wydanie w oparciu o przepisy specustawy zezwolenia realizacyjnego, niezawierające ustaleń dotyczących obowiązku budowy lub przebudowy zjazdów z nieruchomości, która nie posiada zjazdu o parametrach przepisanych prawem, uniemożliwiające właścicielowi działki korzystanie z jego rzeczy, nie stanowi naruszenia prawa. Wskazując na powyższe skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonym zakresie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Przy piśmie z 2 maja 2017 r. skarżąca spółka przedstawiła wydruk z ortofotomapy oraz odpis pisma Zarządu Dróg i Transportu w Ł. z [...] stycznia 2017 r. wskazujące na niemożliwość obsługi komunikacyjnej poprzez dotychczasowy zjazd z ul. [...] oraz wskazując na wątpliwości związane z faktyczną szerokością istniejącego zjazdu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest uzasadniona. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 Ppsa, rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów. W świetle podniesionych zarzutów kasacyjnych, kluczowe dla sprawy jest to czy konieczne było w zezwoleniu realizacyjnym rozstrzyganie o zjeździe na ww. działkę nr [...] stanowiącą własność skarżącej spółki. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego na uwzględnienie zasługują dwa zarzuty naruszenia prawa materialnego tj. naruszenia art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. h specustawy drogowej (nr 2d) oraz art. 29 ust. 2 udp (nr 2e). Dokonana przez Sąd I instancji wykładnia tych przepisów jest bowiem błędna. W ramach specustawy drogowej ustawodawca zakłada konieczność minimalizowania negatywnych skutków inwestycji drogowej dla sąsiednich nieruchomości, czego wyrazem jest właśnie art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. h tej ustawy. Celem tej normy jest ochrona właścicieli nieruchomości przylegających do budowanej drogi przed pozbawieniem dostępu do drogi publicznej i tzw. pośrednim wywłaszczeniem. Obowiązkiem zarządcy drogi jest zatem zapewnienie właściwych zjazdów dla nieruchomości. Ma to znaczenie w szczególności w sytuacji, kiedy wskutek częściowo przejęcia nieruchomości pod realizację inwestycji drogowej. zmieniają się uwarunkowania dotyczącej obsługi komunikacyjnej pozostałej części nieruchomości. Taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, ustalenia zezwolenia realizacyjnego miały bowiem bezpośredni wpływ na sytuację związaną z dotychczasowym zjazdem z ul. [...] i jest oczywistym z punktu widzenia zasad bezpieczeństwa ruchu drogowego, że zapewnienie obsługi komunikacyjnej poprzez pozostałą część dotychczasowego zjazdu na działkę skarżącej spółki jest niedopuszczalne. Zarówno organom obu instancji jak i Sądowi I instancji zabrakło podstawowej refleksji, że istniejący zjazd znajdzie się w strefie rozrządu skrzyżowania, co czyni jego zachowanie i korzystania z niego po zakończeniu inwestycji drogowej niedopuszczalnym. Potwierdza to zresztą negatywna opinia zarządu drogi z [...] stycznia 2017 r. w przedmiocie uzgodnienia warunków zabudowy i zapewnienia obsługi komunikacyjnej poprzez zjazd z ul. [...] (k. 122 akt sądowych). Powołana regulacja specustawy drogowej w sposób oczywisty koresponduje z treścią art. 29 ust. 2 udp nakładając obowiązek zapewnienia dostępu do drogi publicznej nieruchomością, które do tej pory taki dostęp miały. W przedmiotowej sprawie istniała konieczność zastosowania tego przepisu w odniesieniu do działki stanowiącej własność skarżącej spółki, aby mógł funkcjonować odpowiedni zjazd indywidualny. Niezastosowanie tego przepisu doprowadziło do oczywistego pogorszenia sytuacji skarżącej spółki jako właścicieli przedmiotowej nieruchomości. Należ podzielić argumentację skargi kasacyjnej, że brak było podstaw do zróżnicowania sytuacji obu skarżących przez Sąd I instancji w kwestii obowiązku budowy(przebudowy) zjazdu. Zaniechanie objęcia zakresem inwestycji - budowy zjazdów i obciążenie inwestora tym obowiązkiem również w odniesieniu do nieruchomości skarżącej spółki stanowi rażące naruszenie art. 29 ust. 2 udp oraz również art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. h specustawy drogowej. Pozostałe zarzuty naruszenia prawa materialnego są niezasadne, ponieważ ich wykładnia nie miała żadnego wpływu na kwestie istnienia bądź nie obowiązku budowy (przebudowy zjazdów), który wynika wprost z powołanych przepisów ustawowych. Sąd I instancji nie naruszył również art. 141 § 4 Ppsa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, ponieważ sporządzone uzasadnienie umożliwia kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku. W związku z tym, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 Ppsa w zw. z art. 193 i art. 145 § 1 pkt 3 Ppsa w zw. z art. 31 ust. 2 specustawy drogowej uchylił zaskarżony wyrok w zaskarżonej części i stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana naruszeniem prawa w zakresie w jakim nie obejmuje budowy lub przebudowy zjazdu z działki nr [...] w obrębie [...] Miasta Ł. O zwrocie kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 Ppsa.