VII SA/Wa 101/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska, , Protokolant sekr. sąd. Ewa Sawicka-Bożek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi P. D. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2014 r. znak [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji ostatecznej skargę oddala Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2014 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania P. D. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].07.2014 r., Nr [...], w przedmiocie odmowy zmiany decyzji ostatecznej – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że decyzją z dnia [...].07.2014 r., Nr [...] [...] WINB odmówił zmiany na podstawie art. 154 Kpa własnej decyzji ostatecznej z dnia [...].12.2013r. Nr [...]. Decyzją z dnia [...].12.2013 r. [...] WINB utrzymał w mocy decyzję PINB dla miasta [...] z dnia [...].07.2013 r., Nr [...]w części nakazującej Panu P. D. sporządzenie i przedstawienie 3 egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi, obejmującego budynek hotelu wraz z przyłączami na posesji przy ul. [...]oraz z przebudową kolidujących instalacji zewnętrznych (dz. nr [...],[...], obręb [...], cz. dz. nr [...]), z wyłączeniem przyłączy energetycznego dla obiektu, ciepłowniczego i teletechnicznego - uwzględniającego zmiany wynikające z wykonanych robót budowlanych i uchylił ww. decyzję w części określającej termin wykonania nałożonego obowiązku ustalając jednocześnie nowy termin wykonania do 30.04.2014 r. Z rozstrzygnięciem [...] WINB z dnia [...].07.2014 r. nie zgodził się Pan P. D. składając w ustawowym terminie odwołanie. Rozpoznając sprawę w postępowaniu odwoławczy Główny Inspektor Nadzoru Budowalnego wskazał, że pismem z dnia 28.04.2014 r., Pan P. D. wystąpił o zmianę na podstawie art. 154 § 1 Kpa decyzji ostatecznej [...] WINB z dnia [...].12.2013 r. Nr [...]. Zgodnie z art. 154 § 1 Kpa ,.decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony". Przepis art. 154 Kpa reguluje jeden z trybów nadzwyczajnych postępowania administracyjnego, dający możliwość wzruszenia decyzji ostatecznej, stanowiący wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych wyrażonej w art. 16 § 1 Kpa. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 154 Kpa jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego przedmiotem, w przeciwieństwie do postępowania głównego (rozpoznawczego), nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy za jej zmianą (uchyleniem) przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Przepis ww. będzie miał zastosowanie w sytuacji, gdy zostaną spełnione łącznie dwie przesłanki określone w art. 154 Kpa, tj. sprawa dotyczy decyzji ostatecznej oraz dotyczy decyzji, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa. Przytoczony wyżej przepis daje podstawę do wzruszenia decyzji, która cechuje się tym, że jest ostateczna, a żadna ze stron nie nabyła z niej prawa w sferze prawa materialnego, tzn. że z treści decyzji strony nie mogą wyciągnąć dla siebie żadnych korzyści prawnych, nie mogą ani wywieść uprawnień, ani też sprecyzować swoich obowiązków lub takich obowiązków innych podmiotów, które byłyby korelatem ich uprawnień. NSA w wyroku z dnia 24.02.2005 r., sygn. akt II OSK 1184/84 stwierdził, że "przez nabycie prawa z decyzji ostatecznej (art. 154 k.p.a.) należy rozumieć każde przysporzenie w sferze prawnej. W przypadku decyzji, na mocy której nałożono na stronę obowiązek tym "przysporzeniem w sferze prawnej" jest skonkretyzowanie co do treści i rozmiaru spoczywającego na stronie obowiązku". Ponadto NSA w wyroku z dnia 27.05.2003 r., sygn. akt IV SA 3205/01 wyjaśnił, że pojęcie "nabycia prawa" z decyzji administracyjnej odnosi się do sfery prawa materialnego. Pojęcie to należy rozumieć szeroko, przyjmując, że każde indywidualne rozstrzygnięcie prawne, które ma znamiona rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie i kształtuje sytuację prawną strony poprzez przysporzenie na jej rzecz w sferze prawnej, należy traktować jako rozstrzygnięcie, na podstawie którego strona "nabyła prawa". W tym sensie "nabycie praw" może nastąpić również w decyzji nakładającej na stronę obowiązek prawny W przedmiotowej sprawie [...] WINB decyzją z dnia [...].12.2013 r., Nr [...], utrzymał w mocy decyzję PINB dla miasta [...] z dnia [...].07.2013 r., Nr [...], w części nakazującej Panu P. D. sporządzenie i przedstawienie 3 egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi, obejmującego budynek hotelu wraz z przyłączami na posesji przy ul. [...]oraz z przebudową kolidujących instalacji zewnętrznych (dz. nr [...], [...], obręb [...], cz. dz. nr [...]), z wyłączeniem przyłączy energetycznego dla obiektu, ciepłowniczego i teletechnicznego - uwzględniającego zmiany wynikające z wykonanych robót budowlanych i uchylił ww. decyzję w części określającej termin wykonania nałożonego obowiązku ustalając jednocześnie nowy termin wykonania do 30.04.2014 r. Organ odwoławczy wyjaśnił, że decyzja nakazująca sporządzenie i przedstawienie projektu budowlanego zamiennego nie jest decyzją, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa w rozumieniu art. 154 § 1 Kpa. Oznacza to, że w trybie określonym tym przepisem nie jest dopuszczalne uchylenie ani zmiana decyzji ostatecznej nakazującej przedłożenie projektu budowlanego zamiennego. Skarżący na podstawie decyzji [...] z dnia [...].12.2013 r. nabył prawo w rozumieniu skonkretyzowania co do treści i rozmiaru spoczywającego na nim obowiązku. Mając na uwadze powyższe GINB stwierdził, że tryb określony w art. 154 § 1 Kpa nie będzie miał zastosowania do decyzji [...] WINB z dnia [...].12.2013 r., Nr [...], a tym samym nie można zmienić w trybie ww. decyzji organu wojewódzkiego. Odnosząc się do zarzutów sformułowanych w odwołaniu organ wskazał, że w świetle poczynionych ustaleń pozostają bez wpływu na prawidłowość podjętego rozstrzygnięcia. Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył P. D. W pierwszej części skargi wskazywał na istnienie ważnego interesu prawnego w zaskarżeniu decyzji GINB do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego a następnie zaskarżonej decyzji zarzucił: 1) rażące naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, a to wyrażonej w przepisach art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a. i art. 12 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a., art. 107 §3 k.p.a. zasady prawdy materialnej oraz zasady uwzględniania słusznego interesu obywateli, poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów polegające w szczególności na dokonaniu błędnych, nielogicznych i całkowicie oderwanych od rzeczywistości ustaleń faktycznych, stanowiących podstawę zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2014 roku oraz poprzedzającej ją decyzji [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego numer [...], a także objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] numer [...] oraz decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego numer [...], w których organy administracji, niezależnie od niezakończenia prac w obrębie inwestycji, przedwcześnie i bezpodstawnie stwierdziły, że skarżący jako inwestor dopuścił się istotnego odstąpienia od projektu zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę, bez wymaganej prawem zmiany tej decyzji w zakresie wyglądu zewnętrznego budynku, jak i w zakresie liczby kondygnacji podczas, gdy okoliczność ta nie ma nic wspólnego z rzeczywistością, albowiem tak wystrój elewacji budynku w W. przy ul. [...], jak i pięć kondygnacji w tym budynku, odpowiadają warunkom określonym w projekcie budowlanym zatwierdzonym ostateczną decyzją administracyjną Prezydenta [...] numer [...]wraz ze zmianami, nadto w dalszym ciągu realizowane są prace w ramach tej inwestycji, a organ administracji całkowicie powstrzymały się od samodzielnych ustaleń faktycznych w tym zakresie, a także poprzez utrzymanie w mocy decyzji numer [...]podczas gdy termin zastrzeżony w decyzji numer [...]jest zbyt krótki i uniemożliwia wykonanie tej decyzji 2) rażące naruszenie postępowania administracyjnego, a to wyrażonej w przepisie art. 10 § 1 k.p.a. zasady wysłuchania stron postępowania administracyjnego, poprzez zaniechanie zawiadomienia strony przez organ I instancji o zakończeniu postępowania administracyjnego i wydanie przez organ I instancji zaskarżonej decyzji numer [...]w rezultacie bezpodstawnego pozbawienia strony możliwości czynnego udziału w postępowaniu oraz możliwości wypowiedzenia się co do zebranych w nim dowodów; 3) rażące naruszenie postępowania administracyjnego, a to przepisów art. art. 154 § 1 k.p.a, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu, co nastąpiło w rezultacie błędnego przyjęcia, iż w niniejszej sprawie brak jest interesu społecznego lub słusznego interesu strony, które mogłyby przemawiać za zmianą decyzji numer [...], podczas gdy przesłanką dla zmiany decyzji numer [...] są bezprawne działania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W., w tym decyzja numer [...], które rażąco naruszają słuszny interes skarżącego uniemożliwiając mu zakończenie inwestycji HOTEL [...]przy ul. [...]oraz osiąganie z niej dochodów, a także naruszają interes społeczny w ten sposób, że narażają Skarb Państwa na odpowiedzialność odszkodowawczą za szkodę poniesioną przez skarżącego w okresie od dnia 9 maja 2011 roku do dnia 31 marca 2014 roku, którą należy wiązać z brakiem możliwości uzyskiwania dochodów z hotelu i restauracji. Podnosząc te zarzuty wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. W piśmie z dnia 10.06.2015 r. Skarżący podtrzymał zarzuty skargi wnosząc o przeprowadzenie na rozprawie dodatkowych dowodów. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w warszawie zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny, kontrolując zaskarżoną decyzję, zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), w aspekcie jej zgodności z prawem, a także nie będąc związany stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 dalej p.p.s.a.) zarzutami skargi, wskazaną w niej podstawą prawną oraz sformułowanymi w niej wnioskami uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego, a także przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie należy wskazać, że poddana kontroli Sądu decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego dotyczy zastosowania art. 154 k.p.a., który ustanawia jeden z wyjątków od zasady trwałości decyzji administracyjnych. W oparciu o ten przepis może być bowiem uchylona lub zmieniona decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. W postępowaniu toczącym się w trybie art. 154 k.p.a. nie dokonuje się ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy administracyjnej zakończonej ostateczną decyzją. Jest to nowe postępowanie, w którym badane są tylko i wyłącznie przesłanki z art. 154 § 1 k.p.a. W toku postępowania prowadzonego w trybie art. 154 k.p.a., które to postępowanie jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, właściwy organ nie ma uprawnienia do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, ale do zweryfikowania wydanej już decyzji ostatecznej tylko z jednego punktu widzenia, tj. czy za zmianą decyzji na podstawie, której żadna ze stron nie nabyła prawa przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Uwzględniając powyższe uwagi należy wskazać, że jeżeli strona wystąpi z wnioskiem o uchylenie lub zmianę decyzji ostatecznej na podstawie art. 154 k.p.a., przed przystąpieniem do oceny zasadniczych przesłanek określonych w art. 154 § 1 k.p.a. koniecznym jest ustalenie, że postępowanie nadzwyczajne zostało wszczęte w stosunku do decyzji ostatecznej, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa. Poza sporem winna pozostawać okoliczność, że nie jest dopuszczalne wszczęcie w trybie art. 154 § 1 k.p.a. nadzwyczajnego postępowania w stosunku do decyzji nieostatecznej, oraz takiej na mocy której strona nabyła prawo. Niewątpliwie zakres znaczeniowy ustawowego pojęcia "decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa" budził wątpliwości interpretacyjne w doktrynie i w orzecznictwie. Ostatecznie utrwalił się pogląd, że strona nie nabywa prawa z decyzji ostatecznej, jeżeli decyzja ta odmawia przyznania stronie żądanych uprawnień, przy czym decyzja taka jest decyzją merytoryczną, bowiem załatwia sprawę, tyle że nie zaspokaja w całości żądania strony. Do decyzji ostatecznych, na mocy których strona nie nabyła prawa, należy zaliczyć decyzje, w których treścią rozstrzygnięcia jest pozbawienie strony posiadanych przez nią uprawnień. Do decyzji ostatecznych, o których mowa w art. 154 § 1 k.p.a., nie należą jednak decyzje nakładające na stronę obowiązek, bowiem nawet te decyzje "są decyzjami, na mocy których pewne osoby nabywają prawo do wykonania tylko obowiązków wskazanych w decyzji, a nie innych", a zatem są to decyzje, na mocy których strona nabyła prawo. Nabycie praw może nastąpić również w decyzji nakładającej obowiązek, bowiem każde indywidualne rozstrzygnięcie prawne mające znamiona rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie kształtuje sytuację prawną strony i jako takie musi być traktowane, jako rozstrzygnięcie, na podstawie którego strona "nabyła prawa" (por. wyrok NSA z 27 maja 2003 r., IV SA 3205/01, publ. Monitor Prawny 2003/14/627). W tym zakresie trafna jest argumentacja organów administracji, które odmawiały uchylenia decyzji nakładającej na Skarżącego obowiązek przedstawienia projektu budowlanego zamiennego w określonym w decyzji terminie. Decyzja ta jest decyzją na mocy której strona nabyła prawo (w rozumieniu art. 154 § 1 k.p.a.), a w takiej sytuacji nie znajduje zastosowania tryb określony w art. 154 § 1 k.p.a. Odnosząc się do treści skargi wskazać należy, że zarzut sformułowany w pkt 1 nie znajduje uzasadnienia w aktach sprawy. W zasadzie organ nie prowadził postępowania dowodowego ograniczając się do ustalenia podstawowych faktów w sprawie oraz oceny dopuszczalności zmiany na podstawie art. 154 k.p.a. decyzji podjętej w trybie art. 51 Prawa budowlanego. Trudno w związku z tym wskazać jakie błędy procesowe w zakresie postępowania dowodowego zostały przez organ popełnione. Wcześniej zaprezentowane w uzasadnieniu rozważania na temat art. 154 k.p.a. stanowią odpowiedź na zarzut wskazany w pkt 3 skargi. Sąd nie podzielił również zarzutu dotyczącego naruszenia przez organ art. 10 § 1 k.p.a. Organ I instancji pismem z dnia 29 maja 2014 r. zawiadomił między innymi Skarżącego o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, przejrzenia akt sprawy oraz złożenia końcowego oświadczenia w nieprzekraczalnym terminie 14 dni od otrzymania zawiadomienia. Jednocześnie poinformowano, że po tym terminie zostanie wydana decyzja. Skarżący z tej możliwości nie skorzystał. Dodać należy, że organ nie przeprowadzał w tym czasie żadnych dowodów. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że ocena, czy strona nabyła lub nie nabyła praw z decyzji ostatecznej, dokonana została w zaskarżonej decyzji prawidłowo na podstawie treści rozstrzygnięcia zawartego w ostatecznej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].12.2013r. Nr [...]. Jednocześnie Sąd uznał za niezasadne zarzuty skarżącego dotyczące naruszenia przez organ przepisów postępowania. Z tych też przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie podzielił zarzutów skargi, a uznając kontrolowane orzeczenie za prawidłowe orzekł o jej oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a.