VII SA/Wa 2468/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska – Rzepecka, , Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), Protokolant sekr. sąd. Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 listopada 2016 r. sprawy ze skargi H. Ł. i M. Ł. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2015 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013, poz. 267 ze zm. – dalej jako "k.p.a.") po rozpatrzeniu wniosku H. Ł. i M. Ł. (dalej jako "skarżący") o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]marca 2015 r. znak [...] odmawiającą stwierdzenia na wniosek H. Ł. i M. Ł. nieważności decyzji Wojewody [...]z dnia [...] października 2005 r. nr [...]zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...]Zarządowi Melioracji i Urządzeń Wodnych [...]pozwolenia na regulację rzeki [...]. Do wydania powyższej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z dnia [...] października 2005 r. Nr [...]Wojewoda [...]zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...]Zarządowi Melioracji i Urządzeń Wodnych [...]pozwolenia na regulację rzeki [...]w km 15+266+16+363, km 17+531+17+556 oraz km 17+740+17+768 w miejscowości [...]. Pismem z dnia [...]października 2014 r., H. Ł. i M. Ł., wnieśli o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji Wojewody [...]z dnia [...] października 2005 r. We wniosku podnieśli, że w wyniku przeprowadzenia przez [...]Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych [...]niezgodnej z prawem inwestycji, w postaci regulacji rzeki [...], doszło do stałego zajęcia gruntu skarżących przez śródlądowe powierzchniowe wody płynące rzeki [...]na powierzchni 0,1681 ha. Zdaniem skarżących decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa, gdyż obowiązujący w dacie jej wydania miejscowy plan zagospodarowania wsi Januszkowice nie przewidywał na działce nr [...]należącej do skarżących realizacji celu publicznego w postaci wykonania nowego koryta rzeki [...]. Zgodnie bowiem z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego, działka nr [...]jest położna na obszarze oznaczonym symbolem [...], przeznaczonym pod ośrodek obsługi i produkcji rybackiej z wykluczeniem zabudowy (za zgodną z funkcją wiodącą terenu uznaje się lokalizację stawów hodowlanych). Natomiast otwarte wody płynące zostały w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oznaczone symbolem [...]i nie obejmują działki nr [...]. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...]marca 2015 r. na podstawie art. 156 § 1 w zw. z art. 157 § 1 oraz art. 158 § 1 k.p.a. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...]z dnia [...] października 2005 r., Nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...]Zarządowi Melioracji i Urządzeń Wodnych [...]pozwolenia na regulację rzeki [...]w km 15+266-5-16+363, km 17+531+17+556 oraz km 17+740+17+768 w miejscowości [...], w części dotyczącej działki nr ewid. [...]położnej w [...]. Organ I instancji wskazał, że inwestor do wniosku o pozwolenie na budowę spornej inwestycji dołączył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania na cele budowlane m. in. działką o numerze ewid. [...]położonej w [...]. Z uwagi na fakt, iż ww. działka nr ewid. [...], położona jest na obszarze objętym zakresem obowiązywania uchwały Rady Gminy [...]z dnia [...]czerwca 2004 r., Nr [...], w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obrębu wsi [...] (Dz. Urz. Woj. [...], z 2004 r., Nr [...], poz. [...] - dalej jako "plan miejsowy"), inwestor nie był zobligowany do posiadania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Z uwagi na powyższe, w ocenie organu, w niniejszej sprawie nie doszło do rażącego uchybienia przepisom art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego. Jednocześnie organ wskazał, że jakkolwiek działka nr ewid. [...]na obszarze której m. in. przewidziano realizację spornej inwestycji, została oznaczona w miejscowym planie symbolem [...], dla którego funkcja wiodąca to ośrodek obsługi i produkcji rybackiej z wykluczeniem zabudowy, to jednak sporna inwestycja polega na regulacji koryta rzeki [...]oznaczonej w miejscowym planie symbolem [...] (tereny wód otwartych płynących). Zgodnie z § 4 ust 15 pkt 2 (w którym zostały zawarte szczegółowe ustalenia dla terenów oznaczonych symbolem [...]) za zgodne z planem uznaje się lokalizację urządzeń służących regulacji cieków oraz związanych z ochroną przeciwpowodziową. W związku z powyższym, w ocenie GINB, decyzja o pozwoleniu na budowę w kontrolowanej części, nie narusza w sposób rażący ustaleń uchwały Rady Gminy [...]z dnia [...]czerwca 2004 r. Nr [...]. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyli skarżący. We wniosku wskazali, że przeznaczenie działki [...]w planie miejscowym ([...]- ośrodek obsługi i produkcji rybackiej, stawy hodowlane) zostało określone jednoznacznie i nie jest w jakikolwiek sposób zbieżne z przeznaczeniem przyjętym w kwestionowanej decyzji. Zdaniem skarżących ani funkcja wiodąca, ani funkcja zgodna z wiodącą, a przewidziana w planie miejscowym dla działki [...]nie mają nic wspólnego z przeznaczeniem spornego terenu w związku z inwestycją zrealizowaną na podstawie spornego pozwolenia na budowę (tj. przeznaczenia pod tereny wód otwartych płynących, określonego symbolem [...]). Po rozpatrzeniu odwołania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...]sierpnia 2015 r. nr [...]utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że działka inwestycyjna o nr ew. [...], na obszarze której przewidziano realizację spornej inwestycji, została oznaczona w miejscowym planie symbolem [...]. Organ zaznaczył, że co prawda zgodnie z § 4 ust. 7 pkt 1 planu miejscowego funkcja wiodąca dla terenów oznaczonych symbolem [...]to ośrodek obsługi i produkcji rybackiej z wykluczeniem zabudowy, a za zgodną z funkcją wiodącą terenu uznaje się lokalizacje stawów hodowlanych, to należy podkreślić, że sporna inwestycja polega na regulacji koryta rzeki [...]oznaczonej w miejscowym planie symbolem [...] (tereny wód otwartych płynących). Zgodnie natomiast z § 4 ust 15 pkt 2 za zgodną z planem uznaje się lokalizację urządzeń służących regulacji cieków oraz związanych z ochroną przeciwpowodziową. Mając na uwadze wskazaną wyżej regulację miejscowego planu, a także charakter spornej inwestycji, tj. regulację koryta rzeki [...]poprzez ukształtowanie przekroju podłużnego i poprzecznego oraz poziomego koryta, mającego na celu poprawę warunków korzystania z wód rzeki oraz ochronę przeciwpowodziową, w ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, kwestionowana decyzja o pozwoleniu na budowę w kontrolowanej części nie narusza w sposób rażący ustaleń uchwały Rady Gminy [...]z dnia [...]czerwca 2004 r., Nr [...]. Skargę na powyższą decyzję złożyli H. Ł. i M. Ł. wnosząc o jej uchylenie i uchylenie decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Przedmiotowej decyzji zarzucili: naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy: art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 ustawy prawo budowlane w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy prawo budowlane - poprzez jego błędną wykładnię, art. 35 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 35 ust. 3 ustawy prawo budowlane - poprzez jego niezastosowanie. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że decyzja z [...] października 2005 r. nie zawierała wad kwalifikowanych. W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że uzgodnienie indywidualne projektu budowlanego celu publicznego z dnia [...]stycznia 2005 r., sygnowane przez poprzednika prawnego skarżących, było niezgodne z zasadami reprezentacji Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej w [...]. Wyżej wymienione uzgodnienie zostało bowiem podpisane przez jedną osobę - prezesa spółdzielni - podczas gdy zgodnie ze statutem wymagana była reprezentacja dwuosobowa. Skarżący wskazali ponadto, że przeznaczenie działki [...]w planie miejscowym zostało określone jednoznacznie i nie jest w zbieżne z przeznaczeniem przyjętym w kwestionowanej decyzji. Niezrozumiałe dla skarżących są wywody organu, jakoby charakter spornej inwestycji uzasadniał, że nie zostały w sposób rażący naruszone ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżący podkreślili, że plan miejscowy przewidywał na ich działce tylko i wyłącznie ośrodek obsługi i produkcji rybackiej lub stawy hodowlane. Tymczasem na skutek realizacji przedmiotowej inwestycji część działki została zajęta przez wał przeciwpowodziowy oraz wody rzeki [...]. W ocenie skarżących w wyniku przeprowadzonej inwestycji część nieruchomości skarżących została trwale zalana przez wody płynące i w konsekwencji wydano decyzję o ustaleniu linii brzegu będącą podstawą do sporządzenia wykazu zmian danych ewidencyjnych dotyczących działki nr [...], na skutek których działkę skarżących uszczuplono o 1681 m2. Zatem skutki prawne wywołane przez wadliwą decyzję były daleko idące, godzące w prawo własności przysługujące skarżącym, co uzasadnia twierdzenie, że naruszenie prawa było rażące. Wydanie wadliwej decyzji, która w konsekwencji godzi w prawo własności, jest zdaniem skarżących niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.". Zgodnie z art. 145 § 1 pkt p.p.s.a. sąd uwzględnia skargę tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym. Rozpatrując sprawę pod kątem zgodności z prawem Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja nie jest dotknięta żadną z wad uzasadniających jej uchylenie, skarga zaś podlega oddaleniu. Przedmiotem skargi wywiedzionej do tutejszego Sądu jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowalnego w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na regulację rzeki [...]w miejscowości [...]. Przed odniesieniem się do zaistniałych w sprawie kwestii spornych (a tym samym do prawidłowości zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego), zauważyć przede wszystkim należy, iż stwierdzenie nieważności decyzji, z którym mamy do czynienia w realiach rozpoznawanej sprawy, jest jednym z trybów nadzwyczajnych weryfikacji decyzji administracyjnych. Celem tego postępowania jest ustalenie, czy decyzja administracyjna dotknięta jest jedną z wad kwalifikowanych wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Jedną z tych wad jest decyzja wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2). Przedmiotem postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest więc zbadanie kwestionowanej decyzji jedynie w kontekście przesłanek nieważności enumeratywnie wymienionych w ww. art. 156 § 1. W postępowaniu tym organ nie może zatem przejść ponownie do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej materialnej, a tym samym do gromadzenia w tym celu materiału dowodowego, czy jego uzupełniania. W toku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, organ nie przeprowadza bowiem ponownie postępowania wyjaśniającego i nie rozstrzyga sprawy co do istoty. Koncentruje się na materiale dowodowym już pozostającym w aktach postępowania zakończonego badaną decyzją, i w oparciu o ten materiał dowodowy dokonuje weryfikacji kwestionowanego aktu. Zauważyć również trzeba, iż rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o niedopuszczalne przekroczenie prawa, dodatkowo - w sposób jasny i niedwuznaczny. Podkreślić także należy, iż rażące naruszenie prawa w rozumieniu ww. art. 156 § 1 pkt 2, stanowi kwalifikowaną postać naruszenia i nie może być interpretowane rozszerzająco. W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że istnieje różnica między "zwykłym" naruszeniem prawa, a naruszeniem, które może być zakwalifikowane jako "rażące". Zarówno w orzecznictwie, jak i piśmiennictwie przyjmuje się także, że niedopuszczalne jest utożsamianie każdego uchybienia z rażącym naruszeniem prawa. Naruszenie przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru. Odnosząc się do zarzutu skarżących dotyczącego braku prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane z uwagi na podpisanie uzgodnienia indywidualnego projektu budowlanego celu publicznego z dnia [...]stycznia 2005 r. niezgodnie z zasadami reprezentacji Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej w [...] wskazać należy, że w zwykłym postępowaniu administracyjnym organ architektoniczno-budowlany nie ma co do zasady obowiązku prowadzić postępowania wyjaśniającego w omawianej kwestii. Za treść oświadczenia karnie odpowiada inwestor, zaś ewentualny wynik postępowania karnego potwierdzający fałsz oświadczenia stanowi podstawę do wszczęcia postępowania wznowieniowego w sprawie zakończonej pozwoleniem na budowę. Brak jest podstaw do twierdzenia, że organ administracji budowlanej w razie powzięcia wątpliwości ma obowiązek przeprowadzić odpowiednie postępowanie wyjaśniające co do prawdziwości oświadczenia, a zwłaszcza, iż takie postępowanie wyjaśniające ma prowadzić w postępowaniu nieważnościowym. Ponadto w orzecznictwie przyjmuje się, że oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie podlega weryfikacji w postępowaniu nadzorczym, gdyż pozostawałoby to w całkowitej sprzeczności z istotą uregulowania art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. Jak słusznie wskazał organ odwoławczy, na etapie postępowania zwykłego o udzielenie pozwolenia na budowę, ówczesny właściciel działki o nr ew. [...], dla której Sąd Rejonowy w [...][...]prowadzi księgę wieczystą nr [...], nie poddawał w wątpliwość oświadczenia złożonego przez inwestora. Powyższe oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest wypełnione prawidłowo - zawiera oznaczenie działki inwestycyjnej, wskazanie tytułu prawnego przysługującego inwestorowi, wskazanie dokumentu potwierdzającego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz zostało opatrzone datą i własnoręcznym podpisem inwestora. Wobec powyższego, stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego. Ponadto na aprobatę zasługuje stanowisko organu, że sporna inwestycja, tj. regulacja koryta rzeki [...]poprzez ukształtowanie przekroju podłużnego i poprzecznego oraz poziomego koryta, mającego na celu poprawę warunków korzystania z wód rzeki oraz ochronę przeciwpowodziową, nie narusza w sposób rażący ustaleń uchwały Rady Gminy [...]z dnia [...]czerwca 2004 r., Nr [...]. Wskazać bowiem należy, że działka o nr ew. [...]została oznaczona w miejscowym planie symbolem [...], przyjmującym jako funkcję wiodącą ośrodek obsługi i produkcji rybackiej z wykluczeniem zabudowy. Jednakże sporna inwestycja, polegająca na regulacji koryta rzeki [...]oznaczona jest w miejscowym planie symbolem [...] (tereny wód otwartych płynących), a zgodnie z § 4 ust 15 pkt 2 zawierającym szczegółowe ustalenia dla terenów oznaczonych symbolem [...], za zgodną z planem uznaje się lokalizację urządzeń służących regulacji cieków oraz związanych z ochroną przeciwpowodziową. Ponadto organ zasadnie ocenił, że decyzja o pozwoleniu na budowę nie narusza w sposób rażący regulacji art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, zgodnie z którym przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza m. in. kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń. Z analizy akt sprawy wynika bowiem, że inwestor dołączył do wniosku o pozwolenie na budowę decyzję Starosty [...]z dnia [...]lipca 2005 r., Nr [...], udzielającą [...]Zarządowi Melioracji i Urządzeń Wodnych [...]pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie m. in. regulacji koryta rzeki [...]na odcinku km 15+226-16+363, na którym znajduje się działka inwestycyjna o nr ew. [...]. Wobec powyższego za prawidłową uznać należy ocenę Głównego Inspektora Nadzoru Budowalnego, iż decyzja Wojewody [...]z dnia [...]października 2005 r., Nr [...], w części dotyczącej działki nr ewid. [...], nie jest obarczona żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., zatem brak było podstaw do stwierdzenia jej nieważności. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w wyroku.