II GSK 667/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło - Chlabicz Sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) Sędzia del. WSA Sylwester Miziołek po rozpoznaniu w dniu 9 sierpnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej T. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 listopada 2016 r. sygn. akt VIII SA/Wa 265/16 w sprawie ze skargi T. F. na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie na rzecz T. F. 7220 (siedem tysięcy dwieście dwadzieścia) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA lub Sąd I instancji) wyrokiem z dnia 4 listopada 2016 r., sygn. akt VIII SA/Wa 265/16 oddalił skargę T. F. (dalej: skarżący) na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie (dalej: Dyrektor) z dnia [...] stycznia 2016 r. w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych. Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że w dniu [...] maja 2010 r. skarżący złożył w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2010 r., deklarując działalność w ramach Pakietu 2 - Rolnictwo ekologiczne w wariancie 2.10 – Uprawy sadownicze + jagodowe (w okresie przestawiania) do powierzchni 97,03 ha. Decyzją z 28 stycznia 2011 r. Kierownik BP w Olsztynie przyznał beneficjentowi płatność rolnośrodowiskową (dalej: płatność PRŚ) w wysokości 162.000 zł z tytułu realizacji ww. pakietu. Powyższa decyzja została doręczona skarżącemu za potwierdzeniem odbioru w dniu [...] lutego 2011 r., zaś przyznane środki finansowe zostały przekazane na rachunek bankowy wskazany przez producenta rolnego w dniu [...] lutego 2011 r. W dniu [...] maja 2011 r. beneficjent złożył do Kierownika BP w Olsztynie wniosek kontynuacyjny o przyznanie płatności PRŚ na 2011 r. w ramach Pakietu 2 - Rolnictwo ekologiczne w wariancie 2.10 – Uprawy sadownicze + jagodowe (w okresie przestawiania) do powierzchni 90 ha. Decyzją z [...] lutego 2012 r. Kierownik BP w Olsztynie przyznał skarżącemu płatność PRŚ w wysokości 162.000 zł z tytułu realizacji pakietu 2 wariantu 2.10 do powierzchni 90 ha. Ww. decyzja została doręczona skarżącemu zastępczo w dniu [...]22 lutego 2012 r., zaś przyznane środki finansowe zostały przekazane na rachunek bankowy wskazany przez producenta rolnego [...] lutego 2012 r. W dniu [...] maja 2012 r. skarżący złożył do Kierownika BP w Olsztynie wniosek kontynuacyjny o przyznanie płatności PRŚ na 2012 r. w ramach Pakietu 2 - Rolnictwo ekologiczne w wariancie 2.10 – Uprawy sadownicze + jagodowe (w okresie przestawiania) do powierzchni 89,99 ha. Decyzją z [...] stycznia 2013 r. Kierownik BP w Olsztynie przyznał skarżącemu płatność PRŚ w wysokości 161.982 zł z tytułu realizacji pakietu 2 wariantu 2.10 do powierzchni 89,99 ha. Ww. decyzja jako uwzględniająca żądanie beneficjenta w całości podlegała (wg. organu) doręczeniu na żądanie strony, skarżący wniosku takiego nie złożył, zatem została ona w aktach sprawy. Przyznane środki finansowe zostały przekazane na rachunek bankowy wskazany przez producenta rolnego [...] lutego 2013 r. W dniu [...] maja 2013 r. beneficjent złożył kolejny wniosek kontynuacyjny o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2013 r., deklarując w ramach pakietu 2 wariantu 2.10 powierzchnię 90 ha. W trakcie weryfikacji ww. wniosku, w oparciu o wyniki kontroli na miejscu przeprowadzonych w gospodarstwie producenta rolnego w dniach [...] lipca – [...] lipca 2013 r. oraz [...] sierpnia 2013 r., ustalono, że skarżący zmniejszył powierzchnię użytków rolnych, na których zobowiązany był realizować program rolnośrodowiskowy (5-letnie zobowiązanie rozpoczął [...] marca 2010 r.) oraz nie przestrzegał wymogów określonych dla deklarowanego wariantu 2.10, wskazanych w załączniku nr 3 do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2009 r. Nr 33, poz. 262 ze zm., - dalej: rozporządzenie rolnośrodowiskowe z 2009 r.). Według raportów kontroli, na wszystkich działkach rolnych zadeklarowanych we wniosku na rok 2013 producent rolny nie prowadził produkcji rolnej zgodnie z najlepszą wiedzą i kulturą rolną, nie zachował należytej dbałości o stan fitosanitarny roślin i ochronę gleby, nie utrzymał minimalnej obsady drzew i krzewów oraz materiał szkółkarski nie spełniał określonych przepisami wymagań. Ponadto stwierdzona w toku postępowania powierzchnia użytków rolnych kwalifikująca się do uzyskania płatności była mniejsza od podjętego zobowiązania i wynosiła 89,69 ha. W tym stanie sprawy decyzją z [...] maja 2014 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Radomiu (dalej: Kierownik BP), w związku z wykluczeniem z płatności działek rolnych A, B, C i D odmówił beneficjentowi przyznania płatności PRŚ na 2013 rok. Na skutek złożonego odwołania Dyrektor decyzją z [...] września 2014 r. orzekł o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy. Zawiadomieniem z [...] sierpnia 2015 r. poinformowano skarżącego o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia kwot nienależnie pobranych płatności z tytułu programu rolnośrodowiskowego przyznanych skarżącemu na podstawie decyzji z [...] lutego 2012 r. i [...] stycznia 2013 r. w związku z niedotrzymaniem zobowiązania rolnośrodowiskowego. Decyzją z [...] września 2015 r. Kierownik BP orzekł o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z programu rolnośrodowiskowego w łącznej wysokości 323.982 zł. Odwołanie od powyższej decyzji złożył beneficjent. Decyzją z [...] stycznia 2016 r. Dyrektor orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości oraz ustalił wysokość nienależnie pobranych przez skarżącego płatności z tytułu programu rolnośrodowiskowego na kwotę 323.964 zł. Organ odwoławczy podniósł, iż beneficjent, składając w dniu [...] maja 2010 r. wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych na rok 2010, zobowiązał się do realizacji 5-letniego zobowiązania rolnośrodowiskowego. Powyższe zobowiązanie zostało określone w decyzji organu I instancji z [...] stycznia 2011 r. o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowych, zgodnie z którą jako termin rozpoczęcia 5-letniego okresu zobowiązania przyjęto dzień [...] marca 2010 r. Wyjaśnił też, że skarżący zobowiązał się do realizacji programu rolnośrodowiskowego w pakiecie 2 Rolnictwo ekologiczne na powierzchni 90 ha, za którą otrzymał płatność na podstawie wniosku złożonego na 2010 r. W kolejnym roku realizacji programu, tj. w 2013, ustalono, że beneficjent dokonał zmniejszenia powierzchni użytków rolnych, na których był zobowiązany realizować program rolnośrodowiskowy. Z materiału dowodowego sprawy (w tym ustaleń kontroli na miejscu przeprowadzonej w dniach [...] lipca – [...] sierpnia 2013 r.) wynika bowiem, że ustalona w 2013 r. powierzchnia gruntów rolnych kwalifikująca się do uzyskania płatności w ramach realizowanego przez skarżącego pakietu wynosiła 89,69 ha. Wskazał, iż według treści § 39 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r., płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi, jeżeli rolnik zmniejszył obszar, na którym powinien realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana do działki objętej zmniejszeniem. Skarżący ma zatem obowiązek zwrotu kwoty nienależnie pobranych płatności w wysokości 1.080 zł za lata 2011-2012, stanowiącej część otrzymanych środków finansowych za powierzchnię, na której nie realizował podjętego zobowiązania rolnośrodowiskowego, tj.: za 2011 rok – powierzchnia, za którą powinien być dokonany zwrot (powierzchnia objęta zobowiązaniem w 2011 r. – powierzchnia w 2013 r. x stawka płatności za 1 ha) = 540 zł (89,99 ha – 89,69 ha x 1.800 zł/ha), za 2012 rok - powierzchnia, za którą powinien być dokonany zwrot (powierzchnia objęta zobowiązaniem w 2012 r. – powierzchnia w 2013 r. x stawka płatności za 1 ha) = 540 zł (89,99 ha – 89,69 ha x 1.800 zł/ha). W dalszym ciągu organ odwoławczy podał, że z uwagi na stwierdzone w 2013 r. nieprawidłowości w realizacji programu rolnośrodowiskowego w sprawie przyznania płatności PRŚ za 2013 r. znalazł zastosowanie zapis § 38 ust. 1 rozporządzenia Ministra i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r., poz. 361, ze zm., dalej: rozporządzenie rolnośrodowiskowe z 2013 r.), zgodnie z którym jeżeli zostanie stwierdzone uchybienie w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach określonych wariantów poszczególnych pakietów, płatność rolnośrodowiskowa przysługuje w danym roku w zmniejszonej wysokości, w części dotyczącej działek rolnych, w stosunku do których stwierdzono takie uchybienie. Wysokość zmniejszeń, o którym mowa w ust. 1 określona jest w załączniku nr 7 do ww. rozporządzenia (§ 38 ust. 2). Organ odwoławczy podkreślił, że w trakcie weryfikacji wniosku producenta rolnego o przyznanie płatności PRŚ na 2013 rok Kierownik BP stwierdził nieprzestrzeganie przez beneficjenta na działkach rolnych A, B, C i D wymogu określonego w załączniku nr 3 do rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 r. oraz określonych w § 9 ust. 2 pkt 3 tego rozporządzenia. W konsekwencji uznał, że w sprawie znajduje zastosowanie (obowiązujący od roku 2011) art. 18 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE Nr L 25, str. 8 z 28.1.2011, ze zm.,- dalej: rozporządzenie nr 65/2011). W przypadku zobowiązań wieloletnich, zmniejszenia pomocy, wykluczenia i odzyskiwanie mają zastosowanie również do kwot wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania latach wcześniejszych. Stosownie do powyższego, w sytuacji stwierdzenia nieprzestrzegania przez rolnika wymogu, oprócz zmniejszenia płatności w danym roku, powstaje obowiązek zwrotu płatności przyznanych od 2011 r. w wysokości odpowiadającej równowartości sankcji nałożonej na beneficjenta. Organ odwoławczy ustalił, że w rozpatrywanej sprawie na kwotę nienależnie pobranych płatności składają się kwoty płatności PRŚ w wysokości: 161.982 zł przyznanej za 2011 r. oraz 161.982 zł przyznanej za 2012 r. Każda z ww. kwot przekracza kwotę stanowiącą równowartość 100 euro przeliczoną na złote według kursu euro, ustalonego zgodnie z art. 7 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 883/2006 z dnia 21 czerwca 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1290/2005 w odniesieniu do prowadzenia kont przez agencje płatnicze, deklaracji wydatków i dochodów oraz warunków zwrotu wydatków w ramach EFRG i EFRROW (Dz. Urz. UE. L. 171 z 23.06.2006, str. 1, ze zm., - dalej: rozporządzenie nr 883/2006). Tym samym w odniesieniu do nienależnie pobranych płatności za lata 2011 – 2013 nie zachodzą przesłanki uzasadniające odstąpienie od ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności. Organ odwoławczy wyjaśnił, że organ I instancji ustalił producentowi rolnemu kwotę nienależnie pobranych płatności w wysokości 323.982 zł w związku ze stwierdzonymi nieprawidłowościami w realizacji programu rolnośrodowiskowego, tj. zmniejszeniem powierzchni użytków rolnych, na których beneficjent był zobowiązany realizować program oraz uchybieniami wymogów realizacji zadeklarowanych pakietów rolnośrodowiskowych. Ocenił, iż Kierownik BP dokonał nieprawidłowego określenia wysokości nienależnie pobranej kwoty w kontekście podjętego przez beneficjenta zobowiązania. Jak bowiem wynika z akt sprawy, w 2011 r. skarżący realizował program rolnośrodowiskowy na powierzchni 89,99 ha. Natomiast w 2013 r. powierzchnia gruntów rolnych kwalifikująca się do uzyskania płatności wyniosła 89,69 ha. Zatem wskazana przez Kierownika BP kwota została ustalona niezgodnie z dyspozycją § 39 ust. 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. Organ odwoławczy przyznał, że doręczenie decyzji organu I instancji było nieprawidłowe, bo z pominięciem ustanowionego w sprawie pełnomocnika, jednak ten fakt nie spowodował ujemnych skutków prawnych dla skarżącego. Nieprawidłowości te zostały konwalidowane poprzez fakt zapoznania się skarżącego z treścią przesyłki i wywiedzenie odwołania w terminie. Odpowiadając na zarzut odwołania dotyczący negacji ustaleń poczynionych w toku postępowania w sprawie przyznania skarżącemu płatności PRŚ na 2013 r., Dyrektor podał, że stwierdzenie zaniechania prowadzenia działalności rolniczej na części gruntów objętych zobowiązaniem opierało się na weryfikacji danych z wniosku złożonego za 2013 r., w wyniku czego ustalono, że powierzchnia użytków rolnych spełniająca warunki przyznania płatności jest mniejsza niż pierwotnie deklarowana we wniosku z 2010 r. Poza tym w trakcie weryfikacji wniosku stwierdzono, że skarżący uchybił wymogom realizacji programu w pakiecie 2, wariant 2.10, co ustalono na podstawie protokołów z czynności kontrolnych, sporządzonych z przeprowadzonych w gospodarstwie strony w dniach 24 lipca – 5 sierpnia 2013 r. kontroli na miejscu metodą inspekcji terenowej. Wyjaśnił także, iż kwestie podnoszone przez stronę dotyczące ustalenia powierzchni, na której beneficjent w 2013 r. realizował program rolnośrodowiskowy w ramach wariantu 2.10 pakietu 2, jak również stwierdzonych uchybień w jego realizacji, były przedmiotem postępowania w sprawie przyznania płatności na ten rok, zakończonego wydaniem przez Kierownika BP decyzji z 7 maja 2014 r., utrzymanej w mocy decyzją organu odwoławczego. Jest to zatem decyzja ostateczna w sprawie. Niniejsze postępowanie jest tylko następstwem stwierdzenia, że beneficjent zmniejszył powierzchnię użytków rolnych objętych zobowiązaniem oraz uchybił wymogom realizacji programu, zaś jego przedmiotem było wyłącznie ustalenie kwoty nienależnie pobranych środków pieniężnych. Zdaniem organu odwoławczego, w niniejszej sprawie nastąpiło przerwanie biegu terminu przedawnienia, gdyż przed upływem 4 lat od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości ([...] maja 2013 r. - data złożenia wniosku o przyznanie płatności zawierającego nieprawidłową deklarację), została skutecznie doręczona skarżącemu decyzja z [...] września 2015 r. o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego (tj. w dniu [...] września 2015 r.). W konsekwencji Dyrektor ARiMR uznał, iż kwota płatności rolnośrodowiskowej za lata 2011 - 2012 w wysokości 323.964 zł jest płatnością nienależną, nie zostały jednak spełnione przesłanki wykluczające obowiązek zwrotu przez skarżącego kwoty nienależnie pobranych płatności. Skargę do WSA na powyższą decyzję wniósł skarżący. Sąd I instancji oddalając skargę i uwzględniając motywy podjętego rozstrzygnięcia wskazał, że w pełni podziela argumentację organu odwoławczego dotyczącą zastosowania w niniejszej sprawie podstawy materialnoprawnej. WSA wskazał, że w postępowaniu dotyczącym kwoty nienależnie pobranych płatności organy nie rozpatrują ponownie kwestii, badanych przy rozpoznawaniu wniosków o przyznanie płatności PRŚ za poszczególne lata realizowanego wieloletniego programu rolnośrodowiskowego. Kluczowe znaczenie w tej sprawie ma okoliczność, że rolnik już po przyznaniu mu płatności (pomocy) na realizację takiego programu, nie wykonywał go w całości lub w części. Wobec strony ocena realizacji zobowiązania za rok 2013 zakończyła się decyzją Dyrektora z dnia [...] maja 2014 r. odmawiającą przyznania płatności. Decyzja ta jest ostateczna w administracyjnym toku instancji, a więc w przedmiotowym postępowaniu nie ustala się już użytków rolnych kwalifikujących się do uzyskania płatności PRŚ, jak i zasadności zastosowania sankcji w 2013 r., wynikających ze stwierdzonych uchybień w realizacji programu. W ocenie WSA niezasadne są zatem zarzuty skargi co do tego, że organ odwoławczy nie wziął pod uwagę stanowiska beneficjenta dotyczącego przyczyn braku w obsadzie drzew, jak również nie uwzględnił ustaleń Jednostki Certyfikującej A. Spółka z o.o., dokonanych w wyniku kontroli nasadzeń drzew. Sąd I instancji podzielił w tym zakresie stanowisko organu odwoławczego, że przedmiotowe postępowanie jest tylko następstwem stwierdzenia, że strona zmniejszyła powierzchnię użytków rolnych objętych zobowiązaniem rolnośrodowiskowym oraz uchybiła wymogom realizacji programu, zaś jego przedmiotem było wyłącznie ustalenie kwoty nienależnie pobranych środków pieniężnych. WSA zaznaczył, że skarżący składając wniosek złożył stosowne oświadczenie o świadomości konsekwencji w przypadku niezrealizowania zobowiązania rolnośrodowiskowego, tj. otrzymane uprzednio płatności w ramach programu wieloletniego podlegają zwrotowi. Sąd I instancji nie podzielił zarzutu skargi, że w sprawie nie ma zastosowania § 39 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. WSA wskazał, że z akt administracyjnych wynika, że skarżący podjął z dniem 15 marca 2010 r. zobowiązanie do powierzchni 90 ha. W latach 2011-2012 beneficjent realizował program rolnośrodowiskowy na powierzchni 89,99 ha. Przedmiotowe zmniejszenie kształtowało nowy poziom zobowiązania beneficjenta w ramach realizacji wariantów pakietu 2 – Rolnictwo ekologiczne wynosiła 89,69 ha (§ 28 ust. 2a pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 r. oraz § 39 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r.). Wprawdzie zaniechanie realizacji programu na powierzchni 0,30 ha (powierzchnia zobowiązania 89,99 ha, a powierzchnia stwierdzona w 2013 r. 89,69 ha) mieści się w granicach 3%, jednakże, wbrew zarzutom skargi, nie można uznać, że płatność przyznana za powierzchnię stwierdzonego zaniechania nie podlega obowiązkowi zwrotu, ponieważ tolerancja 3% ma zastosowanie jedynie w sytuacji, gdy zmniejszenie obszaru, na którym rolnik powinien realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe, zostało dokonane przed dniem [...] marca 2012 r. W przedmiotowej sprawie ustalenie, że skarżący zaniechał realizacji programu na powierzchni 0,30 ha, zostało dokonane w toku postępowania prowadzonego na wniosek strony, złożony w dniu [...] marca 2013 r., a więc po [...] marca 2012 r. Dlatego organ odwoławczy, zgodnie z § 39 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r., słusznie zobowiązał skarżącego do zwrotu kwoty nienależnie pobranych płatności w wysokości 1.080 zł za lata 2011 -2012, stanowiącej część otrzymanych środków finansowych za powierzchnię, na której nie zrealizował podjętego zobowiązania rolnośrodowiskowego. WSA wskazał, że kolejną i zasadniczą nieprawidłowością było stwierdzenie, że skarżący nie prowadził produkcji rolnej z najlepszą wiedzą i kulturą rolną, nie zachował należytej dbałości o stan fitosanitarny roślin i ochronę gleby, nie utrzymał minimalnej obsady drzew i krzewów oraz materiał szkółkarski nie spełniał określonych przepisami wymagań. Ujawnione nieprawidłowości miały bezpośredni wpływ na odmowę przyznania płatności PRŚ skarżącemu na 2013 r. z uwagi na wykluczenie z płatności działek rolnych A, B, C i D. W konsekwencji, zdaniem Sądu I instancji, organ odwoławczy prawidłowo przyjął, że w przedmiotowej sprawie ma zastosowanie, oprócz § 39 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r., art. 18 ust. 1 rozporządzenia nr 65/2011. W ocenie Sądu, organ odwoławczy prawidłowo również zbadał w sprawie, czy nie wystąpiły przesłanki do odstąpienia od ustalenia należności z art. 5 ust. 3 rozporządzenia 65/2011. W przedmiotowej sprawie płatność została przekazana rolnikowi [...] lutego 2012 r. oraz [...] lutego 2013 r. na rachunek bankowy i nie wynikała z pomyłki organu I instancji. Ww. płatności stały się płatnościami nienależnymi w wyniku ujawnienia, że beneficjent uchybił wymogom realizacji programu rolnośrodowiskowego. WSA zaznaczył także, że organ zbadał kwestię ewentualnego przedawnienia obowiązku zwrotu płatności i właściwie uznał, że w sprawie nie nastąpiło przedawnienie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Ponadto skarżący kasacyjnie wniósł o zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 65/2011 poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż przepis ten stanowi podstawę do wydania przez uprawniony organ decyzji o nienależnie pobranych świadczeniach również za lata ubiegłe jedynie w oparciu o stwierdzone nieprawidłowości w wypełnianiu wymogów i kryteriów zobowiązania rolno środowiskowego choćby w jednym roku, § 39 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż przepis ten reguluje nie tylko przesłanki warunkujące zmniejszenie lub zwrot płatności na dany rok, ale również uprawnia właściwy w sprawie organ do wydania decyzji o zwrocie płatności przyznanej za lata ubiegłe ze względu na niezachowanie wymogów dla poszczególnych pakietów na dany rok. Argumenty na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W skardze kasacyjnej zawarto oświadczenie o zrzeczeniu się rozpatrzenia sprawy na rozprawie. Organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. W rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna wskazująca na podstawy określone w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., to jest naruszenie prawa materialnego, został skierowana przeciwko wyrokowi Sądu I instancji, którym uznał za zgodną z prawem decyzję w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych za lata 2011 i 2012r. Obowiązek zwrotu powstał wobec stwierdzenia w 2013r., po pierwsze, że została zmniejszona powierzchnia użytków rolnych, na których beneficjent obowiązany był realizować program rolnośrodowiskowy, a powierzchnia objęta zmniejszeniem wynosiła 0,3 ha ( kwota zwrotu z tego tytułu wyniosła 2 x 540 zł) i po drugie z tytułu nieprzestrzegania wymogów dla poszczególnych pakietów i wariantów ( wariantu 2.10) - kwota zwrotu z tego tytułu wyniosła 2 x 161.442 zł. Odnośnie do pierwszego z uchybień Sąd I instancji za organem uznał, że obowiązek zwrotu udzielonych już płatności – za lata poprzednie wynika z § 39 ust. 2 pkt. 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013r. ( Dz.U. z 2013r. poz. 361), zgodnie z którym płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi, jeżeli rolnik zmniejszył obszar, na którym zobowiązany był realizować program rolnośrodowiskowy, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana do działki objętej zmniejszeniem. Odnośnie zaś do drugiego uchybienia, zdaniem Sądu I instancji organ prawidłowo przyjął, że ma zastosowanie art. 18 ust. 1 rozporządzenia nr 65/2011, z którego wynika, że w przypadku zobowiązań wieloletnich, zmniejszenia pomocy, wykluczenia i odzyskiwanie mają zastosowanie również do kwot wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania w latach wcześniejszych, rozporządzenia to jako akt ustawowy i bezpośrednio skuteczny prawa unijnego, znajduje zastosowanie w systemie prawa krajowego, zgodnie z zasadami pierwszeństwa prawa unijnego i skutku bezpośredniego. O prawidłowości dochodzenia przez organy ARiMR kwot nienależnie pobranych płatności w trybie art. 18 ust. 1 rozporządzenia 65/2011 świadczy również orzecznictwo sądowe, wskazując, że obowiązek zwrotu ma charakter wsteczny, co jest uzasadnione celem i kompleksowym charakterem programu rolnośrodowiskowego. Z kolei, zdaniem autora skargi kasacyjnej, przepis art. 18 ust. 1 rozporządzenia nr 65/2011 w połączeniu z ustępem 2 tegoż przepisu nie może być samoistną i wyłączną podstawą do wydania decyzji o nienależnie pobranych świadczeniach również za lata ubiegłe, w stosunku do roku w którym stwierdzono nieprawidłowości. Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że ich istota sprowadza się w zasadzie do prawidłowego określenia podstawy zwrotu nienależnie pobranych płatności z tytułu programu rolnośrodowiskowego przyznanych skarżącemu za lata 2011-2012, w związku z tym wykładni i zastosowania art. 18 rozporządzenia nr 65/2011 oraz § 39 rozporządzenia z dnia 13 marca 2013 r. Jeśli chodzi o przepis art. 18 ust. 1 zdanie drugie rozporządzenia nr 65/2011 to stanowi on, że w przypadku zobowiązań wieloletnich, zmniejszenia pomocy, wykluczenia i odzyskiwanie mają zastosowanie również do kwot wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania w latach wcześniejszych. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazany przepis nie może być samoistną podstawą prawną nałożenia w formie decyzji obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności. Zgodnie bowiem z treścią art. 18 ust. 2 rozporządzenia nr 65/2011, państwo członkowskie odzyskuje wsparcie lub nie przyznaje go lub określa kwotę zmniejszenia pomocy w szczególności na podstawie rozmiaru, zasięgu i trwałości stwierdzonej niezgodności. Rozmiar niezgodności zależy w szczególności od ciężaru skutków niezgodności, przy uwzględnieniu celów, którym miały służyć niespełnione kryteria. Zasięg niezgodności zależy w szczególności od skutków, jakie niezgodność wywiera na całość operacji. To, czy niezgodność jest trwała, zależy w szczególności od długości okresu, w którym występują jej skutki lub od możliwości wyeliminowania tych skutków za pomocą racjonalnych środków. Taka konstrukcja przepisu wskazuje, że art. 18 rozporządzenia nr 65/2011 należy odczytywać jako normę o charakterze kompetencyjnym, upoważniającą państwo członkowskie do szczegółowej regulacji przesłanek, czy też przypadków zwrotu płatności rolnośrodowiskowej, która powinna uwzględniać rozmiar, zasięg i trwałość stwierdzonej niezgodności, czyli kryteria zdefiniowane w tym przepisie. Polski ustawodawca ustanowił w przepisach prawa krajowego zasady zwrotu nienależnie pobranych płatności i rolą organów administracji jest prawidłowe ich zastosowanie i zaprezentowanie kryteriów materialnych i formalnych swojego działania w uzasadnieniu decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że wprawdzie rozporządzenie Komisji (UE) nr 65/2011 - stosownie do art. 288 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. U. z 2004 r. nr 90, poz. 864/2 ze zm.; dalej: TfUE) - ma zasięg ogólny, wiąże w całości i jest bezpośrednio stosowane we wszystkich państwach członkowskich. Pojęcie "zasięg ogólny" oznacza, że rozporządzenie jest aktem prawnym stosowalnym w odniesieniu do obiektywnie określonych stanów faktycznych i wywołującym skutki prawne w odniesieniu do ogólnie i abstrakcyjnie określonych grup osób. Konsekwencją przyjęcia bezpośredniego obowiązywania jest, że rozporządzenia stają się z dniem ich wejścia w życie częścią wewnętrznych porządków prawnych państw członkowskich. Z kolei bezpośredniość stosowania oznacza, że wejście w życie rozporządzenia i jego stosowanie nie jest zależne od jakiegokolwiek aktu włączającego go do prawa krajowego, nie jest więc jest konieczny dla ich mocy obowiązującej akt inkorporacji zawartych w nich treści do prawa wewnętrznego państw członkowskich (por. Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, komentarz – D. Kornobis-Romanowska, A. Wróbel, W. Czapliński i in.; komentarz do art. 288). Z tych względów wydanie przepisów krajowych - celem implementacji rozporządzeń unijnych - dopuszczalne jest w określonych przypadkach. Oczywiście przede wszystkim wtedy, gdy samo rozporządzenie przewiduje wydanie takich przepisów, ale także wówczas, gdy wydanie przepisów krajowych uzupełniających wynika choćby pośrednio z rozporządzenia, gdy wydanie przepisów krajowych jest konieczne celem zapewnienia stosowania i pełnej skuteczności rozporządzenia. W treści przytoczonych przepisów brak jednakże wyrażonego wprost upoważnienia do wydania przez państwa członkowskie przepisów uzupełniających. Tym niemniej uznać należy, że regulacja zawarta art. 18 ust. 2 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 - stanowiąc, że państwo członkowskie odzyskuje wsparcie lub nie przyznaje go lub określa kwotę zmniejszenia pomocy, w szczególności na podstawie rozmiaru, zasięgu i trwałości stwierdzonej niezgodności - zakłada "doprecyzowanie" w prawie krajowym tych podstaw. Należy mianowicie mieć na względzie, że powołane regulacje unijne nie dookreślają nie tylko właściwości organów krajowych i związanych z tym kwestii ale i nie stanowią, jak ustalić "odnośną" kwotę nienależnej płatności do zwrotu celem odzyskiwania wsparcia. Wobec powyższego zasadne jest stwierdzenie, że - mimo braku w przepisach rozporządzenia unijnego wskazania wprost na potrzebę wydania przez państwo członkowskie przepisów wykonawczych - z aktu tego pośrednio wynika konieczność wydania przepisów krajowych, bez których nie ma możliwości zapewnienia stosowania i pełnej skuteczności rozporządzenia nr 65/2011. W prawie krajowym warunki i tryb przyznawania, wypłaty ale także zwracania pomocy finansowej w ramach działań objętych programem rozwoju obszarów wiejskich, reguluje ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich - w zakresie nieokreślonym w przepisach Unii Europejskiej (rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005) oraz w przepisach Unii Europejskiej wydanych w trybie tego rozporządzenia (w tym rozporządzenie nr 65/2011) lub przewidzianym w tych przepisach do określenia przez państwo członkowskie Unii Europejskiej (art. 1 powołanej ustawy). Art. 28 w ust. 1 tej ustawy stanowi, że pomoc i pomoc techniczna, pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości, podlegają zwrotowi wraz z odsetkami określonymi jak dla zaległości podatkowych, chyba że przepisy, o których mowa w art. 1 pkt 1, lub przepisy ustawy stanowią inaczej. W art. 29 ust. 1 pkt 1 i ust. 1a ustawodawca zawarł upoważnienie dla ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, na mocy którego wydano rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013. Tym samym art. 18 ust. 1 rozporządzenia nr 65/2011 nie może stanowić samodzielnej podstawy prawnej do wydania decyzji ustalającej kwotę nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych. Tymczasem Sąd I instancji w zakresie dotyczącym zwrotu wypłaconych płatności za nieprawidłowość polegającą na uchybieniach w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach określonych wariantów poszczególnych pakietów - ten właśnie przepis wskazał jako wystarczającą podstawę prawną zwrotu nienależnie pobranych płatności, co było wadliwe. Szczegółowe przypadki zwrotu płatności rolnośrodowiskowej zostały natomiast uregulowane w § 39 rozporządzenia z dnia 13 marca 2013r. ( por. wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2017r., w sprawie sygn. akt II GSK 4983/16 opubl. Lex nr 2303953). W związku z tym badania wymaga, czy i ewentualnie który z przypadków wymienionych w tym przepisie ma zastosowanie w tej konkretnej sytuacji. Stosownie bowiem do treści przepisu z § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r., (w stosowanym w sprawie przez organ i niekwestionowanym przez Sąd I instancji brzmieniu) płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi jeżeli rolnik nie realizuje całego zobowiązania rolnośrodowiskowego, w szczególności w związku z niesporządzeniem planu działalności rolnośrodowiskowej albo sporządzeniem go niezgodnie z wymogami określonymi w rozporządzeniu, lub nie spełnia innym warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej określonych w rozporządzeniu (ust. 1). Płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi również w przypadku, gdy rolnik nie przestrzega żadnych wymogów w ramach wariantu określonego pakietu, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana do działek rolnych objętych danym wariantem (ust. 2 pkt 1). Płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi również w przypadku, gdy rolnik zmniejszył obszar, na którym powinien realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana do działki rolnej objętej zmniejszeniem (§ 39 ust. 2 pkt 2). Gdy rolnik nie złożył wniosku o przyznanie kolejnej płatności rolnośrodowiskowej za realizację danego wariantu albo informacji, o której mowa w § 23 ust. 3 (informacji o gruntach, na których realizuje zobowiązanie rolnośrodowiskowe w zakresie tego wariantu w danym roku, wskazując ich położenie i powierzchnię) zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana na realizację tego wariantu (§ 39 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego). W zakresie zaniechania realizacji programu na powierzchni 0,30 ha prawidłowo Sąd I instancji zaakceptował stanowisko organu, o zastosowaniu § 39 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013r., ze względu na spełnienie się dyspozycji zawartej tam normy. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej – wystarczające w tym zakresie było ustalenie pomniejszenia powierzchni w 2013r. dla zastosowania sankcji zwrotu za lata poprzednie. Jak wcześniej bowiem wspomniano, poprzez regulację § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego doprecyzowano zawarty w art. 18 ust. 2 rozporządzenia 65/2011 obowiązek uwzględniania przy odzyskiwaniu wsparcia przez Państwo członkowskie rozmiaru stwierdzonej przy realizacji programu niezgodności. Odmiennie natomiast przedstawia się sprawa w zakresie stwierdzonej nieprawidłowości co do uchybień w realizowaniu przez beneficjenta wymogów dla deklarowanego w pakiecie 2 wariantu 2.10. Jak wynika z wywodów Sądu I instancji – w tej części Sąd uznał za wystarczającą podstawę zastosowania sankcji zwrotu kwoty 322 844 zł - art. 18 ust. 1 rozporządzenia 65/2011. Jakkolwiek WSA w zaskarżonym wyroku przyznaje, że zakres stosowania art. 18 ust. 1 rozporządzenia 65/2011 został uregulowany w przepisach § 38 i 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, to w rezultacie nie wskazuje, która z przesłanek zwrotu dokonanej płatności miała miejsce w odniesieniu do skarżącego. W tej sytuacji uzasadnienie prawne znalazł zarzut skargi kasacyjnej zawarty w pkt 1 jej petitum, co przemawia za jej zasadnością. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy WSA skontroluje podstawę prawną zastosowanej sankcji w omawianym zakresie, uwzględniając poczynione wyżej uwagi. Nie ma natomiast przesłanek do przyjęcia, że Sąd I instancji uznał za postawę prawną do zwrotu należności w zakresie uchybień w realizacji wymogów - § 39 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia. Z uzasadnienia WSA w tym zakresie, wynika, że ta podstawa była przyjęta (prawidłowo) w części dotyczącej pomniejszenia powierzchni realizowanego zobowiązania, tym samym chybiony jest zarzut z pkt 2 petitum skargi kasacyjnej. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego (pkt 2) orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 2 pkt 7 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804).