I OSK 595/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: Sędzia NSA Czesława Nowak - Kolczyńska (spr.) Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost - Durchowska Protokolant: starszy asystent sędziego Marta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Spółka Akcyjna w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 listopada 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 1374/16 w sprawie ze skargi [...] Spółka Akcyjna w [...] na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 listopada 2016 r. oddalił skargę [...] S.A. (dalej: skarżąca Spółka) na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania. Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Decyzją z [...] października 1993 r. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, utrzymała w mocy decyzję Wojewody Warszawskiego z [...] maja 1993 r. w sprawie stwierdzenia nabycia przez Dzielnicę Gminę [...] z mocy prawa, nieodpłatnie, w trybie art. 5 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i o pracownikach samorządowych (Dz.U. z 1990 r., Nr 32, poz. 191, ze zm.; dalej: ustawa komunalizacyjna) m.in. nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...], z obrębu [...], zabudowanej budynkiem mieszkalnym. W wyniku rozpoznania wniosku skarżącej Spółki z 10 kwietnia 2015 r., Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z [...] kwietnia 2016 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności powyższej decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem tego organu z [...] lipca 2016 r. W ocenie organu skarżąca Spółka nie posiadała tytułu prawnego do nieruchomości, tym samym nie przysługuje jej przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji. Skargę na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wniosła skarżąca Spółka. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga jest niezasadna. Podkreślił przy tym, że istotą sporu w niniejszej sprawie jest ustalenie, czy skarżącej Spółce przysługuje przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej. W tym kontekście stwierdził, że na dzień 27 maja 1990 r. nie przysługiwało Spółce prawo własności do spornej nieruchomości, jednakże ustalenia wymaga, czy przysługiwało jej prawo zarządu lub użytkowania spornej nieruchomości. Sąd wskazał, że skarżąca Spółka jest następcą prawnym przedsiębiorstwa państwowego o nazwie Przedsiębiorstwo [...], utworzonego 1 grudnia 1962 r. na mocy uchwały nr [...] Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z [...] listopada 1962 r. w sprawie utworzenia przedsiębiorstwa państwowego pod nazwą Przedsiębiorstwo [...] i połączenia tego przedsiębiorstwa z przedsiębiorstwem [...] utworzonym na mocy uchwały nr [...] Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z [...] stycznia 1961 r. Sąd zauważył, że oba podmioty powstały po dacie uchylenia dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz.U. z 1952 r., Nr 4 poz. 31, dalej: dekret z 26 kwietnia 1949 r.). Podkreślił przy tym, że w toku postępowania skarżąca Spółka nie powołała się na fakt sporządzenia protokołu zdawczo-odbiorczego czy też umowy przewidzianej przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 1949 r. w sprawie przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz.U. z 1949 r., Nr 47, poz. 354, dalej: rozporządzenie z 2 sierpnia 1949 r.), jak również nie dołączyła do akt sprawy decyzji wydanej przez Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego. Powołując się zaś na treść art. 8 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz.U z 1969 r., Nr 22, poz. 159, dalej: ustawa z 14 lipca 1961 r.), która weszła w życie 22 października 1961 r. Sąd wyjaśnił, że skarżąca Spółka nie wskazała w toku postępowania, by wydana została jakakolwiek decyzja o przekazaniu w użytkowanie jego poprzednikowi prawnemu spornej nieruchomości. Sąd niezgadząjąc się z poglądem skarżącego, że prawo zarządu do gruntu mogło powstać wprost na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. - Prawo lokalowe (Dz.U. z 1987 r., nr 30, poz. 165; dalej: ustawa prawo lokalowe) w związku z art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U z 1991 r., Nr 30, poz. 127 ze zm.; dalej: ustawa z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami) stwierdził, że właściwymi organami, o których mowa w ustawie z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami były terenowe organy administracji o właściwości szczególnej do spraw gospodarki mieszkaniowej stopnia podstawowego. Nie jest możliwe, w ocenie Sądu, utożsamienie przedsiębiorstwa państwowego czy też innej państwowej jednostki organizacyjnej z organem, o którym mowa w art. 6 ust. 2 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami, jak również utożsamienie zarządzania danym gruntem w trybie art. 25 ust. 1 ustawy prawo lokalowe z prawem zarządu bądź użytkowania do gruntu powstałym w trybie opisanych wyżej ustaw regulujących gospodarkę gruntami. Z art. 25 ust. 1 ustawy prawo lokalowe wynika bowiem, że wskazane w nim organy, przedsiębiorstwa państwowe lub inne państwowe jednostki organizacyjne zarządzały gruntami, które nie zostały objęte decyzjami o ich oddaniu w zarząd lub użytkowanie. Uzasadnione jest zatem wprowadzenie rozróżnienia pomiędzy zarządem, a zarządzaniem czy administrowaniem. Prawo zarządu do nieruchomości powstawało w sposób ściśle określony przepisami prawa i wiązały się z nim określone uprawnienia do nieruchomości. Z prawem zarządu w takim rozumieniu nie można utożsamiać zarządzania czy też administrowania, czyli zawiadywania, prowadzenia spraw, kierowania. Sąd I instancji stwierdził tym samym, że nie jest możliwe uznanie, iż zarządzanie wykonywane na podstawie art. 25 ust. 1 ustawy prawo lokalowe było tożsame z oddaniem nieruchomości w zarząd w trybie przepisów ustawy z 29 kwietnia 1985 r. Wyjaśnił, że art. 6 ust. 2 wprowadzony został do ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce nieruchomości z dniem 1 stycznia 1988 r., natomiast w aktach administracyjnych brak jest jakichkolwiek dokumentów potwierdzających oddanie skarżącej Spółce w zarządzanie jakichkolwiek lokali po 1 stycznia 1988 r. w trybie przepisów ustawy prawo lokalowe. Ponadto w okresie obowiązywania ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami oraz ustawy prawo lokalowe wydane zostało zarządzenie nr [...] Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z 6 września 1988 r. o zmianie uchwały nr [...], którym dokonano zmiany nazwy przedsiębiorstwa [...] oraz zmiany § 4, to jest paragrafu określającego przedmiot działania przedsiębiorstwa. Jednakże w ocenie Sądu I instancji treść tego zarządzenia nie pozwala na wywiedzenie powstania po stronie poprzednika prawnego Spółki prawa zarządu czy użytkowania do jakiegokolwiek gruntu. Sąd odnosząc się następnie do dokumentów przedstawionych przez skarżącą Spółkę, tj. uchwały nr [...], uchwały nr [...] oraz zarządzenia nr [...] z [...] września 1988 r. na podstawie których wywodzi ona przysługiwanie prawa zarządu, powołał się na ich ocenę dokonaną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 października 2014 r., sygn. akt I OSK 411/13. Podzielił przy tym stanowisko wyrażone w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym nie można domniemywać istnienia prawa zarządu, nie jest również możliwe uznanie, iż prawo zarządu do ściśle określonej nieruchomości powstało w sposób dorozumiany na podstawie regulacji ustawowych nie skonkretyzowanych indywidualnym aktem administracyjnym. Skoro w niniejszej sprawie skarżąca Spółka wprost przyznała, że nie dysponowała indywidualnym aktem administracyjnym ustanawiającym prawo zarządu do przedmiotowej nieruchomości na rzecz jego poprzednika prawnego, uznać należało, że nie miała ona interesu prawnego pozwalającego na wszczęcie postępowania komunalizacyjnego. Z tych względów Sąd I instancji oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm., dalej: p.p.s.a.). W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku [...] S.A. podniósł następujące zarzuty: 1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a. naruszenie art. 134 § 1 oraz art. 135 p.p.s.a. poprzez zaniechanie wszechstronnego rozpatrzenia sprawy oraz dobór argumentacji w sposób zbyt jednostronny i pobieżny; b. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. poprzez tolerowanie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie, w której zamiast przeprowadzić postępowanie rozpoznawcze przeprowadza się para-postępowanie w trybie wstępnym bez zachowania podstawowych standardów prowadzenia postępowania dowodowego, w tym bez podejmowania niezbędnych czynności w tym zakresie nawet z urzędu; c. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 77 § 1 oraz 80 k.p.a. polegające na tolerowaniu przeprowadzenia postępowania administracyjnego w sposób wyjątkowo pobieżny i fragmentaryczny, przy zaniechaniu podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego; d. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez uznanie, że Spółka nie jest stroną w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej i to mimo, że była stroną w postępowaniu komunalizacyjnym i mimo, że jednak zarząd Spółce przysługiwał; e. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu wyroku do wszystkich zarzutów skargi oraz niewyjaśnienie istotnych elementów podstawy prawnej wyroku; f. naruszenie art. 170 p.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie. 2. Naruszenie prawa materialnego, tj.: a. naruszenie art. 87 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w wersji pierwotnej poprzez jego niezastosowanie i art. 87 ust. 2 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w wersji po zmianach poprzez jej zastosowanie; b. naruszenie art. 6 ust. 2 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w wersji po zmianach poprzez jego błędną wykładnię; c. naruszenie art. 14 § 2 k.p.a. w zw. z § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 16 marca 1993 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie i użytkowaniu (Dz.U. 23, poz.97) oraz § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 lutego 1998 r. o tym samym tytule poprzez ich niezastosowanie; d. naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie; e. naruszenie: – § 2 ust. 3 zarządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z 29 stycznia 1970 r. w sprawie warunków najmu budynków i lokali przez przedstawicielstwa dyplomatyczne, urzędy konsularne oraz instytucje korzystające z przywilejów dyplomatycznych, – § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 25 października 1977 r. w sprawie warunków najmu budynków i lokali przez cudzoziemców dewizowych, – § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 20 lipca 1982 r. w sprawie warunków najmu budynków i lokali przez cudzoziemców dewizowych, poprzez ich niezastosowanie, w zw. z naruszeniem art. 25 ust. 1 prawa lokalowego z 1974 r. poprzez jego błędną wykładnię; f. naruszenie art. 36 k.c. poprzez jego niezastosowanie. Mając na uwadze powyższe skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów. Naczelny Sąd Administarcyjny zważył, co następuje. Zarzuty skargi kasacyjnej są nieusprawiedliwione. Sąd I instancji prawidłowo ocenił działania organu administracji co do braku podstaw uzasadniających wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej utrzymującej w mocy decyzję Wojewody Warszawskiego z [...] maja 1993 r. w sprawie stwierdzenia nabycia przez Dzielnicę Gminę [...] z mocy prawa, nieodpłatnie, w trybie art. 5 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i o pracownikach samorządowych zabudowanej nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...], z obrębu [...]. Żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną. [...] S.A. nie wylegitymował się tytułem prawnym do przedmiotowej nieruchomości. Tytuł ten nie został wykazany stosownym dokumentem, ani nie wynikał też wprost z przepisu prawa, na co powoływała się strona, a co zostało prawidłowo zweryfikowane w drodze analizy przepisów prawa powszechnie obowiązującego, począwszy od dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 1949 r. w sprawie przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych przez ustawę z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, aż do ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Słusznie też oceniono, że prawo zarządu do gruntu nie mogło powstać wprost na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. - Prawo lokalowe w związku z art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, co czyni nieusprawiedliwionym zarzut naruszenia art. 6 ust. 2. Sąd Wojewódzki prawidłowo wyłożył ten przepis, stanowiący iż zarząd gruntami państwowymi, o których mowa w ust. 1 (grunty państwowe, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, są zarządzane przez terenowy organ administracji państwowej; organ ten może powierzyć sprawowanie zarządu nieodpłatnie utworzonemu w tym celu przedsiębiorstwu bądź innej państwowej jednostce organizacyjnej z wyłączeniem czynności wymagających decyzji administracyjnych – ust. 1), zabudowanymi budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami związanymi z wykonywaniem zarządu i eksploatacją budynków mieszkalnych, stanowiących w całości lub części własność Państwa, należy do organów określonych w przepisach Prawa lokalowego. Nie zmienia to zasady, iż ów zarząd musi wynikać z konkretnego indywidualnego aktu potwierdzającego powstanie prawa zarządu, a takiego nie przedstawiono. Jednolicie bowiem w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest stanowisko, że przepisy ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, jak i przepisy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie przewidują uzyskania przez państwową jednostkę organizacyjną tytułu prawnego do gruntu w postaci użytkowania, czy zarządu w sposób dorozumiany. Mogło to nastąpić tylko w drodze decyzji administracyjnej lub - w przypadkach prawem przewidzianych - przez przekazanie prawa do gruntu między określonymi jednostkami organizacyjnymi albo w drodze nabycia gruntu na podstawie umowy cywilnej. Prawa zarządu lub użytkowania nieruchomości państwowej nie można domniemywać, konieczne jest legitymowanie się decyzją administracyjną lub umową o oddaniu gruntu w zarząd, a ciężar dowodu w tym zakresie spoczywa na podmiocie, który z tych praw wywodzi korzystne dla siebie skutki prawne /.../ (vide: wyroki NSA z 18 lutego 1992 r., I SA 1419/91 i z 8 grudnia 2017 r., I OSK 259/16).). Nieusprawiedliwiony jest też zarzut naruszenia art. 87 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami, zarówno w brzmieniu przed jak i po zmianie. Sąd Wojewódzki prawidłowo wyjaśnił, że skarżąca Spółka nie wykazała w toku postępowania, by wydana została jakakolwiek decyzja o przekazaniu w zarząd, czy użytkowanie jej poprzednikowi prawnemu spornej nieruchomości. Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w pierwotnym brzmieniu nie przewidywała nabycia z mocy prawa zarządu przez państwowe jednostki organizacyjne będące w dniu wejścia w życie ustawy posiadaczami gruntów państwowych. W art. 87 stwierdzała ona, że grunty państwowe, będące w dniu wejścia w życie ustawy w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych, przechodzą w zarząd tych jednostek. Przez użytkowanie, o jakim mowa w tym przepisie, rozumie się nie faktyczne posiadanie, ale tytuł prawny do gruntu w rozumieniu przepisów poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach. Ustawa z dnia 13 lipca 1988 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. nr 24 poz. 170/, dokonując zmiany cytowanego art. 87, umożliwiła organom administracji uregulowanie z urzędu stanu prawnego gruntów państwowych, znajdujących się w dniu 1 sierpnia 1988 r. w posiadaniu określonych jednostek, przez przekazanie gruntów w drodze decyzji odpowiednio w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. Również tu nie ma mowy o nabyciu prawa do gruntu z mocy postanowienia samej ustawy (vide: wyrok NSA z 18 lutego 1992 r., I SA 1419/91). Nawet, gdyby decyzja taka spełniała przesłanki z art. 14 § 2 k.p.a. i mogła być ogłoszona stronom ustnie, to treść oraz istotne motywy takiego załatwienia sprawy powinny być utrwalone w aktach w formie protokołu lub podpisanej przez stronę adnotacji. A takiego dokumentu skarżący [...] nie przedstawił. Nie zasługuje więc na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 14 § 2 k.p.a. w zw. z § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 16 marca 1993 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie i użytkowaniu (Dz.U. 23, poz.97) oraz § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 lutego 1998 r. o tym samym tytule poprzez ich niezastosowanie. Nie miały w sprawie zastosowania przepisy powołane w pkt 2.2.5. skargi kasacyjnej. Nie mogło więc dojść do naruszenia § 2 ust. 3 zarządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z 29 stycznia 1970 r. w sprawie warunków najmu budynków i lokali przez przedstawicielstwa dyplomatyczne, urzędy konsularne oraz instytucje korzystające z przywilejów dyplomatycznych, § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 25 października 1977 r. w sprawie warunków najmu budynków i lokali przez cudzoziemców dewizowych, § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 20 lipca 1982 r. w sprawie warunków najmu budynków i lokali przez cudzoziemców dewizowych, poprzez ich niezastosowanie w zw. z naruszeniem art. 25 ust. 1 prawa lokalowego z 1974 r. Uprawnień skarżącego do bycia stroną w postępowaniu komunalizacyjnym nie można też wywodzić ze specjalnej zdolności prawnej jego poprzednika prawnego, w oparciu o przepis art. 36 k.c. Przedstawiony natomiast w sprawie materiał dokumentacyjny, na co słusznie zwrócił uwagę Sąd I instancji, podlegał wcześniej ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie uwłaszczenia poprzednika prawnego skarżącego [...] na nieruchomości przy ul. [...], gdzie w sposób jednoznaczny Sąd stwierdził, że z dokumentów, na które powołuje się skarżący [...] prawo zarządu do gruntu tej nieruchomości warszawskiej nie wynika, bowiem żaden z nich nie dotyczy gruntu. "Uchwała Nr [...] Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z [...] stycznia 1961 r. w sprawie utworzenia przedsiębiorstwa państwowego pn. [...] " w § 3 mówi, że przedmiotem działania przedsiębiorstwa jest eksploatowanie budynku położonego w [...] przy ul. [...] – taką nazwę w tamtych czasach nosiła ul. [...]. Z kolei uchwała Nr [...] tegoż Prezydium z [...] listopada 1962 r. w sprawie utworzenia przedsiębiorstwa Państwowego pod nazwą [...], połączenia (w późniejszym terminie) przedsiębiorstw państwowych i przejęcia (przekazania) jednostki organizacyjnej (zakładu) w § 2 ust. 1 dokonuje połączenia [...] z przedsiębiorstwem [...], które przejmowało majątek [...], zaś w § 4 ust. 1 stwierdza, że przedmiotem działania tak zorganizowanego przedsiębiorstwa jest zarządzanie budynkami państwowymi przeznaczonymi dla potrzeb placówek zagranicznych i innymi wskazanymi przez Wydział Gospodarki Komunalnej. Wynikiem tej uchwały jest protokół zdawczo-odbiorczy z 29 kwietnia 1963 r. z przejęcia-przekazania majątku [...]. Wśród spraw przekazanych – gotówka, materiały i przedmioty nietrwałe, sprawy organizacyjne, sprawy sporne, są środki trwałe, wśród których wymieniony jest budynek przy ul. [...]. Z uchwał tych i protokołu nie wynika, iż dotyczą one gruntu. [...] miał w eksploatacji jedynie budynek i taki środek trwały z takim uprawnieniem do niego przekazał przedsiębiorstwu [...]. Po zmianie uchwały Nr [...], tworzącej [...], zarządzeniem Nr [...] Prezydenta m.st. Warszawy z [...] września 1988 r. i nadaniu nazwy [...], stan ten nie uległ zmianie" (wyrok NSA z dnia 7 października 2014 r., I OSK 411/13). Te same dokumenty zostały przez skarżącą Spółkę przedstawione w tej sprawie dla wykazania swojego interesu prawnego we wszczęciu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej dotyczącej m.in. nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...]. Prawidłowo więc Sąd I instancji odwołał się przy ich ocenie do prawomocnego wyroku NSA w sprawie I OSK 411/13. Wobec tego, nie mógł odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 170 p.p.s.a. jako niezasadny. Trafnie Sąd Wojewódzki ocenił, że skarżący nie miał interesu prawnego pozwalającego na wszczęcie postepowania komunalizacyjnego i zasadnie organ odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej. Tym samym nie miał w sprawie zastosowania przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., więc nie mogło dojść do jego naruszenia. W konsekwencji, nie zasługiwały też na uwzględnienie zarzuty kasacyjne naruszenia art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a w zw. z art. 61a § 1 oraz art. 7, 8, 77 § 1, 80 i 28 k.p.a. Podobnie jak zarzut naruszenia art. 135 p.p.s.a., którego Sąd I instancji nie miał podstaw stosować wobec oddalenia skargi. Przesłanką zastosowania w/w unormowania jest stwierdzenie naruszenia prawa materialnego lub procesowego nie tylko w zaskarżonym akcie lub czynności, ale także w aktach lub czynnościach je poprzedzających, jeżeli były one podjęte w granicach danej sprawy. Przy rozpoznawaniu sprawy Sąd nie wykroczył poza jej granice, stosownie do wymogu z art. 134 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela też zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W przepisie tym wskazano elementy, jakie winno zawierać uzasadnienie wyroku. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji zawarł wszystkie niezbędne elementy, przedstawił argumentację pozwalającą na ocenę rozstrzygnięcia, odniósł się do kwestii istotnych dla oceny legalności zaskarżonego postanowienia. Przedstawił zarówno stan faktyczny sprawy, jak i wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia. W ujęciu Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi podstawę prawną wyroku sądu administracyjnego stanowią te jej przepisy, które określają sposób rozstrzygnięcia sprawy w zależności od wyników postępowania sądowego. Sąd pierwszej instancji wskazał podstawę prawną wyroku (art. 151 p.p.s.a.) i wyjaśnił w dostateczny i jednoznaczny sposób przyczyny podjętego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie wyroku Sądu pierwszej instancji jest jasne, zrozumiałe i nawiązuje w dostateczny sposób do podstawy prawnej kontrolowanego orzeczenia, a dokonana ocena postępowania administracyjnego nie nosi znamion dowolności. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny wobec braku usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej orzekł jak w sentencji wyroku, stosownie do przepisu art. 184 p.p.s.a.