IV SA/Po 558/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Anna Jarosz (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 04 listopada 2016 r. sprawy ze skargi H. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej H. W. [...] zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu [...] października 2015 r. do Urzędu Gminy w [...] wpłynęło pismo H. W. (zwanej dalej: Wnioskodawczyni, Skarżąca), z [...] października 2015 r. zatytułowane "Dotyczy stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] dotyczących środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia", ze wskazanymi numerami i datami wydania czterech decyzji, w tym decyzji nr [...] z [...] kwietnia 2011 r. W uzasadnieniu Wnioskodawczyni napisała, że jest właścicielką działki nr [...]. która jest działką będącą w zasięgu oddziaływania inwestycji powstałych na działkach, których dotyczą ww. decyzje o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Wnioskodawczyni nie została jednak uznana za stronę w powyższych postępowaniach. Nadto wskazała, że plan miejscowy zatwierdzony uchwałą Rady Gminy nr [...] z dnia [...] marca 2000 r., na podstawie którego występowano o wydanie powyższych decyzji środowiskowych, został unieważniony prawomocnym wyrokiem WSA w Poznaniu z 03 kwietnia 2014 r. sygn. akt IV SA/Po 844/13. Postanowieniem z [...] grudnia 2015 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej: SKO, Organ) – wskazując w podstawie prawnej na art. 157 § 2 i art. 61a § 1 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267; zwanej dalej: Kpa) oraz zaznaczając, że czyni to po rozpoznaniu wniosku T. W. i H. W. – odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy T. Podgórne z dnia [...] kwietnia 2011 r. znak sprawy WZP 6220.13.2011 o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie budynku biurowego wraz z salonem wystawowym pojazdów rolniczych, na wniosek [...] sp. z o.o., na działce nr [...] w [...]. W uzasadnieniu SKO stwierdziło, że tego rodzaju uchybienie, jak wskazane we wniosku: pozbawienie strony prawa udziału w postępowaniu, to wada postępowania, która podlega ocenie i weryfikacji w postępowaniu w przedmiocie wznowienia postępowania. Ponadto wskazało, że na podstawie art. 61a § 1 Kpa, gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę nie będąca stroną w sprawie lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W tym kontekście SKO napisało, że dokonało ustalenia, czy "Wnioskodawcom" przysługuje przymiot stron postępowania, w którym podejmowana była decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach – na podstawie dołączonej do wniosku inwestora mapy ewidencyjnej z zaznaczonym przebiegiem granic terenu, którego dotyczy wniosek, oraz obejmującej obszar, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie – oraz że po analizie przesłanych akt postępowania i dokumentów załączonych do wniosku o wydanie decyzji, której stwierdzenia nieważności domagają się "Skarżący", SKO uznało, iż "Skarżącym" nie przysługuje przymiot strony w tymże postępowaniu. Przedmiotowe przedsięwzięcie polega na budowie budynków. W toku postępowania zwykłego uznano, iż stronami postępowania, obok inwestora, są także właściciele nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z planowaną inwestycją. Działki należące do "Skarżących" nie są położone w bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji, której dotyczyła przedmiotowa decyzja. SKO zaznaczyło, że we wniosku nie zostało wskazane konkretne oddziaływanie poszczególnych przedsięwzięć na nieruchomości; uprawnienie jest wywodzone jedynie z posiadania nieruchomości w pobliżu przedsięwzięć, których wydane decyzje dotyczyły. Dalej SKO wyjaśniło, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest dwuetapowe. W pierwszym etapie organ otrzymawszy żądanie, o którym mowa w art. 157 § 2 Kpa, uruchamia postępowanie wstępne, w ramach którego bada istnienie podmiotowych i przedmiotowych podstaw do wszczęcia postępowania nadzwyczajnego, a dostrzegając brak legitymacji do domagania się stwierdzenia nieważności decyzji przez konkretny podmiot, niemający w postępowaniu statusu strony w rozumieniu art. 157 § 2 Kpa, właściwy organ powinien odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 61 a § 1 Kpa Jak wynika z rozdzielnika do ww. postanowienia, zostało ono doręczone także T. W.. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyli T. W. i H. W.. Wniosek nie zawierał uzasadnienia. Postanowieniem z [...] kwietnia 2016 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, utrzymało w mocy postanowienie własne z dnia [...] grudnia 2015 r. W uzasadnieniu SKO powtórzyło argumenty zawarte w zakwestionowanym postanowieniu pierwszoinstancyjnym. Jak wynika z rozdzielnika do ww. postanowienia, zostało ono doręczone także T. W.. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na opisane postanowienie SKO wniosła H. W.. Skarga nie zawierała uzasadnienia. Wbrew zapowiedzi w niej zawartej, uzasadnienie skargi nie zostało Sądowi dosłane. Na rozprawie w dniu [...] listopada 2016r. stawił się pełnomocnik skarżącej radca Prawny z pełnomocnictwem i wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia SKO z dnia [...].12.2015r. pełnomocnik wniósł również o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę, Organ wniósł o jej oddalenie, powtarzając argumenty zawarte w obu postanowieniach. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm., zwanej dalej: Ppsa) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie (odpowiednio wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Stosownie do art. 134 § 1 Ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu (czynności). Badając pod tym kątem zaskarżone postanowienie SKO oraz poprzedzające je postanowienie tego organu Sąd stwierdził, że przy ich wydaniu doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa). Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego zawierają w dziale I. "Przepisy ogólne" rozdział II. "Zasady ogólne", czyli podstawowe reguły postępowania uznane za takie przez samego ustawodawcę. Nie budzi jakichkolwiek wątpliwości, że są to przepisy wspólne dla całości postępowania administracyjnego, mające stanowić wiążącą wytyczną dla stosowania wszystkich przepisów Kodeksu, będące integralną częścią przepisów regulujących procedurę administracyjną i są dla organów administracji wiążące na równi z innymi przepisami tej procedury (zob. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2013, Nb 1 uwag przed art. 6, s. 34, oraz cytowane tam wypowiedzi doktryny i judykatury). W świetle tych zasad organ administracji publicznej jest obowiązany w szczególności każdorazowo stać na straży praworządności (art. 7 Kpa); nadto obowiązany jest udzielać stronom informacji o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków stron (art. 9 Kpa). W związku z tym należy zauważyć, że treść wniosku Skarżącej z [...] października 2015 r., z jednej strony, zawiera żądanie stwierdzenia nieważności określonych decyzji wydanych w postępowaniu zwykłym, z drugiej zaś – stawia przede wszystkim zarzut pozbawienia strony prawa udziału w postępowaniu. Taka wada postępowania – jak słusznie napisało SKO – podlega ocenie i weryfikacji w postępowaniu w przedmiocie wznowienia postępowania, w ramach podstawy z art. 145 § 1 pkt 4 Kpa. Zatem pomiędzy wskazanym we wniosku trybem procesowym (stwierdzenie nieważności decyzji), a podniesionym zarzutem (obejmującym podstawę wznowieniową) zachodzi niezgodność, która wymagała wyjaśnienia poprzez doprecyzowanie treści wniosku. Ta sama okoliczność nie może bowiem zarazem stanowić przesłanki wznowieniowej i nieważnościowej – a to z uwagi na "niekonkurencyjność" obu trybów nadzwyczajnych. W ocenie Sądu w przypadkach, w których treść żądania strony budzi wątpliwości, organ administracji publicznej nie jest uprawniony do samodzielnego doprecyzowywania treści żądania, bowiem mogłoby to prowadzić do niedopuszczalnej zmiany jego kwalifikacji prawnej, wbrew intencjom osoby wnoszącej podanie. W razie wątpliwości, organ administracji – mając na względzie postanowienia art. 7 i art. 9 Kpa – powinien zwrócić się do strony o wyjaśnienie rzeczywistych intencji i sprecyzowanie swojego stanowiska w sprawie. O tym, jaki charakter ma mieć pismo wniesione przez stronę w postępowaniu administracyjnym, decyduje bowiem ostatecznie strona, a nie organ administracji, do którego strona pismo to skierowała. Zatem w realiach kontrolowanej sprawy obowiązkiem organów było dokładne ustalenie treści żądania – które wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania – tj. trybu, w jakim miałoby dojść do wzruszenia kwestionowanej decyzji środowiskowej. W postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada należytego i wyczerpującego poinformowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. W przeciwnym razie dojdzie do naruszenia art. 7 Kpa i art. 9 Kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na końcowe rozstrzygnięcie. W przypadku wątpliwości co do treści żądania, to na organach prowadzących postępowanie spoczywa obowiązek ich wyjaśnienia. Przy tym w postępowaniu przed organami władzy publicznej (tu: organami administracji publicznej) decydujące znaczenie ma raczej wysłowienie istoty żądania strony, a więc warstwa merytoryczna pisma, aniżeli sam jego tytuł. W realiach niniejszej sprawy Wnioskodawczyni zarzuciła, że nie brała udziału w postępowaniu zakończonym wydanie decyzji środowiskowej, chociaż, Jej zdaniem, powinna być stroną w przywołanym postępowaniu – co, jak to już wyżej wskazano, sugeruje raczej wznowieniowy tryb postępowania. Nadto podkreśliła, omawiając dość obszernie przywołane przez siebie orzeczenia sądów administracyjnych, że stronami postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia mogą być również właściciele działek sąsiednich, a nie tylko działek pozostających w bezpośredniej styczności z nieruchomością na której ma być realizowana inwestycja – co ww. przypuszczenie tylko jeszcze potwierdza. W tej sytuacji, zdaniem Sądu, nieprawidłowe było potraktowanie od razu przedmiotowego wniosku jako żądania stwierdzenia nieważności decyzji środowiskowej, bez uprzedniego wezwania Wnioskodawczyni, po odpowiednim pouczeniu, do wyjaśnienia i ostatecznego sprecyzowania zgłoszonego żądania. Odstąpienie przez SKO od sprawdzenia, czego w istocie dotyczył wniosek, stanowiło naruszenie przepisów postępowania – zwłaszcza art. 7, art. 9 i art. 50 § 1 Kpa – które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nadto należy wskazać na dalsze jeszcze uchybienia Organu. Z akt sprawy nie wynika, dlaczego w obu postanowieniach i w rozdzielnikach do nich, jako wnioskodawca i strona postępowania został wskazany, obok H. W., także T. W. – skoro żądanie-pismo z [...] października 2015 r. zostało złożone przez H. W., która nie wskazywała, aby działała również imieniu T. W. (w aktach administracyjnych sprawy brak także odrębnego wniosku T. W.). Sąd podkreśla i to, że do skargi zostały załączone niekompletne akta administracyjne (co skutkowało koniecznością przeprowadzenia dowodu z akt sądowych innej sprawy dot. wniosku skarżącej – sygn. akt IV SA/Po 577/16, tam zob. zarządzenie k. 28 akt sądowych). Zgodnie z art. 54 § 2 Ppsa organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi, przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę. Nie budzi wątpliwości, że akta sprawy, przesyłane do kontroli sądowej wraz ze skargą, winny zawierać wszystkie dokumenty obrazujące kolejne czynności formalne i merytoryczne, przy czym dokumenty powinny być ułożone chronologicznie, złączone i ponumerowane, oraz wyposażone w kartę przeglądową. W szczególności niekompletne akta sprawy uniemożliwiały weryfikację kręgu adresatów obu postanowień. Kolejnym uchybieniem Organu było uporczywe kierowanie korespondencji przeznaczonej dla inwestora ([...] sp. z o.o.) w toku całego postępowania administracyjnego na adres pochodzący z okresu ubiegania się przez ww. spółkę o decyzję środowiskową (tj. aktualny siedem lat temu) bez zweryfikowania dalszej aktualności tego adresu, pomimo że żadna z przesyłek wysłanych na ten adres nie została adresatowi skutecznie doręczona. Tymczasem choćby z informacji dostępnych w Internecie wynika, że aktualna siedziba inwestora mieści się najprawdopodobniej w budynku wybudowanym na działce, dla której wydano przedmiotową decyzję środowiskową. Ponownie rozpoznając sprawę Organ, dla usunięcia istniejących wątpliwości, powinien wezwać Wnioskodawczynię – z odpowiednim pouczeniem – o sprecyzowanie, czy z uwagi na treść zarzutów podniesionych we wniosku z [...] października 2015 r., żąda wzruszenia kwestionowanej decyzji środowiskowej w trybie nieważnościowym, wznowieniowym, czy może w obu trybach (odrębnie dla każdego z dwóch podniesionych zarzutów; drugim, przypomnijmy, był zarzut oparcia decyzji na ustaleniach planu miejscowego następnie unieważnionego). Powinien także ustalić aktualny adres inwestora i nań dokonywać kolejnych doręczeń. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 Ppsa, orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 Ppsa.