II GSK 501/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Jagielska (spr.) Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia del. WSA Urszula Wilk Protokolant starszy asystent sędziego Michał Stępkowski po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "[A.]" Sp. z o.o. w P. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 listopada 2016 r. sygn. akt VI SA/Wa 1624/16 w sprawie ze skargi "[A.]" Sp. z o.o. w P. na czynność Prezesa Głównego Urzędu Miar zatrzymania przyrządu radarowego do pomiaru prędkości pojazdów postanawia: 1. uchylić zaskarżone postanowienie; 2. zasądzić od Prezesa Głównego Urzędu Miar na rzecz "[A.]" Sp. z o.o. w P. 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 7 listopada 2016 r. o sygn. akt VI SA/Wa 1624/16 odrzucił skargę "[A.]" Sp. z o.o. w P. (dalej: Spółka) na czynność Prezesa Głównego Urzędu Miar (dalej: Prezes GUM) zatrzymania przyrządu radarowego do pomiaru prędkości pojazdów. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia. Pismem z 14 grudnia 2015 r. (doręczonym 21 grudnia 2015 r.) Prezes GUM poinformował Spółkę o zatrzymaniu należącego do niej przyrządu radarowego do pomiaru prędkości pojazdów [...] na podstawie § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 7 stycznia 2008 r. w sprawie prawnej kontroli metrologicznej przyrządów pomiarowych (Dz. U. Nr 5, poz. 29 ze zm.). Pismem z 29 marca 2016 r. Spółka zakwestionowała zasadność zatrzymania przyrządu pomiarowego oraz wskazała na wadliwość podstawy prawnej zatrzymania. Wniosła o zwrot przyrządu albo – w przypadku uznania, że nie istnieją podstawy do zwrotu – o wydanie przez Prezesa GUM decyzji w sprawie zatrzymania przyrządu. Pismem z 19 kwietnia 2016 r. Prezes GUM wyjaśnił, że nie jest uprawniony do kwestionowania konstytucyjności przepisów obowiązującego rozporządzenia, a ponadto stwierdził, iż brak jest podstawy prawnej do potwierdzenia zatrzymania przyrządu w formie decyzji administracyjnej. Pismem z 6 maja 2016 r. (nadanym na poczcie 9 maja 2016 r.) Spółka wezwała Prezesa GUM do usunięcia naruszenia prawa poprzez stwierdzenie bezskuteczności odmowy wydania przyrządu radarowego oraz potwierdzenie uprawnienia do zwrotu na rzecz Spółki tego przyrządu i jego wydanie. W odpowiedzi na wezwanie Prezes GUM podtrzymał konieczność zatrzymania przyrządu i przedstawił okoliczności przemawiające za jego zatrzymaniem. W skardze na czynność zatrzymania powyższego przyrządu pomiarowego przez Prezesa GUM, Spółka uznała tę czynność za pozbawioną podstawy prawnej, bo – jej zdaniem – § 12 ust. 2 rozporządzenia nie ma oparcia w ustawowym upoważnieniu wynikającym z art. 9 ustawy z dnia 11 maja 2001 r. Prawo o miarach (Dz. U. z 2013 r. poz. 1069 ze zm.). Zarzuciła naruszenie art. 32 ust. 1 Konstytucji poprzez nierówne traktowanie i wniosła o stwierdzenie bezskuteczności zatrzymania radaru, uznanie uprawnienia do zwrotu radaru przez organ lub uznanie obowiązku po stronie organu do zwrotu na rzecz skarżącej tego przyrządu. Odpowiadając na skargę, Prezes GUM wniósł o jej odrzucenie lub oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Zdaniem Sądu oceniając charakter prawny czynności Prezesa GUM wskazać należy, że z uwagi na konieczność jej podjęcia wynikającą z zatwierdzenia typu przyrządów do pomiaru prędkości pojazdów w ruchu drogowym produkowanych przez Spółkę i powiązane z tym przekazanie egzemplarza o ww. nr fab. do przechowania w Głównym Urzędzie Miar jako wzór zatwierdzonego typu, uznać należy ją za czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnienia wynikającego z przepisu prawa, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Skoro działanie Prezesa GUM jest czynnością objętą zakresem art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., to podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Sąd stwierdził, że poza sporem pozostaje, iż ani ustawa Prawo o miarach, ani rozporządzenie nie przewidują środków zaskarżenia podjętej w niniejszej sprawie przez Prezesa GUM czynności. Wobec tego, jak wynika z art. 52 § 3 p.p.s.a. skarga powinna być poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, składanym w terminie 14 dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę. Sąd wskazał, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa nadano 9 maja 2016 r., co potwierdziła skarżąca, załączając do pisma z 20 października 2016 r. dowód nadania tego wezwania. Jak wynika z argumentacji skarżącej, czternastodniowy termin na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa liczy ona od 25 kwietnia 2016 r., w którym otrzymała pismo Prezesa GUM z 19 kwietnia 2016 r., będące odpowiedzią na jej pismo z 29 marca 2016 r. Sąd zauważył jednak, że skarżącą poinformowano o czynności, którą objęła skargą, pismem z 14 grudnia 2015 r., doręczonym 21 grudnia 2015 r. W związku z tym WSA przyjął, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa powinno być złożone najpóźniej 4 stycznia 2016 r., bo tego dnia upływał termin określony w art. 52 § 3 p.p.s.a. Nawet gdyby uznać, że pismo skarżącej z 29 marca 2016 r. (jako pierwsze pismo strony w tej sprawie) stanowiło wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, to i tak zostało złożone po upływie 14-dniowego terminu, liczonego od 21 grudnia 2015 r., w którym skarżąca otrzymała zawiadomienie o podjętej przez Prezesa GUM czynności polegającej na zatrzymaniu egzemplarza przyrządu pomiarowego. Zdaniem WSA z treści art. 52 § 3 p.p.s.a. należy wywieść, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa po upływie terminu jest niedopuszczalne. Upływ terminu wyłącza możliwość skutecznego zaskarżenia do sądu czynności z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W tej sytuacji skargę wniesioną bez uprzedniego, skutecznego wezwania do usunięcia naruszenia prawa WSA uznał za niedopuszczalną. Skargą kasacyjną Spółka domagała się uchylenia postanowienia Sądu z dnia 7 listopada 2016 r. w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych i rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 52 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP poprzez wydanie postanowienia w przedmiocie odrzucenia skargi, mimo że uchybienie terminowi do wezwania do usunięcia naruszenia prawa nastąpiło bez winy skarżącej, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż Sąd I instancji winien był merytorycznie rozpoznać skargę, a nie wydawać postanowienie o jej odrzuceniu; b) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia do argumentacji skarżącej, iż w niniejszej sprawie uchybienie terminowi do wezwania do usunięcia naruszenia prawa nastąpiło bez winy skarżącej przez co nie sposób ustalić przesłanek jakimi kierował się Sąd w tym zakresie, a była to okoliczność istotna skoro skutkowała odrzuceniem skargi, co z kolei sprawia, że uzasadnienie Sądu I instancji nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia; c) art. 52 § 3 p.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, iż wezwanie do usunięcia naruszenia prawa wniesione po upływie 14-dniowego terminu kategorycznie wyłącza możliwość skutecznego zaskarżenia do Sądu czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, iż sąd może uznać, iż uchybienie terminowi do wezwania do usunięcia naruszenia prawa nastąpiło bez winy skarżącej i rozpoznać skargę. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca wskazała, że przepisy prawa nie powinny być interpretowane w sposób, który pozbawia daną osobę zagwarantowanego w Konstytucji RP prawa do rozpoznania sprawy przez sąd. Przez pryzmat tego prawa należy interpretować przepis art. 52 § 3 p.p.s.a. i zawartą w nim przesłankę braku winy. Skarżąca znalazła się w nietypowej i skomplikowanej sytuacji prawnej, przy czym nie otrzymała od organu żadnej informacji co do kroków prawnych jakie należy podjąć, by zweryfikować zgodność z prawem działania organu. Skarżąca podjęła próbę uzyskania od organu wyjaśnień i przekonania go do zwrotu zatrzymanego urządzenia, a gdy to nie przyniosło skutku skierowała sprawę do sądu. W takim przypadku brak rozpoznania sprawy przez WSA – z uwagi na niezachowanie 14-dniowego terminu na dokonanie formalnej czynności – w istocie pozbawił skarżącą prawa do sądu. Prezes GUM nie udzielił odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, gdyż kontrolowane postanowienie Sądu I instancji zostało wydane z mającym istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniem przepisów prawa, więc podlegało uchyleniu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego postawione w ramach podstawy kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzuty skargi kasacyjnej są trafne. Sedno sprawy na obecnym jej etapie sprowadza się do prawidłowej wykładni i zastosowania art. 52 § 3 p.p.s.a. Stosownie do treści tego przepisu, w brzmieniu obowiązującym w stanie rozpoznawanej sprawy, a zatem już po nowelizacji p.p.s.a. dokonanej ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. poz. 658), jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu – w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności – do usunięcia naruszenia prawa. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę. Jak przyjmuje się w piśmiennictwie, istota zmiany powyższego przepisu polega na wskazaniu sądu jako wyłącznie właściwego do oceny, czy istnieją przesłanki do przywrócenia przedmiotowego terminu. Sąd nie będzie w tej materii wydawał jednak odrębnego rozstrzygnięcia, a uznanie, że uchybienie terminu nastąpiło bez winy strony skarżącej będzie skutkowało merytorycznym rozpoznaniem skargi [por. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, 3. wydanie zmienione i uzupełnione, wyd. C.H.BECK, Warszawa 2015, str. 320]. Dodać można, że "(...) powody, które zdaniem sądu stanowiły podstawę do uznania, że uchybienie wspomnianego terminu nastąpiło bez winy skarżącego, powinny być wskazane w uzasadnieniu orzeczenia" (zob. A. Kabat, Komentarz do art. 52 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, LEX Omega 2017). Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że postanowienie Sądu I instancji nie odpowiada prawu, bo Sąd nie sprostał wymogom prawidłowej wykładni i zastosowania art. 52 § 3 p.p.s.a., ograniczając się jedynie do przytoczenia tego przepisu, a pomijając istotną część jego treści normatywnej. W kontrolowanym postanowieniu Sąd wyjaśnił, że skarga Spółki [A.] została wniesiona z uchybieniem terminu i dlatego podlegała odrzuceniu. Wskazał, że skoro skarga dotyczy czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., to skarżąca powinna ją poprzedzić skierowanym do organu wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, składanym w terminie 14 dni od dnia, w którym dowiedziała się o podjęciu przez organ czynności, czyli – w tej sprawie – od dnia doręczenia skarżącej pisma Prezesa Głównego Urzędu Miar z dnia 14 grudnia 2015 r. (21 grudnia 2015 r.), informującego ją o zatrzymaniu przyrządu radarowego do pomiaru prędkości pojazdów. Zatem wezwanie powinno zostać skierowane do organu najpóźniej 4 stycznia 2016 r. Spółka wniosła je 9 maja 2016 r., więc po terminie, co wyłączyło możliwość skutecznego zaskarżenia do sądu czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko Sądu I instancji nie zasługuje na aprobatę mimo, iż prawidłowo WSA stwierdził, że skarżąca uchybiła terminowi do wezwania Prezesa GUM do usunięcia naruszenia prawa. NSA w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie ma co do uchybienia terminowi wątpliwości, natomiast wątpliwości budzi i równocześnie narusza art. 52 § 3 p.p.s.a. to, że Sąd nie rozważył czy uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącej. Sąd orzekł wszakże z pominięciem istotnej części normatywnej art. 52 § 3 zdanie drugie p.p.s.a., zgodnie z którą – jak była o tym mowa wyżej – sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę. Brak w pisemnych motywach kontrolowanego postanowienia jakiejkolwiek wzmianki na ten, decydujący dla wyniku sprawy, temat nakazuje uznać, że odrzucając skargę z innych przyczyn Sąd I instancji naruszył art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. i art. 52 § 3 p.p.s.a., a także art. 141 § 4 p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę WSA rozważy, czy skarżąca uchybiła terminowi do wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa bez swojej winy. Sąd będzie miał na uwadze, że skierowane do skarżącej pismo Prezesa GUM z dnia 14 grudnia 2015 r., doręczone 21 grudnia 2015 r., jest dalekie od precyzji, budzi zastrzeżenia odnośnie do tego, jaką konkretnie czynność wobec skarżącej podjął organ i ma charakter informacyjny odnośnie do czynności nieprzewidzianej prawem. W piśmie tym stwierdza się bowiem nader enigmatycznie, że "W związku z powyższym egzemplarz przyrządów radarowych (...), został przekazany do przechowania w Głównym Urzędzie Miar jako wzór zatwierdzonego typu.". Naczelny Sąd Administracyjny jest zdania, że trudno dziwić się stronie skarżącej, iż nie zrozumiała tak wyrażonej intencji Prezesa GUM i w dalszej kolejności podjęła próby uzyskania szczegółowych wyjaśnień, jakie konkretnie działanie organ podjął wobec należącego do niej przyrządu radarowego, o wartości około – jak wskazywała – 200 000 zł. Sąd oceni, czy niezrozumienie przez stronę skarżącą intencji organu, stosującego, w jego ocenie w sposób zrozumiały, przywołany w związku z dokonanym "przechowaniem" przyrządu przepis § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 7 stycznia 2008 r. w sprawie prawnej kontroli metrologicznej przyrządów pomiarowych, nie doprowadzi do pozbawienia strony prawa do sądu wyłącznie z powodu formalnego uchybienia terminu do dokonania określonej czynności. Sąd nie powinien tracić z pola widzenia faktu, że nadmierny rygoryzm w stosowaniu przepisów postępowania zaprzecza prawidłowemu realizowaniu funkcji, dla których powołane zostały w Polsce sądy administracyjne, a w szczególności funkcji ochrony praw jednostki. Z wymienionych powodów oraz na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w punkcie 1 sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego (punkt 2 sentencji) orzeczono stosownie do art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. poz. 1804 ze zm.), zaliczając na łączną kwotę kosztów 100 zł tytułem uiszczonego wpisu od skargi kasacyjnej oraz 360 zł stawki minimalnej (480 zł x 75%) za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej oraz udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym profesjonalnego pełnomocnika skarżącej kasacyjnie, który reprezentuje stronę skarżącą od pierwszej instancji.