II OSK 3323/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie sędzia NSA Barbara Adamiak /spr./ sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski Protokolant asystent sędziego T. B. G. po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lipca 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 2138/16 w sprawie ze skargi J. N. na postanowienie Ministra Zdrowia z dnia 8 lipca 2016 r., nr ... w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z dnia 27 lipca 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 2138/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. N. na postanowienie Ministra Zdrowia z dnia 8 lipca 2016 r. znak ... w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał, że zaskarżonym postanowieniem z dnia 8 lipca 2016 r. znak ... Minister Zdrowia, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 119 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, po rozpatrzeniu zażalenia z dnia 18 listopada 2015 r. J. N., dotyczącego obowiązku poddania szczepieniom ochronnym małoletniej córki H. N. - utrzymał w mocy postanowienie Wojewody K. z dnia 9 listopada 2015 r. znak: ... w sprawie nałożenia grzywny w celu przymuszenia. Sąd wskazał, że obowiązek poddania dziecka szczepieniu ochronnemu jest bezpośrednio wykonalny. Uchybienie przez rodziców temu obowiązkowi powoduje konieczność wszczęcia postępowania egzekucyjnego, którego rezultatem będzie poddanie dziecka szczepieniu ochronnemu. Wykonanie szczepienia ochronnego małoletniego dziecka, do którego tak skarżący, jako ojciec, jak i matka małoletniej byli wzywani w doręczonym im upomnieniu PPIS w Inowrocławiu z dnia 10 lutego 2014 r., nastąpić może wyłącznie po przeprowadzeniu badań kwalifikacyjnych w celu wykluczenia przeciwwskazań do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego (art. 17 ust. 2 ustawy o zapobieganiu). Tym niemniej, to na rodzicach małoletniej spoczywa obowiązek zgłoszenia się z dzieckiem do lekarza sprawującego nad nim opiekę profilaktyczną w celu przeprowadzenia badań kwalifikacyjnych w celu wykluczenia przeciwwskazań do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego – gdyż brak działania rodziców w tym zakresie uniemożliwia wykonanie obowiązku ustawowego, wynikającego wprost z art. 5 ust. 1 pkt. 2 lit. b ustawy o zapobieganiu w zw. z art. 5 ust. 2 tejże ustawy. Słusznie więc, zdaniem Sądu, Minister Zdrowia uznał, że wykonanie badania kwalifikacyjnego do wykonania szczepień jest integralnym elementem procedury przeprowadzania obowiązkowego szczepienia ochronnego, bowiem warunkuje ono dopuszczalność samej procedury, zaś egzekwowanie obowiązku szczepień obejmuje także egzekwowanie nierozerwalnie związanego ze szczepieniem obowiązku poddania się przez dziecko lekarskiemu badaniu kwalifikacyjnemu, a odmowa poddania dziecka lekarskiemu badaniu kwalifikacyjnemu jest tożsama z odmową wykonania szczepienia obowiązkowego. Sąd podkreślił, że skarżący nie dostarczył zaświadczenia lekarskiego o przeciwwskazaniach medycznych do wykonania szczepienia obowiązkowego u córki. Skarżący nie podejmował żadnych działań w kierunku zaszczepienia swojej córki H., w tym także zgłoszenia się na wykonanie badania kwalifikacyjnego, a brak reakcji ze strony skarżącego na doręczone upomnienie z PPIS świadczy o braku zamiaru zaszczepienia dziecka. W ocenie Sądu, błędne były wywody skarżącego odnośnie braku związania obywateli Programem Szczepień Ochronnych. Sąd uznał za nieuzasadniony zarzut naruszenia art. 29 § 1 i § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, stwierdził też, że organ egzekucyjny prawidłowo zbadał z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej, uznając poprawnie, że obowiązek, którego dotyczy tytuł wykonawczy, podlega egzekucji administracyjnej, a tytuł wykonawczy spełnia wymogi określone w art. 27 § 1 i 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym, co wprost wynika z art. 29 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że skoro Powiatowy Inspektor Sanitarny nie wydawał żadnej decyzji w postępowaniu egzekucyjnym, niezasadne są zarzuty skarżącego w takim zakresie, zaś PPIS wykonywał swoje ustawowe obowiązki. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, ustawowy obowiązek poddania się szczepieniom ochronnym wynikający z przepisów prawa, w stosunku do córki skarżącego stał się bezdyskusyjnie prawnie wymagalny. Mając na uwadze, że przestrzeganie ustawowego obowiązku poddania się przymusowym szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym zabezpieczone jest przymusem administracyjnym, Sąd uznał, że w sprawie zaistniały przesłanki do wydania postanowienia o nałożeniu grzywny wraz z opłatą za czynności egzekucyjne, zaś grzywna została nałożona w sposób i w wysokości zgodnej z art. 119 i n. ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Dlatego też uznał zarzut naruszenia art. 119 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji za chybiony. Sąd nie stwierdził w kontrolowanym postępowaniu uchybień przepisów prawa materialnego i procesowego dotyczących podstawy prawnej nałożenia grzywny w celu przymuszenia, zachowania gwarancji procesowych skarżącego, w tym naruszenia art. 10 § 1 i 77 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego oraz 81 kodeksu postępowania administracyjnego. W takim stanie rzeczy, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. W skardze kasacyjnej J. N. zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Nadto skarżący wniósł o zwrócenie się z zapytaniem do Trybunału Konstytucyjnego, co do zgodności z Konstytucją art. 2, art. 5 ust. 1 pkt 2 oraz art. 17 ust. 1, 10 pkt 1 i pkt 2, ust. 11 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi z dnia 5 grudnia 2008 r. (Dz.U. Nr 234, poz. 1570 tj. z dnia 19 kwietnia 2013 r. (Dz.U. z 2013 r. poz. 947) z art. 2, art. 30, 31 ust. 1, 2, 3, oraz art. 68 ust. 1, 2, 3, art. 87 ust. 1 Konstytucji w zakresie w jakim nie przewidują one wolności wyboru rodziców w zakresie szczepień tak jak to jest w większości krajów Unii Europejskiej, właściwego rejestru powikłań tzw. "NOP", celowego funduszu przeznaczonego na wsparcie finansowe, rehabilitację osób u których wystąpiły powikłania, jak i w zakresie w jakim to Główny Inspektor Sanitarny ogłasza w formie komunikatu, czy też Minister Zdrowia w formie rozporządzenia określają Program Szczepień Ochronnych na dany rok, wykaz chorób, ze szczegółowymi wskazaniami dotyczącymi stosowania poszczególnych szczepionek przez co rozstrzyga o wolnościach obywatelskich z pominięciem ustawy. Z uwagi na fakt, iż powyższe zagadnienie, w ocenie skarżącego, ma charakter prejudycjalny wniesiono o zawieszenie postępowania w sprawie do czasu wydania rozstrzygnięcia przez Trybunat Konstytucyjny. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: I. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie, tj.: 1. art. 2 Konstytucji i art. 31 ust 1 i 2 Konstytucji oraz art. 87 ust 1 Konstytucji w związku z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o zapobieganiu w zw. z art. 16 ustawy z 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (Dz.U. z 2008 r. nr 52, poz. 417), poprzez przyjęcie, iż skarżący miał prawny obowiązek poddania dziecka szczepieniu ochronnemu i poddanie dziecka szczepieniu nie było uzależnione od jego zgody, 2. naruszenie art. 8 ust. 2 Konstytucji RP i art 31 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności polegające na utrzymaniu w mocy decyzji przymuszającej skarżącego do poddania dziecka zabiegowi nieokreślonemu przepisem prawa (przewidzianym w źródle prawa powszechnie obowiązującego), 3. naruszenia prawa materialnego polegające na błędnej wykładni przepisów art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi i art. 17 ust. 1 oraz ust. 2 tej ustawy oraz § 1 i 4 rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie wykazu obowiązkowych szczepień ochronnych oraz zasad przeprowadzania i dokumentacji szczepień, poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż powołane przepisy są podstawą prawną umożliwiającą nałożenie przez organ obowiązku poddania dziecka obowiązkowym szczepieniom ochronnym według Programu Szczepień Ochronnych (wywodzenie obowiązków prawnych z poza katalogu źródeł prawa powszechnie obowiązującego), jak i poprzez przyjęcie, iż w sytuacji braku wykonania badania kwalifikacyjnego obowiązek wykonania szczepienia jest wykonalny, II. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 134 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez uznanie postanowienia organu drugiej instancji za odpowiadające przepisom prawa, mimo iż utrzymane w mocy tym postanowieniem postanowienie organu pierwszej instancji dotknięte było wadą nieważności z art. 156 pkt 5 kodeksu prawa administracyjnego, 2. naruszenie art. 119 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez utrzymanie w mocy postanowienia pomimo naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci art. 29 ust. 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji polegające na zaniechaniu badania przez organ egzekucyjny dopuszczalności egzekucji administracyjnej, jak i właściwości organów (wydanie postanowienia przymuszającego pomimo nieistnienia obowiązku w dniu jego wydania). W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Zdrowia wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Przedmiotem rozpoznania Sądu była sprawa zgodności z prawem postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia wykonania obowiązku poddania dziecka skarżącego obowiązkowym szczepieniom ochronnym. Podstawą oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia był art. 119 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zgodnie z art. 119 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji "Grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego". Artykuł 3 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji reguluje zakres aktów ustanawiających obowiązki podlegające (w razie gdy nie zostaną wykonane dobrowolnie) wykonaniu przymusowemu w trybie egzekucji administracyjnej. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji "Egzekucję administracyjną stosuje się do obowiązków określonych w art. 2, gdy wynikają one z decyzji lub postanowień właściwych organów, albo z zakresu administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego – bezpośrednio z przepisu prawa, chyba że przepis szczególny zastrzega dla tych obowiązków tryb egzekucji sądowej". Według art. 2 § 1 pkt 10 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, egzekucji administracyjnej podlegają obowiązki o charakterze niepieniężnym pozostające we właściwości organów administracji rządowej i samorządu terytorialnego lub przekazane do egzekucji administracyjnej na podstawie przepisu szczególnego. Obowiązek szczepienia jest obowiązkiem wynikającym z mocy prawa. Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b) ustawy o zapobieganiu i zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych "Osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej są obowiązane na zasadach określonych w ustawie do: poddania się: szczepieniom ochronnym". Artykuł 17 ust. 1 tej ustawy stanowi, że "Osoby określone na podstawie ust. 10 pkt 2, są obowiązane do poddania się szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym określonym na podstawie ust. 10 pkt 1 (...)". W art. 10 ust. 10 ustawy o zapobieganiu i zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych została udzielona delegacja ustawowa ministrowi właściwemu do spraw zdrowia określenia, w drodze rozporządzenia: 1) wykazu chorób zakaźnych objętych obowiązkiem szczepień ochronnych; 2) osoby lub grupy osób obowiązane do poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym, wiek i inne okoliczności stanowiące przesłankę do nałożenia obowiązku szczepień ochronnych na te osoby. W wykonaniu tej delegacji ustawowej Minister Zdrowia wydał rozporządzenie z 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych. W § 3 tego rozporządzenia uregulowano przedział okresu, w którym jest wymagane zrealizowanie obowiązku szczepienia. To, że został wyznaczony termin maksymalny wykonania obowiązku szczepienia nie oznacza, że po upływie tego terminu obowiązek jest wymagany i podlega egzekucji administracyjnej. Konieczne jest bowiem uwzględnienie regulacji § 5 tego rozporządzenia, który stanowi "obowiązkowe szczepienia ochronne są prowadzone zgodnie z Programem Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłaszanych przez Głównego Inspektora Sanitarnego w formie komunikatu, o którym mowa w art. 17 ust. 11 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi". To, że zgodnie z art. 17 ust. 11 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, konkretyzowanie obowiązku poddania się szczepieniom obowiązkowym następuje w Programem Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłoszonym w formie komunikatu przez Głównego Inspektora Sanitarnego nie stanowi złamania konstytucyjnego porządku przepisów powszechnie obowiązujących, skoro podstawą obowiązku poddania się szczepieniom ochronnym jest regulacja ustawowa (art. 5 ust. 1 pkt b) i art. 17 ust. 1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi). Natomiast określenie szczegółowego kalendarza szczepień, obwarowanego względami medycznymi, warunkami epidemiologicznymi, nie należy do materii ustawowej, co uzasadnia pozostawienie w tym przedmiocie regulacji dostosowanych do potrzeb medycznych w formie komunikatu ogłoszonego przez wyspecjalizowany organ administracji publicznej (wyrok NSA z 19 grudnia 2018 r. II OSK 2547/18). Wyznaczenie maksymalnej granicy wieku w § 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych, przy obowiązującej regulacji ustawowej Programu Szczepień Ochronnych, nie pozwala na określenie przez zobowiązanego lub osoby odpowiedzialnej za wykonanie przez zobowiązanego czasu poddania się obowiązkowemu szczepieniu ochronnemu. W komunikacie Głównego Inspektora Nadzoru Sanitarnego okres czasu, w którym powinny zostać podane dzieciom poszczególne szczepionki jest wiążący i stanowi o wymagalności obowiązku. Niewykonanie obowiązku stanowi podstawę do podjęcia czynności egzekucji administracyjnej i zastosowanie środka egzekucyjnego. Zarzut zatem naruszenia art. 119 § 1 w zw. z art. 29 § 1 ustawy o postępowania egzekucyjnym nie jest zasadny. Niezasadny jest też zarzut skargi kasacyjnej, zgodnie z którym Sąd pierwszej instancji miałby dopuścić się naruszenia przepisu art. 134 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez uznanie postanowienia organu drugiej instancji za odpowiadające przepisom prawa, mimo że utrzymane tym postanowieniem postanowienie organu pierwszej instancji dotknięte było wadą nieważności wynikającą z art. 156 § 1 pkt 5 kodeksu postępowania administracyjnego. Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie nałożony obowiązek nie był niewykonalny ani w dniu wydania postanowienia, ani tym bardziej niewykonalność nie miała charakteru stałego. Podważenie wykonalności mogło nastąpić tylko w trybie określonym przepisami prawa. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 17 ust. 1 i 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Poddanie się lekarskiemu badaniu kwalifikacyjnemu jest elementem poddania się obowiązkowi szczepienia ochronnego. Tylko w trybie lekarskiego badania kwalifikacyjnego następuje określenie czy nie występują przeszkody w stanie zdrowia osoby objętej obowiązkiem szczepienia, które wykluczają jego wykonanie. Wykonanie tego obowiązku obciąża zobowiązanego lub osobę odpowiedzialną za wykonanie obowiązku przez zobowiązanego. Niepoddanie się badaniu kwalifikacyjnemu jest równoznaczne z niewykonaniem obowiązku szczepienia ochronnego. Nie ma również podstaw do wywodzenia naruszenia art. 2 Konstytucji, który stanowi o zasadzie demokratycznego państwa prawnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej. To z tej zasady wynika obowiązek ustawowej regulacji ochrony zdrowia publicznego, który na zasadzie sprawiedliwości społecznej obejmuje całe społeczeństwo. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 2, art. 8 ust. 2 i art. 31 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Podstawa nałożenia obowiązku poddania się szczepieniu ochronnemu ma podstawy ustawowe, a dotyczy wszystkich, którzy znajdują się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Brak regulacji prawnej systemu odszkodowań nie daje podstaw do postawienia zarzutu naruszenia konstytucyjnej zasady równości. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Przy wykładni art. 8 ust. 1 nie można pominąć art. 8 ust. 2 Konwencji. Stanowiąc o poszanowaniu życia prywatnego i rodzinnego art. 8 ust. 2 Konwencji wyznacza granice, przyjmując, że niedopuszczalna jest ingerencja władzy w korzystanie z poszanowania życia prywatnego i rodzinnego, z wyjątkiem przypadków przewidzianych przez ustawę i koniecznych w demokratycznym społeczeństwie z uwagi na ochronę zdrowia. Do podstawowych wartości zapisanych w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej należy ochrona zdrowia (art. 68 ust. 1 Konstytucji). Na organach państwa ciąży obowiązek stosowania takich środków prawnych dla gwarancji ochrony zdrowia, a w to wchodzi obowiązek zapobiegania chorobom przez określenie obowiązków jednostki, w tym obowiązku poddania się szczepieniom ochronnym. Nie ma w tym zakresie podstaw do zastosowania art. 6 ustawy o prawach pacjentów i Rzeczniku Praw Pacjenta. Naczelny Sąd Administracyjny nie uznał za zasadny wniosek o wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego we wskazanym zakresie oraz do zawieszenia postępowania z uwagi na przedmiot rozpoznawanej sprawy. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. ----------------------- 1